| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre - formation à 3, 21 septembre 2017, 15LY03959

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

- Mme A...B...a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 30 octobre 2014 du directeur de l'école nationale des finances publiques la déclarant redevable de l'indemnité de rupture d'engagement d'un montant de 18 098 euros, ensemble la décision du 23 janvier 2015 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1500835 du 4 novembre 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé ces décisions et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

- Mme A...B...a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 15 septembre 2015 du directeur général des finances publiques ramenant le montant de cette indemnité à la somme de 14 620,57 euros, ensemble la décision du 22 septembre 2015 du directeur de l'école nationale des finances publiques confirmant ce montant et la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé contre les décisions des 30 octobre 2014 et 23 janvier 2015.

Par un jugement n° 1502110 du 29 décembre 2016, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé les décisions du 15 septembre 2015 et du 22 septembre 2015 et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour

I. Par un recours, enregistré sous le n° 15LY03959 le 14 décembre 2015, le ministre des finances et des comptes publics demande à la cour d'annuler le jugement n° 1500835 du 4 novembre 2015 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et de rejeter la demande présentée par MmeB.à son service ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une durée minimum de huit années

Il soutient que :

- le tribunal a manqué à son office en omettant de prononcer un non-lieu à statuer sur la demande de MmeB... ;

- c'est à tort que le tribunal a écarté les fins de non recevoir qu'il avait opposées tirées de ce que les lettres des 30 octobre 2014 et 23 janvier 2015, dépourvues de caractère décisoire, ne faisaient pas grief à MmeB... ; s'il s'était agi de décisions faisant grief, elles auraient dû faire l'objet d'une réclamation préalable dans les conditions prévues aux articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que Mme B...a la qualité d'agent public et que les services qu'elle effectue au sein de la Banque de France sont assimilables aux services de l'Etat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2017, Mme A...B..., représentée par MeC..., conclut au rejet du recours et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés.

II. Par un recours, enregistré sous le n° 17LY00360 le 25 janvier 2017, le ministre de l'économie et des finances demande à la cour d'annuler le jugement n° 1502110 du 29 décembre 2016 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et de rejeter la demande présentée par MmeB.à son service ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une durée minimum de huit années

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a écarté les fins de non recevoir qu'il avait opposées tirées de ce que les lettres des 15 et 22 septembre 2015, dépourvues de caractère décisoire, ne faisaient pas grief à MmeB... ; s'il s'était agi de décisions faisant grief, elles auraient dû faire l'objet d'une réclamation préalable dans les conditions prévues aux articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que Mme B...a la qualité d'agent public et que les services qu'elle effectue au sein de la Banque de France sont assimilables aux services de l'Etat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2017, Mme A...B..., représentée par MeC..., conclut au rejet du recours et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution ;

- le 1er protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code monétaire et financier ;

- le code de l'éducation ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n° 2010-986 du 26 août 2010 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Michel,

- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant MmeB.à son service ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une durée minimum de huit années

1. Considérant que les recours n° 15LY03959 et n° 17LY00360 présentés par le ministre chargé des finances présentent à juger des questions relatives à la situation d'un même agent et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;

2. Considérant que MmeB..., inspecteur stagiaire des finances publiques, a signé le 23 mars 2013 un engagement pour servir l'Etat pendant une période de huit années à l'issue de sa scolarité rémunérée à l'école nationale des finances publiques de Clermont-Ferrand, sous peine de devoir reverser au Trésor public une indemnité de rupture d'engagement ; que, reçue au concours externe de rédacteur de la Banque de France, elle a, le 18 juillet 2014, présenté sa démission des cadres de la direction générale des finances publiques ; que, d'une part, par lettre du 30 octobre 2014, le directeur de l'école nationale des finances publiques a mis à sa charge une indemnité de rupture d'engagement d'un montant de 18 098 euros ; que cette décision a été confirmée sur recours gracieux le 23 janvier 2015 ; que l'exécution de ces décisions a été suspendue à la demande de Mme B...par une ordonnance du 19 mai 2015 du juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; que le ministre chargé des finances relève appel du jugement de ce tribunal du 4 novembre 2015 qui a annulé les décisions des 30 octobre 2014 et 23 janvier 2015 ; que, d'autre part, par courrier du 15 septembre 2015, le chef du bureau RH1A de la direction générale des finances publiques a rejeté le recours hiérarchique formé par Mme B... contre la décision précitée du 30 octobre 2014 mais a ramené le montant de l'indemnité due à la somme de 14 620,57 euros après vérification des éléments de sa liquidation et l'a informée qu'elle recevrait une nouvelle notification du montant à verser, établie sur cette base ; que cette décision a été confirmée par une lettre du 22 septembre 2015 du directeur de l'école nationale des finances publiques ; que ces deux décisions ont été annulées par un jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 29 décembre 2016 dont le ministre chargé des finances relève appel ;

Sur la régularité du jugement n° 1500835 du 4 novembre 2015 :

3. Considérant qu'ainsi qu'il vient d'être dit, le montant de l'indemnité de rupture d'engagement mise à la charge de Mme B...a été ramené au cours de la première instance à la somme de 14 620,57 euros par la décision du 15 septembre 2015; que, toutefois, le tribunal a accueilli en totalité les conclusions d'annulation de MmeB... ; qu'il a ainsi omis de constater un non-lieu à statuer à hauteur de la somme de 3 477,43 euros ; que ce jugement est, dans cette mesure et ainsi que le soutient le ministre, irrégulier et doit, par suite, dans ladite mesure, être annulé ;

4. Considérant qu'il y a lieu, d'une part, pour la cour d'évoquer dans cette mesure et de statuer immédiatement sur les conclusions initiales de Mme B...et, d'autre part, de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur le surplus des conclusions du ministre ;

5. Considérant que comme il a été exposé précédemment, la demande de Mme B...est devenue sans objet, à hauteur de la somme de 3 477,43 euros, au cours de la procédure de première instance ; que par suite, il n'y a pas lieu, dans cette mesure, d'y statuer ;

Sur la somme laissée à la charge de MmeB... :

6. Considérant qu'aux termes de l'article 12 du décret du 26 août 2010 modifié portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques : " Les inspecteurs des finances publiques stagiaires sont astreints à rester au service de l'Etat ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une période minimum de huit ans, la durée de la formation professionnelle mentionnée à l'article 11 ne pouvant être prise en compte au titre de cette période que dans la limite d'un an. En cas de manquement à cette obligation plus de quatre mois après la date de prise de fonctions en qualité d'inspecteur des finances publiques stagiaire, les intéressés doivent, sauf si le manquement ne leur est pas imputable, verser au Trésor une somme correspondant au traitement et à l'indemnité de résidence perçus en qualité d'inspecteur des finances publiques stagiaire ainsi qu'aux dépenses de toute nature résultant de leur séjour à l'école. Le montant de cette somme est fixé par arrêté du ministre chargé du budget./ La durée de service effectuée dans un emploi relevant de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière ou au sein des services de l'Union européenne ou dans l'administration d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen est prise en compte au titre de l'engagement de servir mentionné à l'alinéa précédent (...) " ;

7. Considérant que Mme B...a présenté le 18 juillet 2014 sa démission des cadres de la direction générale des finances publiques, soit avant la fin de la période de huit ans pendant laquelle elle s'était engagée à servir l'Etat, pour exercer à compter du 1er septembre 2014 la fonction de rédacteur au sein de la Banque de France ;

8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'ensemble des dispositions qui la régissent que si la Banque de France, qui assure pour l'essentiel des missions de nature administrative, est une personne publique, régie par un statut particulier, elle ne relève toutefois d'aucune des catégories de personnes publiques visées par l'article 2 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui précise son champ d'application ; que si en vertu de l'article L.144-3 du code monétaire et financier, les litiges qui opposent la Banque de France à ses agents relèvent de la compétence du juge administratif, cette circonstance ne peut suffire pour qualifier ces agents d'agents publics de l'Etat ou de membres de l'une des fonctions publiques ; que, dès lors, l'emploi de rédacteur que Mme B...doit occuper au sein de la Banque de France ne lui confère pas la qualité de fonctionnaire ou d'agent d'un établissement public de l'Etat ;

9. Considérant, en second lieu, que les attributions monétaires et financières de la Banque de France ne permettent de la regarder ni comme un service de l'Union européenne, ni même comme participant à l'administration d'un état membre de l'Union ; que dans ces conditions, et eu égard à l'énumération limitative figurant à l'article 12 précité du décret du 26 aout 2010, MmeB..., qui n'est pas restée au service de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics à caractère administratif, ne peut soutenir que ses nouvelles fonctions permettent de la libérer de son engagement ; que c'est donc légalement que l'indemnité litigieuse a été mise à sa charge ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la nature des missions dévolues à la Banque de France et la nature particulière des liens entretenus par cette institution avec l'Etat pour annuler les décisions des 30 octobre 2014, 23 janvier 2015, 15 septembre 2015 et 22 septembre 2015 ;

11. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble des litiges par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par MmeB... :

12. Considérant que Mme B...soutient que la décision du 23 janvier 2015 rejetant son recours gracieux est insuffisamment motivée et est intervenue sans examen complet de sa situation personnelle et que les décisions des 15 septembre et 22 septembre 2015 rejetant son recours hiérarchique sont entachées d'incompétence et d'erreur de droit en ce que l'administration ne pouvait légalement rapporter par la décision du 15 septembre 2015 la décision implicite de rejet née le 17 avril 2015 ; que, toutefois, les vices propres dont ces décisions seraient entachées ne peuvent être utilement invoqués à l'appui de requêtes tendant à l'annulation, à la fois, d'un acte et du refus de faire droit aux recours gracieux et hiérarchiques présentés à l'encontre de ce même acte ;

13. Considérant qu'en retenant qu'en raison de sa démission et du non-respect de son engagement de servir l'Etat pendant une durée de huit ans, Mme B...était redevable de l'indemnité de rupture d'engagement en vertu des dispositions de l'article 12 du décret du 26 août 2010, le directeur de l'école nationale des finances publiques a suffisamment motivé sa décision ;

14. Considérant que l'objet des dispositions à caractère statutaire de l'article 12 du décret du 26 août 2010 est d'assurer que les fonctionnaires dont les frais de formation à l'école nationale des finances publiques ont été pris en charge par l'Etat soient recrutés par lui et, dans l'intérêt du bon fonctionnement de l'administration, demeurent à son service ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une durée minimum de huit années; que ces dispositions ne méconnaissent pas le droit à l'éducation et à la formation ; que, par suite, Mme B... n'est pas fondée à exciper de l'illégalité des dispositions du décret du 26 août 2010 ;

15. Considérant que le taux de l'indemnité dont sont redevables les inspecteurs des finances publiques rompant leur engagement moins de quatre ans après la date de prise de fonctions en qualité d'inspecteur des finances publiques stagiaires est fixé à 100 % par l'article 4 de l'arrêté du 22 septembre 2011 fixant le montant de l'indemnité que certains fonctionnaires relevant du ministère chargé du budget doivent verser au Trésor public lorsqu'ils manquent à leur obligation de rester au service de l'Etat ; qu'ainsi les modalités de calcul de l'indemnité sont identiques pour tous les inspecteurs des finances publiques auxquels elle est susceptible d'être appliquée ; que la circonstance, à la supposer établie, qu'il n'aurait pas été fait application des dispositions de l'article 12 du décret du 26 août 2010 à certains inspecteurs des finances publiques stagiaires ayant démissionné avant le terme des huit années d'engagement est sans incidence sur la légalité des décisions litigieuses ;

16. Considérant que le montant de l'indemnité à verser au Trésor public prévue à l'article 12 du décret du 26 août 2010 correspond à la rémunération nette perçue en qualité de stagiaire par les intéressés ainsi qu'aux dépenses de toute nature résultant de leur séjour à l'école ; qu'il n'est pas contesté que le montant de 14 620,57 euros de l'indemnité mise à la charge de Mme B...a été fixé conformément aux dispositions de l'arrêté du 22 septembre 2011 ; que MmeB..., qui se borne à soutenir que ce montant aurait dû faire l'objet d'une remise gracieuse en ce qu'il a été déterminé sans tenir compte de la réalité du coût de la formation à l'école nationale des finances publiques et de la situation financière des inspecteurs stagiaires, ne démontre aucune erreur de droit de l'administration ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre chargé des finances est fondé à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé les décisions des 30 octobre 2014, 23 janvier 2015, 15 septembre 2015 et 22 septembre 2015 en tant qu'elles portent sur la somme de 14 620,57 euros ; que, par voie de conséquence, les conclusions de Mme B...tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;

DECIDE :

Article 1er : Les jugements n°s 1500835 et 1502110 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 4 novembre 2015 sont annulés.

Article 2 : La demande de Mme B...est devenue sans objet à hauteur de 3 477,43 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions des demandes présentées par Mme B...devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics et à Mme A...B.à son service ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une durée minimum de huit années

Délibéré après l'audience du 31 août 2017, à laquelle siégeaient :

M. d'Hervé, président,

Mme Michel, président assesseur,

Mme Gondouin, premier conseiller,

Lu en audience publique le 21 septembre 2017.

2

Nos 15LY03959,17LY00360