France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 01 mars 2016, 14LY01042

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C...D...et M. C...A...ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand :

1°) d'annuler la procédure d'adjudication lancée en mars 2013 par le préfet de l'Allier en vue de la location du droit de chasse au gibier d'eau sur le domaine public fluvial de la rivière Allier pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019, en tant qu'elle concerne les lots n° 4, n° 5, n° 6 et n° 7 ;

2°) d'annuler la décision du 27 mai 2013 par laquelle le préfet de l'Allier a décidé d'annuler la séance d'adjudication et d'attribuer le droit de chasse au gibier d'eau sur les lots n° 4, n° 5, n° 6 et n° 7 du domaine public fluvial de la rivière Allier, pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019, à l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier ;

3°) d'annuler la convention de location amiable conclue entre l'Etat et l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier ;

4°) d'enjoindre au préfet de l'Allier de reprendre la procédure d'enchères depuis la convocation à l'adjudication.

Par un jugement n° 1301509 du 5 février 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 7 avril 2014, et des mémoires, enregistrés les 16 juillet et 18 septembre 2014, M. D...et M.A..., représentés par la SCP E...-de Lanouvelle-Hannotin, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 5 février 2014, ou, à titre subsidiaire, de le réformer et de faire droit aux conclusions de leur demande de première instance ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier, chacun une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

- les premiers juges ont estimé à tort que la procédure d'adjudication du droit de chasse sur le domaine public de l'Etat constituait une procédure de passation d'un marché public relevant du champ d'application de la jurisprudence du Conseil d'Etat "Société Tropic Travaux Signalisation" alors qu'elle donne lieu à la passation d'une convention d'occupation domaniale ; en tout état de cause, ils entendent contester à la fois les actes détachables du contrat et le contrat lui-même ;

- la procédure d'adjudication est entachée de vices de nature à justifier l'annulation de la convention de location amiable passée entre l'Etat et l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier ;

- elle est intervenue en méconnaissance des dispositions de l'article D. 422-99 du code de l'environnement, les formalités de publicité n'ayant pas été respectées ;

- les dispositions de l'article D. 422-100 du code de l'environnement ont également été méconnues, le préfet ayant renoncé à sa compétence décisionnelle au profit de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage ;

- cette commission a méconnu les dispositions de l'article D. 422-102 du code de l'environnement et celles de l'arrêté du 21 février 2013 portant approbation du cahier des charges applicable à la location par l'Etat du droit de chasse au gibier d'eau sur son domaine public fluvial en faisant du programme d'exploitation et d'amélioration de la chasse non une simple condition de recevabilité des candidatures, mais un critère de sélection des candidatures, ceci sans information préalable des candidats sur la prédominance de ce critère, suivant en cela la circulaire du 12 mars 2013 relative à l'exploitation de la chasse sur le domaine public fluvial de l'Etat, qui est dépourvue de valeur réglementaire ;

- la commission a fait preuve d'exigences disproportionnées en demandant un programme précis et détaillé, auquel elle a attribué une note, alors que le cahier des charges fixant les conditions générales de location par l'Etat du droit de chasse au gibier d'eau sur son domaine public fluvial pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019, annexé à l'arrêté du 21 février 2013, ne mentionne qu'un "descriptif" accompagné d'un "engagement" ; rien ne justifie que l'appréciation des programmes se fasse en 2013 selon des critères différents de ceux de 2007, alors que les textes n'ont pas changé ;

- le programme présenté par l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier apparaissait comme un programme de protection de l'environnement plus que comme un programme d'exploitation et d'amélioration de la chasse ; la commission a entaché son avis d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la commission a méconnu l'obligation d'impartialité et procédé à un détournement de pouvoir ou de procédure, en ce qu'elle a favorisé la candidature de l'association attributaire en éliminant d'emblée les candidatures individuelles et les personnes qui auraient pu se prévaloir d'un droit de préférence dans le cadre de la procédure d'adjudication, en application des dispositions du 2ème alinéa de l'article D. 422-106 du code de l'environnement ; la composition du dossier de candidature présenté par l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier ne répondait pas aux exigences fixées par le III de l'article D. 422-102 du code de l'environnement ni à celles du cahier des charges annexé à l'arrêté du 21 février 2013 ; en outre, l'association attributaire n'était pas affiliée à la fédération départementale des chasseurs, à laquelle elle n'a adhéré que le 4 septembre 2013 ; sa candidature aurait du être déclarée irrecevable pour ce motif ; par ailleurs, sept membres de la commission appartiennent à la fédération départementale des chasseurs de l'Allier dont l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier est une émanation ou un satellite ;

- la convention de location amiable a été passée en méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article D. 422-104 du même code, dès lors qu'elle a été signée plus de quinze jours après la notification de la décision d'attribution à l'association ; la méconnaissance de cette obligation entraîne, de plein droit, l'organisation d'une nouvelle procédure d'adjudication, qui suppose de reprendre la procédure depuis le départ.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 mai et 29 juillet 2014, l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. D...et de M. A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- dès lors que les baux de location de droits de chasse au gibier d'eau sur le domaine public fluvial sont soumis par les textes à une procédure de publicité et de mise en concurrence spécifique d'adjudication publique, la jurisprudence du Conseil d'Etat "Société Tropic Travaux Signalisation" est applicable ; à partir de la conclusion du contrat, les concurrents évincés ne peuvent donc pas demander l'annulation pour excès de pouvoir des actes préalables qui en sont détachables ;

- seuls des vices d'une particulière gravité sont de nature à entraîner l'annulation du contrat ; dès lors, aucune des irrégularités soulevées par les requérants ne saurait avoir cet effet ;

- les exigences du code de l'environnement en matière de publicité ont été respectées ;

- la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage n'a pas outrepassé sa compétence, fixée par le code de l'environnement et par la circulaire du 12 mars 2013 relative à l'exploitation de la chasse sur le domaine public fluvial de l'Etat, qui devait être appliquée par le préfet ;

- le dossier de candidature qu'elle a présenté était conforme aux exigences du cahier des charges annexé à l'arrêté du 21 avril 2013 et elle était affiliée à la fédération départementale des chasseurs de l'Allier ;

- le programme d'exploitation et d'amélioration de la chasse constitue un élément déterminant du dossier de candidature ; ce critère était mentionné dans l'avis de publicité de l'adjudication ainsi que dans le cahier des charges, auquel il renvoyait ; aucun texte ne s'oppose à ce que la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage fixe une notation en fonction de la qualité des programmes présentés ; le programme des requérants a obtenu la note de 0 sur 3, trois dossiers ont obtenu celle de 1, un dossier la note de 2 et un dossier celle de 3 ; les requérants ne démontrent pas que leur programme était plus pertinent que le sien ; ils n'ont, en outre, pas justifié de l'exécution de ce programme pour la période de 2007 à 2013 ; depuis la signature du bail, elle a mis en oeuvre plusieurs des actions prévues dans son programme ;

- la composition de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage est fixée par l'article R. 421-30 du code de l'environnement, lequel prévoit la présence de chasseurs à hauteur d'un tiers de ses membres ; elle est une association à part entière et non une émanation de la fédération départementale ; un autre candidat avait été retenu, qui s'est désisté en raison de la proximité de son programme avec celui qu'elle avait présentée ;

- le délai de quinze jours prévu à l'article D. 422-104 du code de l'environnement n'est opposable qu'au candidat bénéficiaire de la proposition de location amiable ; c'est seulement s'il ne répond pas à l'offre qui lui est faite que le lot est mis en adjudication ; or, elle a répondu favorablement à la proposition le 10 juin 2013.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2014, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- elle souscrit aux observations présentées par le préfet de l'Allier en première instance ;

- les dispositions de l'article D. 422-99 du code de l'environnement ont été respectées, l'avis d'adjudication ayant fait l'objet de deux publications et un délai de quatre-vingt-dix jours s'étant écoulé entre la date de la deuxième publication et la date de l'adjudication publique ; en tout état de cause, ce vice, à le supposer établi, n'entacherait pas d'illégalité le contrat ;

- le préfet a pris sa décision après avis purement consultatif de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage rendu le 10 juin 2013 ;

- l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier remplissait les conditions du I de l'article D. 422-102 du code de l'environnement, tandis que son III ne s'appliquait pas à elle lorsqu'elle a déposé sa candidature, dans la mesure où elle n'était pas encore titulaire d'un droit de chasse ; elle n'a pu, de ce fait, adhérer à la Fédération départementale des chasseurs de l'Allier qu'après la conclusion de la convention de location amiable ;

- il résulte de l'article D. 422-102 du code de l'environnement et du cahier des charges, que confirment la circulaire du 12 mars 2013, que la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage doit évaluer à titre principal la qualité des programmes d'exploitation et d'amélioration de la chasse proposés ; le préfet de l'Allier a informé les candidats à cet égard ;

- il n'est pas démontré que la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage, dont la composition est régulière, n'aurait pas fait preuve de l'indépendance requise dans l'examen des candidatures ; la candidature des requérants a été écartée en raison de l'insuffisance de leur programme d'exploitation et d'amélioration de la chasse ;

- le délai de quinze jours fixé à l'article D. 422-104 du code de l'environnement a été respecté, les termes du contrat de location ayant été établis le 10 juin 2013 ; à supposer même que le délai soit regardé comme n'ayant pas été respecté, cette circonstance est sans incidence sur la validité du contrat, dans la mesure où l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier, seul candidat présélectionné par le préfet, aurait été la seule à participer à la nouvelle procédure d'adjudication ;

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 21 février 2013 du ministre de l'environnement portant approbation du cahier des charges fixant les conditions générales de la location par l'État du droit de chasse au gibier d'eau sur son domaine public fluvial pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019 ;

- l'arrêté du 28 janvier 1994 du ministre de l'environnement fixant le statut des associations de chasse appelées à bénéficier de locations de lots de chasse sur le domaine public fluvial ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Peuvrel, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Clément, rapporteur public ;

- et les observations de MeE..., pour les requérants, ainsi que celles de Me Comte, pour l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier.

1. Considérant qu'aux termes de l'article D. 422-97 du code de l'environnement : " Sur le domaine public fluvial en amont de la limite de salure des eaux, la chasse est exploitée au profit de l'Etat. " ; que, selon l'article D. 422-98 du même code : " La chasse sur le domaine public fluvial est, en règle générale, mise en location par voie d'adjudication publique ; elle peut être également exploitée par concession de licences à prix d'argent, ou, lorsque l'adjudication a été tentée sans succès, par voie de location amiable. Ces adjudications et locations sont régies par un cahier des charges dans les conditions prévues à l'article D. 422-119. / Le préfet fixe l'assiette des lots de chasse et détermine les lots qui sont exploités par voie de location et ceux qui sont exploités par concession de licences, après consultation du gestionnaire du domaine public fluvial et du directeur départemental de l'agriculture et de la forêt. (...) " ;

2. Considérant qu'une procédure d'adjudication a été lancée par le préfet de l'Allier en vue notamment de l'attribution du droit de chasse au gibier d'eau sur les lots n° 3 à 7 du domaine public fluvial de la rivière Allier, pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019 ; que M. D..., pour les lots n° 5 à 7, et M.A..., pour les lots n° 4, 6 et 7, se sont portés candidats à leur propre succession ; qu'après avis, le 16 mai 2013, de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage, le préfet de l'Allier leur a notifié ses décisions, prises les 27 et 28 mai 2013, de ne pas les autoriser à participer à l'adjudication ; que, par décision du 27 mai 2013, le préfet a constaté le caractère infructueux de l'adjudication et a consenti à l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier, seule candidate retenue, un bail amiable du droit de chasse au gibier d'eau sur les lots n° 3 à 7 du domaine public fluvial de la rivière Allier ; que le contrat de location a été signé le 12 août 2013 ; que M. D...et M. A... ont, le 25 septembre 2013, demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du préfet de l'Allier d'attribuer le droit de chasse à l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau sur les lots n° 4 à 7 de l'Allier, d'annuler la convention de bail dans cette mesure et d'enjoindre au préfet de l'Allier de reprendre la procédure d'enchères depuis la convocation à l'adjudication ; que M. D...et M. A...relèvent appel du jugement du 5 février 2014 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ces demandes ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du préfet de l'Allier du 27 mai 2013 :

3. Considérant qu'indépendamment des actions dont les parties au contrat disposent devant le juge du contrat, tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif est recevable à former devant ce même juge, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles ; qu'à partir de la conclusion du contrat, et dès lors qu'il dispose du recours ci-dessus défini, le concurrent évincé n'est, en revanche, plus recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir des actes préalables qui en sont détachables ;

4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le contrat de location amiable du droit de chasse au gibier d'eau sur les lots n° 3 à 7 du domaine public fluvial de la rivière Allier pour la période du 1er juillet 2013 au 30 juin 2019 a été signé le 12 août 2013 ; que, dans ces conditions et pour les motifs exposés au point précédent, M. D...et M.A..., candidats évincés au cours de la procédure, ne sont plus recevables à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du préfet de l'Allier du 27 mai 2013 d'attribuer le droit de chasse, qui a le caractère d'un acte préalable au contrat contesté et qui en est détachable ; que c'est dès lors à bon droit que les premiers juges ont, pour ce motif, rejeté les conclusions de la demande de première instance présentées à cette fin ;

Sur la validité du contrat signé le 12 août 2013 :

5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article D. 422-100 du code de l'environnement : " La commission départementale de la chasse et de la faune sauvage est consultée par le préfet sur les demandes de participation à l'adjudication publique en vue d'obtenir la location d'un ou plusieurs lots déterminés. (...) " ; que selon l'article D. 422-102 de ce même code : " (...) III. - (...) les demandes formulées par les associations de chasse ne peuvent être admises que si elles sont accompagnées de justifications répondant à chacune des conditions suivantes : / 1° Avoir statutairement pour objet non seulement l'exploitation de la chasse mais aussi l'amélioration des conditions de son exercice, la préservation de la faune sauvage et le développement du capital cynégétique dans le respect des équilibres biologiques, notamment par le gardiennage ; / 2° Etre constituées en associations déclarées conformément à la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et dotées d'un statut conforme au statut type arrêté par le ministre chargé de la chasse ; / 3° Etre affiliées à la fédération départementale des chasseurs. " ; qu'aux termes de l'article L. 421-8 du même code : " IV.-L'adhésion est constatée par le paiement à la fédération d'une cotisation annuelle (...). " ;

6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier n'a demandé son affiliation à la fédération départementale que le 4 septembre 2013, le conseil fédéral ayant émis un avis favorable le 12 septembre, soit postérieurement à la date de signature du contrat en litige ; qu'ainsi, à la date à laquelle sa candidature a été examinée, puis retenue, elle ne remplissait pas l'une des conditions d'admission à l'adjudication posées par l'article D. 422-102 du code de l'environnement et ne pouvait, dès lors, être admise à participer à la procédure ; qu'une telle irrégularité est de nature à affecter la validité du contrat conclu à l'issue de la procédure ;

7. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article D. 422-104 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date du lancement de la procédure d'adjudication : " Lorsqu'un lot a fait l'objet d'une seule demande admise en application de l'article D. 422-102, il est consenti par le préfet une location amiable au profit de ce candidat. / A défaut de conclusion du contrat dans les quinze jours de la notification qui lui est faite à cet effet, le lot est mis en adjudication. " ;

8. Considérant qu'il est constant que le contrat de location amiable du droit de chasse sur les lots n° 3 à 7 de la rivière l'Allier a été signé le 12 août 2013, plus de quinze jours après la notification, le 30 mai 2013, à l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau par le préfet de l'Allier de sa décision de conclure avec elle un contrat de location amiable ; que la circonstance que les parties auraient constaté leur accord sur les termes du contrat dès le 10 juin 2013 est sans incidence sur l'irrégularité du contrat de location résultant de ce qu'il a été signé au-delà du délai à l'issue duquel les lots concernés doivent être remis en adjudication, en vertu des dispositions précitées de l'article D. 422-104 du code de l'environnement ;

9. Considérant que les irrégularités constatées ci-dessus ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'annulation du contrat serait de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général ou aux droits des cocontractants ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de prononcer l'annulation du bail en tant qu'il porte sur les lots n° 4 à 7 à compter de la date de lecture du présent arrêt et de prescrire au préfet de l'Allier, s'il entend conclure un nouveau bail, de remettre les lots concernés en adjudication ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier demande sur leur fondement au titre de ses frais non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. D...et de M. A...qui ne sont pas, dans la présente instance, des parties perdantes ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, d'une part, et de l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau, d'autre part, une somme de 1 500 euros chacun au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : La convention de location amiable du droit de chasse au gibier d'eau signée le 12 août 2013 entre l'Etat et l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier est annulée, avec effet à la date de lecture du présent arrêt, en tant qu'elle porte sur la location des lots n° 4, n° 5, n° 6 et n°7 de la rivière Allier.

Article 2 : Il est prescrit au préfet de l'Allier, au cas où il entendrait procéder à une nouvelle attribution des lots concernés par l'annulation prononcée à l'article 1er, de mettre en oeuvre une nouvelle procédure d'adjudication.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 5 février 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : L'Etat, d'une part, et l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier, d'autre part, verseront chacun une somme de 1 500 euros à M. D...et M. A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...D...et M. C...A..., à l'association départementale des chasseurs de gibier d'eau de l'Allier et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

Délibéré après l'audience du 12 janvier 2016, à laquelle siégeaient :

M. Boucher, président de chambre ;

Mme Dèche, premier conseiller ;

Mme Peuvrel, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 1er mars 2016.

Le rapporteur,

N. PeuvrelLe président,

Y. Boucher

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et au préfet de l'Allier en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 14LY01042

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