Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société Orange a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 5 mars 2014 du vice-président de la communauté urbaine de Lyon rejetant, d'une part, sa demande de suppression de toute référence à une obligation en matière de diagnostic amiante et de désamiantage contenue dans les lettres des 6 avril et 22 mai 2012, dans les nouveaux formulaires type d'avis technique d'autorisation de travaux, de " fiche chantier " de réfection définitive de la voirie et dans la liste type de prix, et d'autre part, sa demande tendant à ce que la communauté urbaine de Lyon procède à une campagne générale de diagnostic amiante de sa voirie, afin d'établir à ses frais une cartographie complète de la présence d'amiante sur le domaine public routier et de faire exécuter, à ses frais, tous travaux nécessaires de désamiantage ou de dépollution du sol. La société Orange demandait en outre au tribunal administratif de Lyon, d'enjoindre à la communauté urbaine de Lyon d'abroger les dispositions ou mentions en litige et de procéder à l'exécution des travaux demandés, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard.
Par un jugement n° 1405739 du 26 avril 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la société Orange et mis à sa charge une somme de 1 000 euros à verser à la métropole de Lyon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 30 septembre 2016, ainsi que par un nouveau mémoire, enregistré le 5 juillet 2017 et des observations complémentaires, enregistrées le 10 avril 2018, la société Orange, représentée par l'AARPI DS Avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 26 avril 2016 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement, entaché d'une insuffisance de motivation, est irrégulier ;
- les dispositions litigieuses sont entachées d'un défaut de base légale ; c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que les dispositions des articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement constituent la base légale des dispositions litigieuses et que l'article L. 556-1 de ce code est inapplicable ;
- il est porté une atteinte excessive à son droit de passage ; les prescriptions en litige méconnaissent l'obligation incombant à la métropole d'assurer la charge normale de l'entretien de la voirie routière et constituent un transfert de charge vers les intervenants du domaine public routier ;
- le dispositif constitue une cession d'amiante prohibée ;
- la métropole instrumentalise le code du travail pour justifier de son dispositif ;
- les dispositions litigieuses sont illégales en raison de l'illégalité de l'article 1.8.1 du règlement de voirie du 25 juin 2012.
Par trois mémoires, enregistrés les 28 février 2017, 15 décembre 2017 et 8 juin 2018, la métropole de Lyon, représentée par la SELARL Itinéraires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la société Orange sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement n'est pas entaché d'insuffisance de motivation ;
- les moyens invoqués par la société appelante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 27 décembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2018.
L'instruction a été partiellement rouverte, le 25 mai 2018, par la communication du mémoire présentée pour la société Orange le 10 avril 2018.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code des postes et télécommunications électroniques ;
- le code de la voirie routière ;
- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
- le décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lesieux ;
- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public ;
- les observations de MeA..., représentant la société Orange et celles de MeB..., représentant la Métropole de Lyon ;
Considérant ce qui suit :
1. La communauté urbaine de Lyon, depuis devenue métropole de Lyon, a par un courrier du 6 avril 2012, informé la société Orange que, suite à la découverte d'amiante à l'occasion de travaux de rénovation de chaussées, elle ferait figurer une formule d'alerte et de précaution sur tous les avis techniques formulés dans le cadre des permissions de voirie afin que les prestations soient réalisées dans des conditions d'hygiène et de protection de la santé satisfaisantes. Le 22 mai 2012, elle proposait aux opérateurs de réseaux, un modèle de document visant à partager une stratégie commune d'échantillonnages, de prélèvements et d'analyse et les informait de la mise en place d'un système informatique " LYvia " destiné notamment au partage des informations. Par une délibération du 25 juin 2012, le conseil communautaire a adopté un nouveau règlement de voirie, applicable à compter du 1er octobre 2012. Les modèles types des accords techniques pour l'ouverture de chantier sur les voies communautaires, les " fiches chantier " établies pour la réfection définitive de la voirie ainsi que la liste type de prix notifiée aux intervenants à l'occasion de chaque chantier ont été modifiés pour y intégrer des prescriptions tenant à la réalisation d'un " diagnostic amiante " et à la prise en charge des frais correspondants par l'intervenant. Par un courrier du 22 janvier 2014, la société Orange a demandé au président de la communauté urbaine de supprimer de ces lettres des 6 avril et 22 mai 2012, de ses modèles d'avis technique d'autorisation de travaux, de ses " fiches chantier " et de sa liste de prix toute référence à une quelconque obligation lui incombant en matière de " diagnostic amiante " et de désamiantage de la voirie. Cette demande a été rejetée par un courrier du 5 mars 2014. La société Orange relève appel du jugement du 26 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à la métropole de Lyon d'abroger les dispositions ou mentions en litige et de procéder à l'exécution des travaux de désamiantage ou de dépollution des sols, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard.
2. En premier lieu, il ressort des mentions du jugement attaqué, et en particulier ses points 5, 6, 7, 8 et 11, que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments présentés par la société Orange, ont suffisamment motivé leur jugement au regard des moyens invoqués par cette société tenant à l'atteinte excessive portée à son droit d'occupation du domaine public routier, à ce que la réalisation d'un " diagnostic amiante " excèderait la simple remise en état des lieux et constituerait un transfert de charges illégal, en ce que les décisions litigieuses seraient dépourvues de base légale et qu'elles seraient contraires à l'obligation d'entretien normal de la voirie incombant à la métropole.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public et les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre. (...) ". Aux termes de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d'un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, à l'exception des réseaux et infrastructures de communications électroniques, et de servitudes sur les propriétés privées mentionnées à l'article L. 48, dans les conditions indiquées ci-après. (...) L'installation des infrastructures et des équipements doit être réalisée dans le respect de l'environnement et de la qualité esthétique des lieux, et dans les conditions les moins dommageables pour les propriétés privées et le domaine public. ". L'article L. 47 de ce code dispose que : " Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des réseaux sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L'occupation du domaine routier fait l'objet d'une permission de voirie, délivrée par l'autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / L'autorité mentionnée à l'alinéa précédent doit prendre toutes dispositions utiles pour permettre l'accomplissement de l'obligation d'assurer le service universel des communications électroniques. Elle ne peut faire obstacle au droit de passage des exploitants de réseaux ouverts au public qu'en vue d'assurer, dans les limites de ses compétences, le respect des exigences essentielles, la protection de l'environnement et le respect des règles d'urbanisme. (...) ". Selon l'article L. 141-11 du code de la voirie routière : " Le conseil municipal détermine, après concertation avec les services ou les personnes intervenant sur le domaine public, les modalités d'exécution des travaux de réfection des voies communales dans lesquelles des tranchées ont été ouvertes. Il détermine également l'évaluation des frais qui peuvent être réclamés aux intervenants lorsque ces derniers n'ont pas exécuté tout ou partie de ces travaux. (...) ". L'article L. 141-12 de ce code précise que " Les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par les dispositions du présent code sont exercées, le cas échéant, par le président et par l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. ". Enfin, l'article R* 141-14 du même code prévoit que : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune. (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions que la société Orange, en sa qualité d'exploitant de réseaux ouverts au public, est titulaire d'un droit de passage sur le domaine public routier de la communauté urbaine de Lyon, devenue métropole de Lyon, afin d'y implanter ses ouvrages. Toutefois, ce droit ne peut s'exercer que dans les conditions prévues par le règlement de voirie et l'autorité compétente pour édicter ce règlement peut subordonner l'exercice de ce droit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection de son domaine public routier et en garantir un usage répondant à sa destination.
5. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition en droit interne de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets : " Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; (...) Producteur de déchets : toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets) ;/ Détenteur de déchets : producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ;(...) ". L'article L. 541-4-1 de ce code prévoit que : " Ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre : / - les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente ;(...) ". Aux termes de l'article L. 541-2 du même code : " Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. / Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. / Tout producteur ou détenteur de déchets s'assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge. ". D'autre part, il résulte du 3° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, que " les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; ".
6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'amiante présent dans la voirie routière présente en tant que tel un risque pour la santé lorsqu'il est fait un usage du domaine public routier conforme à sa destination. En revanche, en cas d'usure anormale de la chaussée et des trottoirs ou surtout lors d'interventions portant atteinte à l'intégrité des matériaux routiers, la libération de fibres d'amiante présente des risques liés à leur inhalation. Compte tenu de l'interdiction d'utilisation de l'amiante, qu'il soit incorporé ou non dans des matériaux, posée par le décret du 24 décembre 1996 visé ci-dessus, les déblais amiantés, issus de l'excavation des sols, liés à des travaux réalisés sur le domaine public routier, ne peuvent être réutilisés et constituent des déchets au sens de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement. En application de l'article L. 541-2 de ce code, la responsabilité de la gestion des déchets appartient à leur producteur ou détenteur jusqu'à, s'agissant de l'amiante, leur élimination. Ainsi, les déchets amiantés résultant de travaux effectués, sous la maîtrise d'ouvrage des intervenants, sur le domaine public routier de la métropole de Lyon, en vue d'accéder aux réseaux souterrains qu'ils gèrent, doivent être pris en charge, jusqu'à leur élimination, par ces intervenants en leur qualité de " producteur de déchets ".
7. La société Orange excipe de l'illégalité du 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie, adopté le 25 juin 2012, par le conseil de la communauté urbaine de Lyon, selon lequel " Si à l'occasion d'une fouille réalisée sous la maîtrise de l'intervenant, pour les besoins de travaux conduits sous sa maîtrise d'ouvrage, celui-ci découvre des sols pollués chimiquement ou biologiquement, la gestion des déblais issus de l'excavation du sol sera à la charge de l'intervenant. Il devra procéder à l'identification de la nature et du niveau de pollution de ces déblais préalablement à leur traitement dans un centre d'enfouissement ou de traitement agréé. ". Cependant, ces dispositions se bornent à rappeler les obligations légales pesant sur les intervenants sur le domaine public routier en termes de gestion des déblais pollués issus de l'excavation des sols et résultant des travaux effectués, sous leur maîtrise d'ouvrage, en vue d'accéder aux réseaux souterrains qu'ils exploitent, et se limitent à mettre à la charge de ceux-ci, la réalisation d'un diagnostic tendant à l'identification de la nature et du niveau de pollution des enrobés déposés puis remplacés au cours de ces travaux. De telles prescriptions, qui fixent les modalités d'exécution des travaux incombant aux intervenants sur le domaine public routier de la métropole afin d'en garantir la protection, entrent dans le champ d'application de l'article R* 141-14 du code de l'environnement. Il en résulte que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'alinéa 4 de l'article 1.8.1 du règlement de voirie doit être écarté.
8. En outre, il résulte de ce qui a été dit au point 6, que la société Orange n'est pas fondée à soutenir que la charge du " diagnostic amiante " ainsi que du désamiantage des voies devrait être supportée par la métropole en sa seule qualité de propriétaire de la voirie, dans la mesure où elle n'est pas à l'initiative des travaux entrepris ou à entreprendre desquels sont issus les déchets à traiter. Par ailleurs, la société appelante ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions des articles L. 556-1 et suivants du code de l'environnement relatives à la pollution des sols ou le risque de pollution des sols ni valablement soutenir que le dispositif mis en place organiserait une cession d'amiante, prohibée par le décret du 24 décembre 1996 relatif à l'interdiction de l'amiante, entre la métropole, propriétaire de la voirie, et les intervenants sur son domaine public routier, producteurs de déchets amiantés.
9. En quatrième lieu, et ainsi qu'il a été dit au point 8 les mesures contestées ne font que rappeler aux intervenants les obligations pesant sur eux et se bornent à mettre à leur charge la réalisation d'un diagnostic tendant à l'identification de la nature et du niveau de pollution des enrobés devant être déposés puis remplacés au cours des travaux exécutés ou à exécuter sur les réseaux qu'ils gèrent et sous leur maîtrise d'ouvrage. De telles prescriptions répondent à la nécessité de garantir la protection du domaine public routier et n'imposent pas, par elles-mêmes aux intervenants des contraintes qui excèderaient la seule remise en état des lieux. Dès lors que les mesures contestées ne peuvent s'interpréter comme mettant à la charge des intervenants la réalisation de tels diagnostics lorsque les travaux sont entrepris à l'initiative de la métropole de Lyon, sous sa maîtrise d'ouvrage, la société Orange n'est pas fondée à soutenir que les obligations pesant sur elle auraient pour effet de transférer illégalement aux intervenants l'obligation d'entretien du domaine public routier pesant sur la métropole. En outre, si l'article 7.2 du modèle type d'accord technique recommande aux intervenants, " afin d'enrichir la base de connaissance sur le territoire du Grand Lyon " de communiquer les résultats des diagnostics, il n'en résulte aucune obligation pour la société Orange et par suite, aucun transfert de charge s'agissant de la cartographie des voiries concernées par une présence d'amiante dans le bitume. En tout état de cause, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, qu'une telle obligation aurait été mise à la charge de la métropole de Lyon. Enfin, la société Orange n'établit pas que les mesures contestées, qui relèvent de ses obligations légales et règlementaires seraient de nature à remettre en cause l'économie générale de ses projets ni qu'elles feraient obstacle à l'accomplissement de ses missions d'intérêt général. Ainsi les dispositions en litige ne portent pas une atteinte excessive à son droit de passage sur le domaine public routier de la métropole de Lyon.
10. En dernier lieu, l'article 7.2 du modèle type d'accord technique prévoit que " toutes interventions sur le domaine public communautaire pour lesquelles l'intervenant assurera la maîtrise d'ouvrage, devront être réalisées dans des conditions d'hygiène et de protection de la santé conformes aux règles énoncées par le code du travail. ". Ces dispositions ne font que rappeler à la société Orange, sans instituer de règles nouvelles, ses obligations de protection de ses salariés et des salariés des entreprises intervenant à sa demande conformément aux dispositions du code du travail, qui ne constituent pas le fondement légal des mesures critiquées.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Orange n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses conclusions en annulation ainsi que celles présentées aux fins d'injonction sous astreinte. Par suite, les conclusions de la société Orange présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Orange le versement à la métropole de Lyon d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société Orange est rejetée.
Article 2 : La société Orange versera à la métropole de Lyon une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange et à la métropole de Lyon.
Délibéré après l'audience du 30 août 2018, à laquelle siégeaient :
M. d'Hervé, président de chambre,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme Lesieux, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 20 septembre 2018.
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N° 16LY02157
