| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 23 juin 2016, 14LY01701

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A... B...ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler, d'une part, la délibération du 15 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nuits-Saint-Georges a décidé de mettre à disposition du syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges, par bail emphytéotique et moyennant une redevance annuelle d'un euro, les parcelles cadastrées section AR n° 61 et n° 62 d'une surface totale de 807 m² et a autorisé le maire de la commune à signer tout acte relatif à ce dossier chez le notaire désigné, d'autre part, la décision du 22 juillet 2013 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cette délibération, d'enjoindre au maire de prononcer la résolution du bail emphytéotique signé le 27 août 2013, de mettre à la charge de la commune de Nuits-Saint-Georges les sommes de 2 500 euros au titre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de 35 euros au titre des dépens.

Par un jugement n° 1302459 du 13 mars 2014, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 juin 2014 et le 22 octobre 2014, M. et Mme A...B..., représentés par MeE..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 13 mars 2014 ;

2°) d'annuler la délibération du 15 avril 2013 du conseil municipal de la commune de Nuits-Saint-Georges et la décision du 22 juillet 2013 rejetant leur recours gracieux ;

4°) d'enjoindre au maire de prononcer la résolution du bail emphytéotique signé le 27 août 2013 dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Nuits-Saint-Georges les sommes de 2 500 euros au titre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de 35 euros au titre des dépens.

Ils soutiennent que :

- la délibération en litige n'a pas été précédée de la consultation du directeur départemental des finances publiques, en méconnaissance de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ;

- la mise à disposition gratuite pour une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans de parcelles communales situées en zone urbaine au profit du syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général ;

- les contreparties à la charge du syndicat sont insuffisantes ;

- la délibération en litige de mise à disposition par bail emphytéotique est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que l'aire de lavage, qui sera très souvent utilisée, exposera les riverains à un va-et-vient incessant de véhicules chargés de substances dangereuses, que le plan local d'urbanisme de la commune prévoit que le secteur de la gare doit faire l'objet d'une opération de requalification au titre d'une orientation d'aménagement visant à le faire évoluer en secteur ayant une fonction d'accueil comprenant des aires de stationnement, des hôtels, des restaurants, des cafés, des bureaux et des activités commerciales et que la création de l'aire de lavage en cause sur des terrains constituant actuellement une "dent creuse" méconnaît les principes directeurs d'aménagement du territoire du schéma de cohérence territoriale des agglomérations de Beaune et de Nuits-Saint-Georges qui prévoient la densification des secteurs les plus proches de la gare incluant les parcelles communales litigieuses ;

- la délibération en litige prévoyant une redevance annuelle d'un euro est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que l'opération en cause est largement bénéficiaire pour le syndicat de l'aire de lavage qui a bénéficié d'un montant total de subvention de 376 000 euros pour la réalisation d'aménagements très légers nécessaires à l'utilisation de la plate-forme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er octobre 2014, la commune de Nuits-Saint-Georges, représentée par la SCP Chaton-D... -Brocard-Gire, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'absence de consultation préalable du directeur départemental des finances publiques n'a pas privé les intéressés d'une garantie et n'a pas exercé d'influence sur le sens de la délibération en litige ;

- le moyen tiré de ce que la mise à disposition des parcelles communales en cause n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général et ne comporte pas de contreparties suffisantes est inopérant, dès lors que l'opération dont s'agit n'est pas une cession mais un bail emphytéotique ;

- la mise à disposition des parcelles communales en cause au profit du syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges est justifiée par un motif d'intérêt général ;

- les contreparties à la charge du syndicat sont suffisantes ;

- M. et Mme B... ne sauraient utilement se prévaloir des orientations d'aménagement du plan local d'urbanisme communal, lequel a été annulé par jugement du 2 février 2012 du tribunal administratif de Dijon ;

- l'utilisation de l'aire de lavage ne saurait, eu égard au nombre limité des membres du syndicat qui regroupe trente-deux viticulteurs et agriculteurs et à son utilisation périodique, générer une activité intense source de nuisances ;

- le montant d'un euro de la redevance annuelle à la charge dudit syndicat n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2015, le Syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges, représenté par la Selarl Legipublic, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- l'absence de consultation préalable du directeur départemental des finances publiques n'a pas privé les intéressés d'une garantie et n'a pas exercé d'influence sur le sens de la délibération en litige ;

- le moyen tiré de ce que la mise à disposition des parcelles communales en cause n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général et ne comporte pas de contreparties suffisantes est inopérant, dès lors que l'opération dont s'agit n'est pas une cession mais un bail emphytéotique ;

- la mise à disposition des parcelles communales en cause à son profit est justifiée par un motif d'intérêt général ;

- les contreparties mises à sa charge sont suffisantes ;

- les règles d'urbanisme invoquées, à les supposer applicables ou opposables, sont sans incidence sur la légalité des décisions en litige qui ne sont pas des autorisations d'urbanisme ;

- l'attribution de subventions ne saurait être prise en considération pour apprécier la légalité de la délibération en litige autorisant la signature du bail emphytéotique, dès lors que cette attribution est conditionnée par la réalisation de l'opération et non par la signature du bail.

Deux mémoires, enregistrés le 15 décembre 2015 et le 28 janvier 2016 et présentés respectivement pour la commune de Nuits-Saint-Georges et pour M. et Mme B..., n'ont pas été communiqués en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Drouet, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Clément, rapporteur public ;

- et les observations de MeC..., substituant MeE..., pour M. et Mme B..., ainsi que celles de Me D...(F...-D... -G...), pour la commune de Nuits-Saint-Georges.

1. Considérant que M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 13 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du 15 avril 2013 du conseil municipal de la commune de Nuits-Saint-Georges décidant de mettre à disposition du syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges, par bail emphytéotique et moyennant une redevance annuelle d'un euro, les parcelles cadastrées section AR n° 61 et n° 62 d'une surface totale de 807 m² et autorisant le maire de la commune à signer tout acte relatif à ce dossier chez le notaire désigné et, d'autre part, de la décision du 22 juillet 2013 du maire rejetant leur recours gracieux dirigé contre cette délibération et à ce qu'il soit enjoint au maire de prononcer la résolution du bail emphytéotique signé le 27 août 2013 ;

2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date des décisions contestées : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public ou en vue de la réalisation d'enceintes sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation ou, à l'exception des opérations réalisées en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public, de leur restauration, de la réparation, de l'entretien-maintenance ou de la mise en valeur de ce bien ou, jusqu'au 31 décembre 2013, liée aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales ou, jusqu'au 31 décembre 2013, liée aux besoins d'un service départemental d'incendie et de secours. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. " ; que selon le troisième alinéa de l'article L. 2241-1 du même code : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vue de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. " ; que l'article R. 2241-2 du même code dispose : " L'autorité compétente de l'Etat mentionnée à l'article L. 2241-1 est le directeur départemental des finances publiques. " ;

3. Considérant que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;

4. Considérant que la consultation du service des domaines prévue au troisième alinéa précité de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de deux mille habitants ne présente pas le caractère d'une garantie ; qu'il y a lieu, en revanche, de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée ;

5. Considérant que si le directeur départemental directeur départemental des finances publiques n'a pas été consulté préalablement à l'édiction de la délibération en litige du 15 avril 2013, il ressort des pièces du dossier, et notamment du mémoire en défense produit en appel par la commune de Nuits-Saint-Georges qui n'est pas sérieusement contesté sur ce point par les requérants, que cette commune avait, dès le début de l'opération en litige, l'intention de consentir un bail emphytéotique de quatre-vingt-dix-neuf ans moyennant une redevance annuelle d'un euro ; qu'il ressort de l'avis rendu le 31 décembre 2013 par le directeur régional des finances publiques de Bourgogne et du département de la Côte-d'Or que la valeur vénale totale des parcelles cadastrées section AR n° 61 et n° 62, acquises par la commune en septembre 2006 pour une somme totale de 90 000 euros toutes taxes comprises, s'élève à la somme de 20 000 euros et que la valeur locative algébrique annuelle de ces parcelles, compte tenu de la durée du bail et du coût des travaux à effectuer par l'emphytéote, est négative, la valeur de retour des constructions au prix actuel étant supérieure à la valeur vénale des terrains ; que, dans ces conditions et alors que l'acte contesté a été adopté par vingt voix pour, cinq contre et une abstention, l'absence de consultation préalable du service des domaines ne saurait être regardé comme ayant eu une influence sur le sens de cette délibération ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant que le bail emphytéotique prévu par la délibération en litige a pour finalité de permettre au syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges, constitué de viticulteurs et d'agriculteurs sur le fondement de l'article L. 718-7 du code rural et de la pêche maritime, de réaliser et de gérer une aire de lavage et de remplissage de pulvérisateurs et de traitement des effluents phytosanitaires destinée aux professionnels de la commune de Nuits-Saint-Georges et des communes limitrophes, ainsi que de prévenir les risques phytosanitaires liés à des opérations effectuées à titre individuel et sans contrôle par les agriculteurs ne disposant pas des mêmes moyens ; que, dans ces conditions, le bail emphytéotique en cause, qui poursuit ainsi un but de salubrité publique et de protection de l'environnement, est justifié par des motifs d'intérêt général ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du 31 décembre 2013 du directeur régional des finances publiques de Bourgogne et du département de la Côte-d'Or, que la valeur vénale totale des parcelles cadastrées section AR n° 61 et n° 62, sur lesquelles porte le bail emphytéotique, s'établit à la somme de 20 000 euros, que le coût des constructions à effectuer par l'emphytéote est évalué à 450 000 euros et la valeur résiduelle de ces constructions en fin de bail à 24 000 euros ; que, dans ces conditions, la valeur de retour à la commune en fin de bail des constructions au prix actuel étant ainsi supérieure à la valeur vénale des parcelles dont la valeur locative algébrique annuelle est négative, compte tenu de la durée du bail et du coût des travaux à effectuer par l'emphytéote, le bail emphytéotique comporte, en tout état de cause, pour la commune, des contreparties suffisantes pour justifier une redevance annuelle d'un euro ; que, pour les mêmes motifs, la fixation de ce montant de redevance par la délibération en litige n'est pas entachée d'erreur d'appréciation, nonobstant la circonstance que l'opération serait largement bénéficiaire pour le syndicat de l'aire de lavage devant bénéficier d'un montant total de subvention de 376 000 euros pour la réalisation d'aménagements très légers nécessaires à l'utilisation de la plate-forme ;

8. Considérant, en quatrième et dernier lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération aurait pour effet, comme le soutiennent les requérants, d'exposer à un va-et-vient incessant de véhicules les habitants du quartier résidentiel situé en face de la zone dans laquelle sera implantée l'aire de lavage, laquelle comprend déjà une voie ferrée, une caserne de pompiers et les installations d'une entreprise céréalière ; que M. et Mme B... ne sauraient, en tout état de cause, utilement se prévaloir du plan local d'urbanisme de la commune prévoyant une opération de requalification du secteur de la gare, dès lors que ce plan a été annulé par jugement définitif n° 1101043 du tribunal administratif de Dijon, ni invoquer les principes directeurs d'aménagement du territoire du schéma de cohérence territoriale des agglomérations de Beaune et de Nuits-Saint-Georges, lequel n'a été approuvé que le 12 février 2014, soit postérieurement à l'adoption de la délibération en litige ; qu'il suit de là que le moyen selon lequel le conseil municipal de la commune de Nuits-Saint-Georges aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en adoptant, par la délibération contestée, le principe de la conclusion d'un bail emphytéotique avec le syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges sur les parcelles cadastrées section AR n° 61 et n° 62, doit être écarté ;

9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en première instance par la commune de Nuits-Saint-Georges à la demande de M. et Mme B..., que ces derniers ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; que les conclusions à fin d'injonction que les requérants présentent en appel doivent être rejetées par voie de conséquence ;

10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demande sur leur fondement au titre de leurs frais non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Nuits-Saint-Georges qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la commune de Nuits-Saint-Georges, d'une part, et par le syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges, d'autre part ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée.

Article 2 : M. et Mme B... verseront à la commune de Nuits-Saint-Georges et au syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges une somme de 1 000 (mille) euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A...B..., à la commune de Nuits-Saint-Georges et au syndicat de l'aire de lavage de Nuits-Saint-Georges.

Délibéré après l'audience du 31 mai 2016, à laquelle siégeaient :

- M. Boucher, président de chambre,

- M. Drouet, président-assesseur,

- Mme Peuvrel, premier conseiller.

Lu en audience publique le 23 juin 2016.

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