| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre - formation à 3, 05 juillet 2016, 15LY02067

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune d'Évian-les-Bains a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision implicite du 13 septembre 2012 par laquelle le préfet de la Haute-Savoie a refusé de lui transférer la propriété des ports fluviaux dits des Mouettes et des Chavannes et d'enjoindre au préfet de lui transférer la propriété de ces deux ports.

Par le jugement n° 1205966 du 10 avril 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision implicite rejetant la demande de transfert de propriété des ports formée le 13 juillet 2012 par la commune d'Évian-les-Bains et enjoint à l'État de transférer à celle-ci la propriété de ces deux ports.

Procédure devant la cour :

Par un recours enregistré le 18 juin 2015, le ministre de l'intérieur demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 avril 2015.

Le ministre soutient que c'est à tort que le tribunal administratif a annulé son arrêté en se fondant sur le dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) alors que ce dernier alinéa doit être lu et interprété en lien avec ceux qui précèdent ; ce dernier alinéa traite du domaine public fluvial concédé par la région, devenue gestionnaire du domaine public fluvial en application de la loi du 22 juillet 1983, à une autre collectivité territoriale ; cette disposition vise donc un cas particulier, la procédure de droit commun en matière de transfert de propriété du domaine public fluvial de l'État étant régie par l'article L. 3113-1 du CGPPP ; le champ d'application de cet article 4 est d'autant plus restreint que l'article a un caractère transitoire ; une interprétation extensive de cet alinéa qui serait applicable à l'ensemble du domaine public fluvial contreviendrait aux principes mêmes de la domanialité publique ; les ports des Mouettes et des Chavannes sont directement concédés par l'État à la commune d'Évian-les-Bains, ce cas de figure n'entre pas dans le champ d'application de l'article 4 de l'ordonnance précitée, si un transfert devait avoir lieu, il devrait être opéré selon la procédure de l'article L. 3113-1 précité ; cet article prévoit que le transfert de propriété est facultatif, le préfet n'était donc pas tenu de saisir le conseil régional pour l'exercice éventuel d'un droit de préemption.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 mars 2016, la commune d'Évian-les-Bains ayant pour avocat MeB..., demande à la cour :

1°) de rejeter le recours du ministre de l'intérieur ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- à titre principal, le recours du ministre de l'intérieur est irrecevable, le jugement lui a été notifié le 17 avril 2015, la requête devant la cour n'a été enregistrée que le 19 juin suivant ;

- à titre subsidiaire, le ministre procède à une interprétation restrictive de l'alinéa 4 de l'article 4 de l'ordonnance du 21 avril 2006 qui va à l'encontre de la lettre même du texte ; l'article 4 est toujours en vigueur et n'a pas de caractère transitoire ; l'argumentation selon laquelle une interprétation extensive de l'alinéa 4 aurait pour effet de contrevenir au principe d'inaliénabilité et contreviendrait à l'article L. 3113-1 du CGPPP manque de pertinence, le principe invoqué n'a pas valeur constitutionnelle et l'article 4 n'a pas vocation à contredire l'article précité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gondouin, rapporteur,

- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public,

- les observations de MeA..., représentant la commune d'Évian-les-Bains.

1. Considérant que la commune d'Évian-les-Bains est concessionnaire depuis le 10 novembre 1980 des ports dits des Mouettes et des Chavannes situés sur son territoire au bord du lac Léman et appartenant au domaine public fluvial de l'État ; que, par une délibération du 25 juin 2012, le conseil municipal d'Évian-les-Bains a sollicité du préfet de la Haute-Savoie le transfert de propriété de ces lacs ; que, par courrier reçu en préfecture le 13 juillet 2012 et accompagnant cette délibération, le maire a demandé au préfet de bien vouloir donner suite à cette demande de la commune ; que le tribunal administratif de Grenoble, saisi par la commune, a fait droit à sa demande d'annulation de la décision implicite de rejet et enjoint à l'État de lui transférer la propriété des deux ports ; que le ministre de l'intérieur relève appel de ce jugement du 10 avril 2015 ;

Sur la fin de non-recevoir :

2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le jugement du tribunal administratif de Grenoble lu le 10 avril 2015 a été reçu le 17 avril suivant par le ministre de l'intérieur ; que si l'original du recours du ministre a été enregistré au greffe de la cour le 19 juin 2015, ce recours était auparavant parvenu au greffe par télécopie le 18 juin 2015 à 11 heures 09, dans le délai de recours contentieux ; que, dès lors, la commune d'Évian-les-Bains n'est pas fondée à soutenir que le recours du ministre de l'intérieur est tardif et, de ce fait, irrecevable ;

Sur la légalité de la décision contestée :

3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les transferts de propriété du domaine public fluvial au profit d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales de la part de l'État ou d'une autre personne publique peuvent être opérés à la demande de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement. Ils le sont à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts ou honoraires. Toutefois, les parties de cours d'eau, canaux, lacs ou plans d'eau inclus dans le périmètre d'une concession accordée par l'État au titre de l'utilisation de l'énergie hydraulique ne peuvent pas faire l'objet d'un transfert de propriété au profit des collectivités territoriales ou de leurs groupements. / Ces transferts s'opèrent en priorité au profit de la région ou du groupement de régions territorialement compétent qui en fait la demande. Lorsque d'autres collectivités ou groupements de collectivités territorialement compétents souhaitent bénéficier d'un tel transfert, leurs demandes sont transmises pour avis à la région. Ils peuvent bénéficier de ce transfert si, à l'issue d'un délai de six mois à compter de la saisine pour avis, la région territorialement compétente n'a pas elle-même formulé la demande. / Le transfert est refusé si la cohérence hydraulique ne peut pas être assurée ou, dans le cas d'une demande de transfert portant sur un port intérieur situé sur une voie non transférable, s'il risque de compromettre le développement du transport de fret fluvial. / La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire du transfert succède dans l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers à la personne publique gestionnaire de ce domaine avant la date du transfert. / Pour l'application du présent article, le représentant de l'État dans le département communique aux collectivités territoriales ou groupements intéressés qui en font la demande toutes les informations dont il dispose sur le domaine public fluvial susceptible de leur être transféré dans un délai de six mois. Il assortit ces informations d'un diagnostic portant sur la faisabilité et le coût de l'enlèvement des sédiments, ainsi que d'une analyse sur leur nature " ;

4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 4 de l'ordonnance du 21 avril 2006 susvisée : " Les cours d'eau et canaux ayant fait l'objet d'un transfert de compétence au profit de régions en application de la loi du 22 juillet 1983 susvisée avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 susvisée leur sont transférés de plein droit et en pleine propriété à leur demande ou, au plus tard, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 précitée, sauf si celles-ci s'y sont opposées par délibération prise avec un préavis de six mois avant l'échéance de ce délai. Pendant cette période, les régions exercent les mêmes compétences que celles définies à l'article L. 3113-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / Les régions ayant obtenu le transfert des cours d'eau et canaux peuvent déléguer, par convention, tout ou partie de leurs compétences à des collectivités territoriales qui en feraient la demande. / Ces transferts sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts ou honoraires. / Toutefois, lorsqu'une partie du domaine public fluvial a été concédée avant le 1er janvier 2005 à une collectivité territoriale, cette dernière est prioritaire pour bénéficier du transfert de propriété " ;

5. Considérant que ces dispositions de l'article 4 de l'ordonnance du 21 avril 2006 trouvent leur origine dans le paragraphe III de l'article 32 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, insérant un article 1-1-1 dans le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; qu'il ressort des travaux parlementaires de cette loi que les dispositions du paragraphe III de l'article 32 avaient pour objet de permettre aux régions - Bretagne, Pays de Loire et Picardie - ayant accepté un transfert de compétence selon le dispositif de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant celle du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, de se voir également transférer la propriété du domaine public fluvial ; que le dernier alinéa de cet article, issu d'un amendement adopté en deuxième lecture au Sénat et qui ne peut être lu indépendamment des alinéas qui le précèdent, devait permettre à une collectivité ayant fait, dans le cadre d'une concession, des investissements sur ce domaine public de bénéficier du transfert de propriété ; que l'ordonnance du 21 avril 2006, en adoptant la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, a abrogé les dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure relatives au domaine public ; qu'ainsi, et comme il ressort du rapport de présentation de cette ordonnance au Président de la République, l'article 4 de celle-ci " reprend une disposition relative aux transferts de compétence en matière de domaine public fluvial, non susceptible d'être codifiée en raison de son caractère transitoire, compte tenu de l'abrogation des dispositions domaniales du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure " ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la demande de la commune d'Évian-les-Bains n'entre pas dans le champ d'application des dispositions du dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance du 21 avril 2006 qui, comme il a été dit, ne peut être lu indépendamment des autres alinéas du même article, mais dans celui de l'article L. 3113-1 précité du code général de la propriété des personnes publiques ; que le ministre de l'intérieur est, dès lors, fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a retenu que la commune d'Évian-les-Bains, concessionnaire depuis 1980 des ports des Mouettes et des Chavannes bénéficiait, en vertu du dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance précitée, d'une priorité pour bénéficier du transfert de leur propriété ;

7. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune d'Évian-les-Bains devant le tribunal administratif de Grenoble et devant la cour ;

8. Considérant que, devant le tribunal administratif, la commune d'Évian-les-Bains a soutenu que le préfet de la Haute-Savoie avait méconnu l'article L. 3113-1 du code précité en ce qu'il n'avait pas transmis la demande de transfert du domaine public de l'État à la région pour que celle-ci puisse faire valoir, dans le délai de six mois, son droit de priorité ;

9. Considérant que les dispositions de l'article L. 3113-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques complétées par les articles R. 3113-1 du même code ont pour objet de permettre à l'État de transférer la propriété du domaine public fluvial au profit d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales, les transferts s'opérant en priorité au profit de la région ; que l'article R. 3113-1 du même code prévoit que les décisions relevant de la compétence de l'État en matière de transfert du domaine public fluvial sont prises en principe par le préfet coordonnateur de bassin qui peut déléguer cette compétence, pour les sous-bassins ou fractions de sous-bassins, à un préfet de région ou de département ; que le premier alinéa de l'article R. 3113-4 dispose que : " Lorsqu'une collectivité autre que la région a formulé une demande de transfert de propriété d'un élément du domaine public fluvial, le préfet la transmet pour avis à la région intéressée. L'absence de réponse dans le délai de six mois vaut refus implicite de la région d'exercer son droit de priorité " ;

10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région Rhône-Alpes avait saisi le conseil régional le 9 novembre 2006 à la suite de délibérations des 24 octobre 2005 et 27 février 2006 du conseil municipal d'Évian-les-Bains tendant à obtenir le transfert de deux ports ; que, par une délibération du 4 mai 2007, le conseil régional, saisi des demandes présentées par plusieurs communes de la Haute-Savoie, dont celle d'Évian-les-Bains, a demandé " instamment à l'État de conserver la domanialité des lacs alpins " et décidé " à défaut " de " solliciter au profit de la région Rhône-Alpes le transfert en pleine propriété " de ces ports ; que les dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques ne font pas obstacle au droit des collectivités concernées de présenter une nouvelle demande de transfert après l'échec d'une précédente demande ; qu'il appartenait au préfet compétent de transmettre pour avis à la région Rhône-Alpes la demande de transfert de propriété des ports dits des Mouettes et des Chavannes présentée par la commune d'Évian-les-Bains une nouvelle fois en juin 2012 ; que, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de saisine des autorités régionales est restée sans incidence sur la décision contestée, la commune d'Évian-les-Bains est fondée à soutenir que la décision implicite du préfet de la Haute-Savoie est entachée d'illégalité ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé la décision implicite du préfet de la Haute-Savoie ; qu'en revanche, compte tenu du motif d'annulation retenu, substitué à celui sur lequel s'était fondé le tribunal administratif, il y a lieu d'annuler l'article 2 du jugement attaqué faisant injonction à l'État de transférer à la commune d'Évian-les-Bains la propriété des ports des Mouettes et des Chavannes ;

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune d'Évian-les-Bains qui est partie perdante pour l'essentiel ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 2 du jugement n° 1205966 du tribunal administratif de Grenoble du 10 avril 2015 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à la commune d'Évian-les-Bains.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Savoie.

Délibéré après l'audience du 23 juin 2016 où siégeaient :

- M. Mesmin d'Estienne, président,

- Mme Gondouin, premier conseiller.

- Mme Samson-Dye, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 5 juillet 2016.

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N° 15LY02067