| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 30 septembre 2015, 14LY00436

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par quatre demandes distinctes, M. G...N..., M. I... E..., M. M... A..., Mme F...J..., M. H... J...et M. D... N...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler :

- en premier lieu, la délibération du 10 novembre 2010 en tant que, par le point 6.1 de celle-ci, le conseil municipal de la commune de Tignes a autorisé le premier adjoint à signer un avenant à la convention d'aménagement conclue le 31 juillet 2008 pour la construction de la résidence de tourisme " Le Jhana " ;

- en second lieu, la délibération du 5 janvier 2011 en tant que, par le point 6.2 de celle-ci, ce même conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement et un permis de construire modificatif relatif à cette résidence de tourisme.

Par un jugement n° 1100113, n° 1100149, n° 1100628 et n° 1101262 du 19 décembre 2013, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir admis la recevabilité de ces demandes en tant seulement qu'elles émanent M. G...N...et qu'elles concernent ledit point 6.1 et le point 6.2 en tant que, par celui-ci, le conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement, a annulé, dans cette mesure, ces deux délibérations.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 17 février, 7 août et 3 décembre 2014, la société MGM Tignes demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 19 décembre 2013 en tant qu'il procède à ces annulations ;

2°) de rejeter les demandes de M. G...N...d'annulation des points précités des délibérations des 10 novembre 2010 et 5 janvier 2011;

3°) de mettre à la charge de ce dernier une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société MGM Tignes soutient que :

- les délibérations en cause, en ce qu'elles autorisent le premier adjoint à signer, ne constituent pas des actes détachables du contrat qui seraient susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, mais de simples actes préparatoires ;

- M. G...N...ne justifie d'aucun intérêt à agir à l'encontre des dispositions en litige de ces délibérations ;

- l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnu, dès lors que le maire n'a aucun intérêt à la signature d'une convention d'aménagement et, en outre, n'a exercé aucune influence déterminante sur l'avis de la commission d'urbanisme ;

- la délibération du 5 janvier 2011 n'est pas entachée de détournement de pouvoir, la signature d'une nouvelle convention d'aménagement répondant aux besoins de la commune et, de plus, le maire n'ayant pas pris par au vote de cette délibération ;

- aucun texte n'imposait d'obtenir l'accord de la société avant d'autoriser la signature d'un nouveau contrat ;

- le moyen tiré de l'absence d'information des conseillers municipaux ne s'appuie sur aucun texte et, de plus, n'est pas démontré ;

- M. G...N...ne peut utilement se prévaloir d'arguments qui relèvent en réalité de la question distincte de la délivrance d'un permis de construire, alors en outre que le plan local d'urbanisme n'interdit pas les commerces en zone UT ;

- les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 2 avril 2008 et de la convention du 31 juillet 2008 ne peuvent qu'être écartés, dès lors que cette délibération et cette convention sont devenues définitives et ne constituent pas des actes préparatoires des délibérations litigieuses, alors en outre que la méconnaissance alléguée de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n'est pas avérée.

Par deux mémoires, enregistrés les 22 juillet 2014 et 16 janvier 2015, M. G... N... conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Tignes et de la société MGM Tignes d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. G...N...soutient que :

- comme le tribunal l'a jugé, les délibérations litigieuses constituent des actes détachables susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et, par ailleurs, il dispose d'un intérêt à agir à l'encontre de ces délibérations ;

- le conseil municipal ne pouvait décider unilatéralement d'annuler et remplacer la convention initiale du 31 juillet 2008 ;

- le projet de convention n'a pas été préalablement porté à la connaissance des membres du conseil municipal avant le vote des deux délibérations litigieuses ;

- la convention envisagée, qui vient bouleverser la convention initiale, prévoit la création d'un nouveau commerce, ce qui n'est pas conforme aux dispositions applicables de la zone UT du plan local d'urbanisme et, en outre, ne prévoit aucun contrôle a posteriori ;

- la délibération du 2 avril 2008 qui a autorisé le maire à signer la convention initiale est entachée d'illégalité, de même, par suite, que cette convention elle-même, dès lors que cette délibération méconnaît l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, le maire, qui était intéressé à l'opération, ayant pris part au vote ;

- les délibérations en litige, qui ont pour seul objet de créer un commerce au seul bénéfice du maire, ont été prises dans un but étranger à l'intérêt général et sont, par suite, entachées de détournement de pouvoir.

Par un mémoire enregistré le 20 janvier 2015, la commune de Tignes conclut à ce que soit admise sont intervention, à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la société MGM Tignes et à la mise à la charge de M. G...N..., M. I... E..., M. M... A..., M. et Mme H...J...et M. D...N...d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Tignes soutient que :

- M. G...N...ne justifie d'aucun intérêt à agir à l'encontre des délibérations contestées ;

- celles-ci, en ce qu'elles autorisent le premier adjoint à signer, ne constituent pas des actes détachables du contrat qui seraient susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

- les moyens tirés de l'exception d'illégalité de la délibération du 2 avril 2008 et de la convention du 31 juillet 2008 sont irrecevables, cette délibération et cette convention étant devenues définitives et ne constituant pas des actes préparatoires des délibérations litigieuses ;

- l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnu, dès lors que le maire n'a exercé aucune influence déterminante et, qu'en outre, le conseil municipal avait compétence liée pour adopter une convention d'aménagement ;

- les délibérations ne sont pas entachées de détournement de pouvoir, la signature d'une nouvelle convention d'aménagement, qui entraînera une augmentation de l'attractivité touristique et la création d'emplois, étant conforme à l'intérêt général des habitants de la commune ; elle était même placée en situation de compétence liée, dès lors qu'elle n'avait aucune raison de s'opposer au projet d'ouverture d'un commerce ;

- l'autorisation de signer une nouvelle convention ne peut s'analyser comme une décision de résiliation unilatérale du contrat, l'administration disposant au surplus, en tout état de cause, d'un tel pouvoir de résiliation ;

- les conseillers municipaux ont bien disposé d'une information suffisante avant de se prononcer ;

- la méconnaissance du plan local d'urbanisme ne peut être utilement invoquée à l'encontre d'une délibération autorisant la signature d'une convention d'aménagement ;

- le permis de construire du 26 septembre 2008 est conforme au plan d'occupation des sols de 1999 et le permis de construire modificatif du 14 avril 2011 répond aux dispositions du plan local d'urbanisme de 2008.

Par une ordonnance du 26 janvier 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 février 2015.

Par courrier du 11 septembre 2015, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de la prétendue intervention de la commune de Tignes, qui constitue en réalité un appel tardif.

Par un mémoire enregistré le 16 septembre 2015, la commune de Tignes a répondu à cette communication de la cour.

Par un mémoire, enregistré le 17 septembre 2015, la société MGM Tignes a répondu à cette communication de la cour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code du tourisme ;

- code de l'urbanisme ;

- code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chenevey,

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- les observations de MeL..., représentant l'Etude de maîtreK..., celles de MeB..., représentant la SCP Vovan et associés, avocat de la commune de Tignes, et celles de MeC..., représentant la SCP Milliand et Dumolard avocats, avocat de M. N....

1. Considérant que, par quatre demandes distinctes, M. G...N..., M. I... E..., M. M... A..., Mme F...J..., M. H... J...et M. D... N...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler, en premier lieu, la délibération du 10 novembre 2010 en tant que, par le point 6.1 de celle-ci, le conseil municipal de la commune de Tignes a autorisé le premier adjoint à signer un avenant à la convention d'aménagement conclue le 31 juillet 2008 pour la construction de la résidence de tourisme " Le Jhana ", en second lieu, la délibération du 5 janvier 2011 en tant que, par le point 6.2 de celle-ci, ce même conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement et un permis de construire modificatif relatif à cette résidence de tourisme ; que, par un jugement du 19 décembre 2013, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir admis la recevabilité de ces demandes en tant seulement qu'elles émanent M. G...N...et qu'elles concernent ce point 6.1 et le point 6.2 en tant que, par celui-ci, le conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement, a annulé, dans cette mesure, ces deux délibérations ; que la société MGM Tignes relève appel de ce jugement ;

Sur conclusions de la commune de Tignes :

2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie (...) " ;

3. Considérant que la commune de Tignes était partie en première instance ; que sa prétendue intervention constitue dès lors, en réalité, un appel ; que celui-ci a été présenté par un mémoire qui a été enregistré le 20 janvier 2015 au greffe de la cour, alors que le jugement a été notifié à cette commune le 20 décembre 2013 ; que, par suite, cet appel est tardif et, dès lors, irrecevable ;

Sur la recevabilité des demandes de M. N...devant le tribunal administratif :

4. Considérant que la société MGM a déposé en janvier 2008 auprès de la commune de Tignes une demande de permis de construire, en vue de l'édification d'un bâtiment comportant 22 logements devant être exploités dans le cadre d'une résidence de tourisme et 36 logements à vocation sociale, destinés à l'hébergement du personnel saisonnier ; qu'après cette demande, en application des articles L. 342-1 à L. 342-5 du code du tourisme, une convention d'aménagement a été passée le 31 juillet 2008 entre cette commune et cette société ; que cette convention prévoit notamment un maintien de la destination des locaux, telle qu'indiquée précédemment, entre lits touristiques et lits à vocation sociale ; que, par un arrêté du 26 septembre 2008, le maire de la commune de Tignes a délivré le permis de construire demandé par la société MGM ; qu'en septembre 2010, la société MGM Tignes, à laquelle ce permis a été transféré, a déposé une demande de permis de construire modificatif, en vue de supprimer cinq des 22 logements touristiques, afin d'agrandir l'accueil de la résidence de tourisme et d'aménager un commerce ; que, par le point 6.1 de la délibération du 10 novembre 2010, le conseil municipal de la commune de Tignes a autorisé le premier adjoint à signer un avenant à la convention d'aménagement du 31 juillet 2008, afin " de figer la nouvelle répartition des surfaces " issue de cette demande ; que, par les dispositions en litige du point 6.2 de la délibération du 5 janvier 2011, le conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement, notamment dans ce même objectif ;

5. Considérant que M. G...N...justifie être propriétaire d'un bien dans l'immeubles Le Curling B, lequel est situé à seulement un peu plus d'une centaine de mètres du bâtiment concerné par la convention qui a été passée le 31 juillet 2008 entre la commune de Tignes et la société MGM ; que, compte tenu de l'objet de cette convention, qui définit les conditions de réalisation d'une opération de construction, M. N...justifie, en cette qualité de propriétaire voisin, d'un intérêt à agir à l'encontre des dispositions en litige des délibérations des 10 novembre 2010 et 5 janvier 2011, qui autorisent la modification et le remplacement de cette convention ; que, par ailleurs, ces dispositions constituent des actes détachables de la convention susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; qu'à cet égard, la société requérante ne peut utilement invoquer les nouvelles règles jurisprudentielles issues de la décision de l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat du 4 avril 2014 (Département de Tarn-et Garonne, n° 358994), lesquelles ne sont pas applicables aux contrats signés avant la date de lecture de cette décision ;

6. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société MGM Tignes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a admis la recevabilité des demandes de M. G...N... ;

Sur la légalité des dispositions litigieuses des délibérations du 10 novembre 2010 et du 5 janvier 2011 :

7. Considérant que le tribunal administratif de Grenoble a estimé que le point 6.1 de la délibération du 10 novembre 2010 et les dispositions en litige du point 6.2 de la délibération du 5 janvier 2011 méconnaissent l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; que le tribunal a en outre estimé que ces dispositions du point 6.2 sont entachées de détournement de pouvoir ;

8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner l'illégalité de cette disposition ; que, de même, la participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible d'en vicier la légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de la disposition litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération ;

9. Considérant que le maire de la commune de Tignes était intéressé par le vote des dispositions litigieuses des délibérations des 10 novembre 2010 et 5 janvier 2011, qui permettent l'installation d'un commerce devant être exploité par une société dans laquelle il est partie prenante ; que, toutefois, il est constant qu'il est sorti de la salle et n'a pas participé au vote de ces délibérations ; que, par ailleurs, il ne ressort d'aucun élément que le maire aurait néanmoins été en mesure d'exercer une influence effective sur les votes ; que, notamment, une telle influence ne ressort pas du compte-rendu de la commission d'urbanisme du 18 octobre 2010, au cours de laquelle cette dernière a émis un avis favorable sur la modification de la construction concernée par la convention du 31 juillet 2008 ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a estimé que les dispositions en cause des délibérations des 10 novembre 2010 et 5 janvier 2011 méconnaissent l'article L. 2131-11 précité du code général des collectivités territoriales ;

10. Considérant qu'il ressort de l'ensemble des pièces du dossier, et notamment des constatations de fait opérées dans le cadre de la procédure pénale ayant donné lieu au jugement du 26 mars 2010 du tribunal de grande instance d'Albertville et à l'arrêt du 13 mars 2013 de la cour d'appel de Chambéry, que la modification de la convention du 31 juillet 2008, puis son remplacement, n'ont été envisagés que dans le seul intérêt personnel du maire de la commune de Tignes, dans le but de permettre l'installation, dans le bâtiment concerné par cette convention, d'un commerce devant être exploité par une société dans laquelle le maire avait des intérêts, en l'absence de tout motif d'intérêt général, l'intérêt pour la commune elle-même de la création d'un nouveau commerce, impliquant une modification de la convention d'aménagement, dans une partie du territoire communal dans laquelle de nombreux magasins existent déjà, n'étant en rien justifié ; que, par suite, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Grenoble a estimé que les dispositions du point 6.2 de la délibération du 5 janvier 2011 autorisant le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement sont entachées de détournement de pouvoir ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'un des deux motifs retenus par le tribunal administratif de Grenoble pour annuler les dispositions en litige du point 6.2 de la délibération du 5 janvier 2011 est fondé ; qu'en revanche, le seul motif d'annulation retenu par le tribunal à l'encontre du point 6.1 de la délibération du 10 novembre 2010 n'est pas fondé ; que, toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. G...N...à l'encontre dudit point 6.1 ;

12. Considérant que, pour les raisons exposés au point 10 ci-dessus, M. G... N... est fondé à soutenir que le point 6.1 de la délibération du 10 novembre 2010, par lequel le conseil municipal de la commune de Tignes a autorisé le premier adjoint à signer un avenant à la convention d'aménagement du 31 juillet 2008, est entaché de détournement de pouvoir ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de ce point, celui-ci doit être annulé ;

13. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société MGM Tignes n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le point 6.1 de la délibération du 10 novembre 2010, par lequel le conseil municipal a autorisé le premier adjoint à signer un avenant à la convention d'aménagement du 31 juillet 2008, et les dispositions du point 6.2 de la délibération du 5 janvier 2011 autorisant le premier adjoint à signer une nouvelle convention d'aménagement ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société MGM Tignes et la commune de Tignes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société MGM Tignes le versement d'une somme de 1 500 euros à M. G... N... sur le fondement de ces mêmes dispositions ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société MGM Tignes et les conclusions de la commune de Tignes sont rejetées.

Article 2 : La société MGM Tignes versera à M. G...N...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société MGM Tignes, à la commune de Tignes et à M. G...N....

Délibéré après l'audience du 22 septembre 2015, à laquelle siégeaient :

M. Clot, président de chambre,

M. Picard, président-assesseur,

M. Chenevey, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 30 septembre 2015.

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N° 14LY00436

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