Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Urbanis a demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, d'annuler les contrats conclus le 15 décembre 2011 entre le département de la Drôme et le Centre d'amélioration du logement de la Drôme (CALD) portant sur un programme d'intérêt général de lutte contre l'habitat indigne et, à titre subsidiaire, de prononcer la résiliation de ces mêmes contrats.
Par le jugement n° 1200654 du 15 avril 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé ces contrats.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires enregistrés respectivement le 15 juin 2015, le 17 mai et le 5 octobre 2016, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le département de la Drôme, représenté par MeB..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 15 avril 2015 ;
2°) de mettre à la charge de la société Urbanis la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le département soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé, en particulier parce qu'il ne justifie en rien en quoi la limitation de l'octroi de l'agrément, prévu à l'article L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation, aux seuls organismes à gestion désintéressée serait contraire à la directive 2006/123/CE et parce qu'il n'a pas répondu aux moyens qu'il avait soulevés quant à l'atteinte excessive portée à l'intérêt général du fait de l'annulation des contrats, notamment l'atteinte à la continuité du service public dont il a la charge ;
- le décret n° 2009-1684 du 30 décembre 2009 est conforme aux dispositions de la directive 2006/123/CE ; au vu de la jurisprudence communautaire et interne, rien ne s'oppose à ce que l'article R. 365-3 du code de la construction et de l'habitation prévoie que l'agrément visé ne puisse être donné qu'à des organismes à gestion désintéressée ; tout organisme à gestion désintéressée peut être agréé et le dispositif n'est pas réservé aux seules associations ;
- les documents de la consultation étaient conformes à l'article 45 du code des marchés publics et à l'arrêté du 28 août 2006 ;
- le marché conclu entrait bien dans le cadre des dispositions de l'article L. 365-1 et dans le champ du 2° de l'article R. 365-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- les contrats annulés, signés le 15 décembre 2011, sont arrivés à leur terme le 31 décembre 2014 ; des investissements importants ont été réalisés ; leur annulation a pour grave conséquence de remettre en cause les actions menées pour les habitants de logements indignes, actions qui se prolongent dans le cadre du nouveau marché dont est titulaire le CALD depuis le 1er janvier 2015 et ayant le même objet.
Par deux mémoires en défense enregistrés le 26 août 2015 et le 1er juin 2016, la société Urbanis demande à la cour :
1°) de confirmer le jugement attaqué en toutes ses dispositions ;
2°) de mettre à la charge du département de la Drôme la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société Urbanis fait valoir que :
- le jugement est suffisamment motivé et répond au moyen tiré de l'atteinte excessive à l'intérêt général résultant d'une annulation des marchés ;
- le décret du 30 décembre 2009 n'est pas conforme à la directive 2006/123/CE puisqu'il a ajouté aux conditions prévues par la directive et, ce faisant, modifié le résultat à atteindre fixé par cette dernière ;
- l'obligation d'être agréé est disproportionnée par rapport à l'objectif de contrôle des compétences et des capacités financières des candidats ;
- l'obligation d'agrément est contraire aux dispositions légales ; en particulier la liste de renseignements à fournir en matière d'appel d'offres est fixée par l'article 45 du code des marchés publics et l'arrêté du 28 août 2006 ;
- en outre les dispositions des articles L. 365-1 et s. du code de la construction et de l'habitation ne sont pas applicables au marché passé par le département qui portait sur un programme d'intérêt général de lutte contre l'habitat indigne.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code des marchés publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gondouin,
- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant de la société Urbanis.
1. Considérant que le département de la Drôme a conclu, le 15 décembre 2011, deux marchés publics de prestations intellectuelles portant sur un programme d'intérêt général de lutte contre l'habitat indigne (PIG LHI) avec le Centre d'amélioration du logement de la Drôme (CALD), organisme agréé selon l'article L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation ; que la société Urbanis, qui ne bénéficiait pas de l'agrément prévu par ces dispositions, a saisi le tribunal administratif de Grenoble, en qualité de candidate évincée, d'une demande tendant à l'annulation ou à la résiliation de ces deux contrats ; que, par un jugement du 15 avril 2015, le tribunal administratif a prononcé l'annulation des contrats litigieux ; que le département de la Drôme relève appel de ce jugement ;
Sur le motif retenu par le jugement attaqué :
2. Considérant que la directive 2006/123/CE ci-dessus visée ne porte que sur les " services fournis en échange d'une contrepartie économique " (point 17) ; qu'en vertu de son point 27, elle ne couvre pas " les services sociaux dans les domaines du logement, de l'aide à l'enfance et de l'aide aux familles et aux personnes dans le besoin qui sont assurés par l'État au niveau national, régional ou local, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État avec pour objectif d'assister les personnes qui se trouvent de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin particulière en raison de l'insuffisance de leurs revenus familiaux, ou d'un manque total ou partiel d'indépendance et qui risquent d'être marginalisées " ; qu'en vertu de son point 28, elle " n'affecte pas (...) les critères ou conditions fixés par les États membres pour assurer que les services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l'intérêt public et de la cohésion sociale " ; que le paragraphe 2 de son article 2 prévoit qu'elle ne s'applique pas aux activités suivantes : " (...) j) les services sociaux relatifs au logement social, à l'aide à l'enfance et à l'aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin qui sont assurés par l'État, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État " ;
3. Considérant que le paragraphe II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que " Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir " ;
4. Considérant que l'article L. 365-1 du même code, dont les dispositions sont issues de l'article 2 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, a pour objet de définir les prestations constituant des services sociaux relatifs au logement social au sens du j) du paragraphe 2 précité, de l'article 2 de la directive 2006/123/CE ; qu'aux termes de cet article L. 365-1 dans sa rédaction alors en vigueur : " Les prestations qui sont effectuées en faveur des personnes et des familles mentionnées au II de l'article L. 301-1, qu'elles soient locataires ou propriétaires occupants, par des organismes qui bénéficient à cette fin d'un financement, par voie de décision, de convention de subvention ou de marché, de collectivités publiques, d'établissements publics ou d'institutions sociales ne laissant à la charge du destinataire de ces prestations qu'un montant inférieur à 50 % de leur coût, constituent des services sociaux relatifs au logement social au sens du j du 2 de l'article 2 de la directive 2006 / 123 / CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur lorsqu'elles visent à exercer des activités : / 1° De maîtrise d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaire ou preneur de bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation ; / 2° D'ingénierie sociale, financière et technique ; / 3°D'intermédiation locative et de gestion locative sociale. / Ces activités sont définies par décret en Conseil d'État " ; que l'article L. 365-3 du même code prévoit que " Les organismes qui exercent les activités d'ingénierie sociale, financière et technique mentionnées au 2° de l'article L. 365-1 sont agréés par l'autorité administrative pour une durée de cinq ans renouvelable selon des modalités définies par décret en Conseil d'État " ;
5. Considérant que le 2° de l'article R. 365-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, précise la définition des activités d'ingénierie sociale, financière et technique mentionnées à l'article L. 365-3 : " a) L'accueil, le conseil, l'assistance administrative et financière, juridique et technique des personnes physiques, propriétaires ou locataires, dont les revenus sont inférieurs à un montant fixé par voie réglementaire, en vue de l'amélioration de leur logement ou de l'adaptation de celui-ci au handicap et au vieillissement ; / b) L'accompagnement social effectué pour faciliter l'accès ou le maintien dans le logement, réalisé principalement dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Cet accompagnement consiste notamment en : / l'aide à la définition d'un projet de logement adapté aux besoins et aux ressources des personnes concernées ; / - l'aide à l'installation dans un logement par l'assistance à l'ouverture des droits, la mobilisation des aides financières existantes, l'aide à l'appropriation du logement et, le cas échéant, l'assistance à la réalisation des travaux nécessaires pour conférer au logement un caractère décent ; / - l'aide au maintien dans les lieux, notamment par l'apport d'un soutien dans la gestion du budget, l'entretien du logement et la bonne insertion des occupants dans leur environnement. / À ce titre, les organismes mentionnés au 8° du I de l'article L. 312-1 et à l'article L. 322-1 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que ceux qui participent au dispositif de l'article L. 345-2 du même code sont considérés comme détenteurs de l'agrément mentionné à l'article L. 365-3 pour les activités qu'ils exercent. / c) L'assistance aux personnes qui forment un recours amiable devant la commission de médiation ou un recours contentieux devant le tribunal administratif aux fins de reconnaissance du droit au logement opposable. Les organismes collecteurs agréés associés de l'Union d'économie sociale du logement mentionnés à l'article L. 313-18 bénéficient de plein droit, sur l'ensemble du territoire national, de l'agrément au titre de cette activité ; / d) La recherche de logements en vue de leur location à des personnes défavorisées ; / e) La participation aux réunions des commissions d'attribution des organismes d'habitations à loyer modéré mentionnée à l'article L. 441-2 " ;
6. Considérant que les deux premiers alinéas de l'article R. 365-3 du même code précisent que : " L'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique prévu à l'article L. 365-3 est délivré par l'autorité mentionnée à l'article R. 365-6 et dans les conditions fixées à cet article, pour une durée de cinq ans renouvelable. / L'agrément peut être délivré pour tout ou partie des activités mentionnées au 2° de l'article R. 365-1 à tout organisme à gestion désintéressée, hors organismes d'habitations à loyer modéré et sociétés d'économie mixte " ;
7. Considérant que les dispositions du j) du paragraphe 2 de l'article 2 de la directive 2006/123/CE précitée excluent de son champ d'application les services sociaux relatifs au logement social qui sont assurés par l'État, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État ; qu'elles ne peuvent faire obstacle à l'existence d'un régime d'agrément des prestataires mandatés par l'État ou une autre collectivité publique en vue d'assurer les services sociaux relatifs au logement social ; qu'elles ne peuvent pas davantage faire obstacle à ce qu'un tel agrément soit réservé, quelle que soit leur forme juridique, à des organismes à gestion désintéressée pour les activités en cause ; que cette directive n'est, dès lors, pas applicable aux activités d'ingénierie sociale, financière et technique mentionnées aux articles L. 365-1 et L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 365-3 de ce code, en ce qu'elles limitent l'octroi de l'agrément aux organismes à gestion désintéressée, hors organismes d'habitations à loyer modéré et sociétés d'économie mixte, ne sont pas compatibles avec les dispositions du j) du paragraphe 2 de l'article 2 de la directive 2006/123/CE est inopérant ; que le département de la Drôme est, dès lors, fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce moyen pour annuler les contrats qu'il avait conclus le 15 décembre 2011 avec le CALD ;
8. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Urbanis tant en première instance qu'en appel ;
Sur les autres moyens :
9. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu des stipulations du cahier des clauses techniques particulières applicables aux marchés litigieux, l'opérateur du PIG " Lutte contre l'habitat indigne " (PIG LHI) a pour " mission principale l'aide au repérage, le traitement des logements indignes et l'accompagnement des familles " ; que les cas repérés devront correspondre à un indicateur de dégradation donné " cumulées à des situations sociales reconnues comme très difficiles " ; que les missions détaillées dans le même document précisent, tout d'abord, que l'opérateur choisi devra assurer la poursuite des situations déjà repérées dans le cadre de la mission de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale de lutte contre l'habitat indigne 2008/2011 sur l'ensemble du département (hors OPAH) ; qu'elles mentionnent, ensuite, que l'action de l'opérateur, dans le cadre du " traitement des logements ", s'effectuera à la suite des signalements transmis par l'agence régionale de santé (plaintes de particuliers ou de collectivités) ou sur la base d'un repérage préalable des situations sociales et sanitaires d'habitat indigne transmis par les travailleurs sociaux et/ou les commissions locales de l'habitat ou dans le cadre de l'action du pôle départemental de lutte contre l'habitat indigne ; que les différentes missions que le cahier des clauses techniques particulières ainsi que le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) énumèrent, entrent, pour la plupart d'entre elles, contrairement à ce que soutient la société Urbanis, dans le champ d'application des missions telles qu'elles sont exposées dans les dispositions précitées de l'article R. 365-3 du code de la construction et de l'habitation ; que les missions " assistance aux communes ", " informations collectives, sensibilisation / formation " et " coordination des acteurs locaux ", pour lesquelles le CCAP ne prévoit d'ailleurs aucun délai d'exécution, ne sont pas conçues comme des missions autonomes mais comme une aide aux différents acteurs à chaque moment de l'opération de lutte contre l'habitat indigne ; qu'à supposer enfin, comme le soutient la société Urbanis, que le PIG LHI puisse bénéficier à des propriétaires qui ne seraient pas démunis, en particulier en les amenant ou en les contraignant à faire des travaux pour eux-mêmes ou leurs locataires, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier et en particulier des bilans finals 2012 - 2014 de ce PIG, que l'ensemble du programme a, en l'espèce, visé des personnes défavorisées ou fragilisées ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les marchés litigieux n'entraient pas dans le champ d'application des articles précités du code de la construction et de l'habitation, mais dans celui du paragraphe I de l'article L. 301-1 de ce code, relatif à la politique générale d'aide au logement, doit être écarté ;
10. Considérant, en deuxième lieu, que la société Urbanis soutient également que l'obligation d'agrément est contraire aux dispositions légales puisque la liste de renseignements à fournir en matière d'appel d'offres est seulement fixée par l'article 45 du code des marchés publics et un arrêté du 28 août 2006 ; que toutefois, le département de la Drôme, loin d'exiger la production d'un document qui ne figurait pas dans les dispositions limitatives de l'article 45 du code des marchés publics ou de l'article 1er de cet arrêté du 28 août 2006 alors en vigueur, s'est borné à rappeler que, dans le domaine de l'ingénierie sociale, financière et technique définie par les articles L. 365-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, les candidats doivent être titulaires de l'agrément prévu par ces mêmes dispositions ; que ce rappel des dispositions applicables dans le règlement de la consultation ne saurait porter atteinte au principe d'égalité de traitement des candidats et de libre accès à la commande publique ; que, par suite, le moyen ainsi invoqué doit être écarté ;
11. Considérant, en troisième lieu, ainsi qu'il a été précédemment rappelé, que l'obligation pour les candidats d'être agréés dans le domaine de l'ingénierie sociale, financière et technique résulte des dispositions de l'article L. 365-3 du code précité complété par les dispositions réglementaires du même code ; qu'en imposant aux candidats présentant une offre pour chacun des deux lots d'être titulaires d'un tel agrément, le département de la Drôme, contrairement à ce que soutient la société Urbanis n'a pas mis à leur charge une " obligation disproportionnée par rapport à l'objectif de contrôle des compétences et des capacités financières des candidats " mais s'est borné à s'assurer du respect de la réglementation en vigueur ;
12. Considérant, en dernier lieu, qu'en première instance la société Urbanis soutenait également que " le candidat retenu s'avère proche du maître d'ouvrage dès lors qu'il est établi à la même adresse que l'association départementale d'informations sur le logement " ; que cette circonstance ne saurait en l'espèce suffire à révéler une méconnaissance des règles de mise en concurrence ; que la société Urbanis relevait aussi que " l'ensemble des pages constituant les documents contractuels n'ont pas été paraphées, le prix n'y est pas mentionné et l'identification des parties cocontractantes est libellée de manière incorrecte " ; que ces oublis ou malfaçons, pour regrettables qu'ils soient, restent en l'espèce sans incidence sur la régularité du contrat dès lors qu'il ne peut y avoir de doute sur l'identité des cocontractants, que le prix des marchés était mentionné dans les annexes à l'acte d'engagement et que le consentement des parties n'est pas en cause ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, que le département de la Drôme est fondé à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Grenoble a annulé les deux marchés de prestations intellectuelles qu'il avait passés avec le CALD le 15 décembre 2011 ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant que la société Urbanis étant, dans la présente instance, la partie perdante, ses conclusions tendant à ce que soit mise une somme à la charge du département de la Drôme ne peuvent qu'être écartées ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros à verser au département de la Drôme sur le fondement de ces mêmes dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1200654 du 15 avril 2015 du tribunal administratif de Grenoble est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société Urbanis devant le tribunal administratif de Grenoble est rejetée.
Article 3 : La société Urbanis versera au département de la Drôme la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Drôme, à la société Urbanis et au centre d'amélioration du logement de la Drôme devenu Solidaire pour l'Habitat de la Drôme (SOLIHA Drôme).
Délibéré après l'audience du 13 octobre 2016 où siégeaient :
M. d'Hervé, président,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme Gondouin, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 10 novembre 2016.
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N° 15LY01982
