| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 07 mai 2019, 18LY00426

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Par trois demandes distinctes, M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 3 août 2015 par lequel le maire de la commune de Châtillon-sur-Cluses a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire déposée le 25 juin 2015 ainsi que la décision du 27 novembre 2015 rejetant son recours gracieux, d'autre part, la délibération du 26 mars 2009 par laquelle le conseil municipal de cette commune a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) et la délibération du 12 novembre 2014 qui en a précisé les objectifs, enfin, la délibération du 2 juillet 2015 par laquelle ce conseil municipal a, après avoir procédé au bilan de la concertation, arrêté son projet de PLU.

Par un jugement n° 1600411, 1600526 et 1600530 du 7 décembre 2017, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir joint ces demandes, a prononcé un non-lieu à statuer sur la demande dirigée contre la délibération du 2 juillet 2015 arrêtant le projet de PLU, a annulé la délibération du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du PLU et l'arrêté du maire du 3 août 2015 opposant un sursis à statuer à la demande de permis de construire, a mis à la charge de la commune de Châtillon-sur-Cluses le versement d'une somme de 1 000 euros à M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 2 février 2018 et des mémoires enregistrés les 27 septembre 2018 et 24 octobre 2018, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Châtillon-sur-Cluses, représentée par le cabinet d'avocats A...et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 7 décembre 2017 en tant, d'une part, qu'il a annulé la délibération du 26 mars 2009 et l'arrêté du 3 août 2015, d'autre part, qu'il a mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) de rejeter intégralement les conclusions des demandes de M. C... devant le tribunal administratif ;

3°) de mettre une somme de 4 000 euros à la charge de M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le tribunal n'a pas répondu à son moyen tiré de la tardiveté de la demande en ce qu'elle était dirigée contre les délibérations du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du PLU, du 12 novembre 2014 en précisant les objectifs et du 2 juillet 2015 arrêtant le projet de PLU ;

- ces délibérations étaient exécutoires compte tenu de leur affichage et de la publicité dans un journal d'annonces légal dont a fait l'objet la délibération du 26 mars 2009 ; alors qu'aucun texte n'exige une telle publicité pour les délibérations postérieures, celle du 12 novembre 2014 a en outre fait l'objet d'une telle parution ; les demandes de première instance dirigées contre ces délibérations ont en tout état de cause été présentées au-delà d'un délai raisonnable ; c'est donc à tort que le tribunal a annulé la délibération du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du PLU ;

- M. C... n'a pas notifié son recours contentieux dirigé contre l'arrêté de sursis à statuer en méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- le jugement devra être confirmé en ce qu'il retient qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la délibération du 2 juillet 2015 arrêtant le projet de PLU de la commune, qui a été retirée sur demande du préfet ;

- la délibération du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du PLU et celle du 12 novembre 2014 la complétant précisent les objectifs de la révision et les modalités de la concertation, qui s'est poursuivie, selon les modalités prévues, bien au-delà du 7 novembre 2014, si bien que, contrairement à ce qu'on relevé les premiers juges, la concertation n'a pas été privée d'effet utile ;

- le futur PLU étant suffisamment avancé à la date du sursis à statuer en litige, l'arrêté du 3 août 2015 est parfaitement légal.

Par des mémoires enregistrés les 22 mai et 12 octobre 2018, M. C..., représenté par la SELARL Miellet et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la commune de Châtillon-sur-Cluses au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il justifie de son intérêt pour agir ;

- les modalités d'affichage de la délibération du 26 mars 2009 ne sont pas conformes aux dispositions de l'article R. 123-15 du code de l'urbanisme, faute de justification d'un affichage en mairie pendant un mois et alors que la mention de cet affichage n'a pas été insérée en caractères apparents ni ne précise l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté ;

- la délibération du 26 mars 2009 n'a pas pu être valablement complétée par les délibérations du 12 novembre 2014 et 16 février 2016 qui sont dénuées de tout effet juridique faute d'avoir elles-mêmes fait l'objet de mesures de publicité conformément aux dispositions de l'article R. 123-15 du code de l'urbanisme ;

- l'adoption de trois délibérations successives, à cinq années d'intervalle, a privé la concertation de tout effet utile ;

- à la date de l'arrêté de sursis à statuer en litige, le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables n'avait pas définitivement eu lieu.

La clôture de l'instruction a été fixée au 6 novembre 2018 par une ordonnance du 16 octobre 2018.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ;

- les observations de Me A... pour la commune de Châtillon-sur-Cluses, ainsi que celles de Me C... pour M. C... ;

Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré présentée pour M. C..., enregistrée le 9 avril 2019 ;

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Châtillon-sur-Cluses relève appel du jugement du 7 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a, d'une part, annulé la délibération de son conseil municipal du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et l'arrêté de son maire du 3 août 2015 décidant de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. C... pour la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé au lieu-dit Prêles et a, d'autre part, mis à sa charge le versement d'une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Sur la recevabilité de la demande de première instance en ce qu'elle était dirigée contre la délibération du 26 mars 2009 :

2. Aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération ayant prescrit l'élaboration du PLU : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, (...) ". Aux termes de l'article R. 123-25 alors en vigueur du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie (...). Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. (...) / Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. (...) ". Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux à l'encontre d'une délibération prescrivant l'élaboration d'un PLU court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département.

3. Aux termes mêmes de la délibération du 26 mars 2009 par laquelle le conseil municipal de Châtillon-sur-Cluses a prescrit l'élaboration du PLU de la commune, le maire a certifié que le compte-rendu de cette délibération avait été affiché à la porte de la mairie le 27 mars 2009, sans que la réalité de cet affichage ne soit contestée en défense. M. C... n'apporte aucun élément de nature à faire douter de la continuité de cet affichage pendant un mois en mairie, qui est attestée par le premier adjoint au maire et la secrétaire de mairie et doit, dès lors, être regardée comme établie. La commune de Châtillon-sur-Cluses justifie par ailleurs en appel de la publication le 23 avril 2009, dans le journal Le Messager, diffusé dans le département, d'un avis mentionnant, en caractères apparents même si seule la mention du nom de la commune est en caractères gras, que cette commune a décidé par une délibération du 26 mars 2009 d'élaborer son PLU et que les personnes intéressées peuvent consulter cette délibération en mairie. Une telle publication, qui n'avait pas à mentionner l'adresse de la mairie de Châtillon-sur-Cluses, doit être regardée comme répondant aux exigences des dispositions citées au point précédent dont l'objet est d'informer les administrés qu'une procédure d'élaboration du PLU a été engagée. Le délai de recours de deux mois pour contester cette délibération devant le tribunal administratif a ainsi couru à compter du 23 avril 2009. Il en résulte que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble qui, en outre, n'a pas répondu à la fin de non-recevoir opposée devant lui par la commune, a accueilli les conclusions de la demande de M. C... dirigées contre la délibération du 26 mars 2009, enregistrée au greffe du tribunal le 29 janvier 2016, après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois. La commune de Châtillon-sur-Cluses est ainsi fondée à demander l'annulation de l'article 2 du jugement attaqué en tant qu'il prononce cette annulation et le rejet, comme irrecevables, des conclusions de la demande de M. C... devant le tribunal administratif dirigées contre cette délibération.

Sur le bien-fondé du jugement en ce qu'il a annulé l'arrêté de sursis à statuer du 3 août 2015 :

4. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision de sursis à statuer en litige : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délais prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. ".

5. Après avoir annulé la délibération du 26 mars 2009 prescrivant l'élaboration du PLU au motif que la délibération du 12 novembre 2014 la complétant par laquelle le conseil municipal a délibéré sur les objectifs de la procédure d'adoption du PLU a privé d'effet utile la concertation, les premiers juges ont retenu comme fondé, pour prononcer l'annulation de l'arrêté de sursis à statuer en litige, le moyen selon lequel, faute pour la procédure d'élaboration du PLU d'avoir été régulièrement engagée, et notamment d'avoir respecté les prescriptions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, un tel sursis avait été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme citées au point précédent.

6. Si la délibération du 26 mars 2009 prescrivant la révision du PLU a eu pour effet de déclencher la possibilité d'opposer un sursis à statuer sous réserve que les conditions fixées par l'article L. 123-6 alors en vigueur du code de l'urbanisme citées au point 4 soient par ailleurs remplies, la décision de sursis à statuer en litige ne saurait être regardée comme ayant été prise pour l'application de cette délibération et n'y trouve pas davantage sa base légale. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la délibération prescrivant la révision du PLU a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme est inopérant et qu'il ne peut être utilement soulevé pour contester une décision de surseoir à statuer sur une demande de permis de construire.

7. Il en résulte que la commune de Châtillon-sur-Cluses est également fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler l'arrêté de sursis à statuer du 3 août 2015, les premiers juges se sont fondés sur l'illégalité de la délibération du 26 mars 2009 ayant prescrit la révision du PLU comme étant entachée d'un vice de procédure.

8. Il y a lieu par suite d'examiner au titre de l'effet dévolutif les autres moyens soulevés par M. C... à l'encontre de la décision de sursis à statuer du 3 août 2015.

9. Il ressort des pièces du dossier que, par délibérations successives des 26 mars 2009 et 12 novembre 2014, le conseil municipal de Châtillon-sur-Cluses a prescrit l'élaboration du PLU de la commune, défini les modalités de la concertation et précisé les objectifs poursuivis. Par une délibération du 28 avril 2015, ce conseil municipal a débattu des orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du futur PLU. A la date de l'arrêté attaqué du 3 aout 2015 opposant un sursis à statuer à la demande de permis de construire de M. C..., le projet de PLU avait été arrêté par une délibération du 2 juillet 2015. Si, postérieurement au sursis à statuer, le conseil municipal, au constat de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), a, d'une part, de nouveau débattu du PADD modifié par une délibération du 25 novembre 2015, et a, d'autre part, annulé la délibération du 2 juillet 2015 ayant arrêté le projet de PLU et décidé de reprendre la concertation par une délibération du 16 février 2016, avant d'arrêter un nouveau projet de PLU et de tirer un nouveau bilan de la concertation par une délibération du 5 avril 2016, les modifications apportées au projet de plan ont porté, afin de tenir compte de l'avis de la CDPENAF, sur la réduction de moitié de l'urbanisation initialement prévue sur le territoire, sans que le classement envisagé en zone A du futur PLU des parcelles de M. C... ne s'en trouve affecté. Il en résulte que le requérant n'est pas fondé à soutenir, pour la première fois en appel, qu'à la date de l'arrêté en litige, le projet de PLU n'était pas suffisamment avancé pour permettre d'opposer à son projet de construction un sursis à statuer.

10. La circonstance, invoquée par M. C..., que ses parcelles se trouveraient en continuité de l'urbanisation au sens de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, anciennement l'article L. 145-3 de ce code, applicable en zone de montagne, ne saurait, en tout état de cause, suffire à démontrer que son projet, au regard des objectifs du PLU de limiter l'étalement urbain et le mitage des espaces agricoles qu'il entend préserver, ne serait pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du PLU en cours d'élaboration. Ainsi, en estimant que le projet de M. C... portant sur la réalisation d'une maison individuelle d'habitation sur un terrain situé au lieu dit Prêles, ayant vocation à être classé en zone A, était de nature à compromettre l'exécution du futur PLU, le maire de Châtillon-sur-Cluses n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme citées au point 4.

11. Si M. C... fait valoir que le classement en zone A envisagé pour le terrain d'assiette du projet par le futur PLU serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la légalité de ce classement ne peut être utilement discutée pour contester la légalité d'un sursis à statuer.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des conclusions de la demande de première instance dirigées contre l'arrêté de sursis à statuer du 3 août 2015, que la commune de Châtillon-sur-Cluses est également fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l'arrêté de son maire du 3 août 2015 et à demander l'annulation de l'article 2 de ce jugement en ce qu'il prononce cette annulation ainsi que le rejet des conclusions dirigées contre cet arrêté de sursis à statuer.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en première instance :

13. Il résulte de ce qui est dit aux points 2 à 12 que M. C... doit être regardé comme étant partie perdante en première instance. Par suite, la commune de Châtillon-sur-Cluses est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 3 du jugement attaqué, les premiers juges ont mis à sa charge le versement d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. C....

Sur les frais liés à l'instance d'appel :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. C... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Châtillon-sur-Cluses, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Châtillon-sur-Cluses.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 7 décembre 2017 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de M. C... devant le tribunal administratif de Grenoble tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Châtillon-sur-Cluses du 26 mars 2009 et de l'arrêté du maire de cette commune du 3 août 2015 et ses conclusions devant ce tribunal tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : M. C... versera à la commune de Châtillon-sur-Cluses la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Châtillon-sur-Cluses et à M. B... C....

Délibéré après l'audience du 9 avril 2019 à laquelle siégeaient :

M. Yves Boucher, président de chambre,

M. Antoine Gille, président-assesseur,

Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 7 mai 2019.

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N° 18LY00426

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