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§ France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 10 avril 2012, 11LY01332

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Plein contentieux

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 11LY01332
Numéro NOR : CETATEXT000025685272 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.lyon;arret;2012-04-10;11ly01332 ?

Analyses :

Responsabilité de la puissance publique - Responsabilité en raison des différentes activités des services publics - Services de l'urbanisme - Permis de construire.

Urbanisme et aménagement du territoire - Permis de construire - Contentieux de la responsabilité (voir Responsabilité de la puissance publique).


Texte :

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 27 mai 2011, présentée pour la SOCIETE AMT PROMOTION, dont le siège est sis 24 rue de la République à La Talaudière (42350), par Me Mallon ;

La SOCIETE AMT PROMOTION demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0706115 - 0903621 du 30 mars 2011 en tant qu'il a limité à la somme de 25 000 euros, qu'elle estime insuffisante, l'indemnité mise à la charge de la commune de Bourg-de-Péage en réparation des préjudices résultant du refus de permis de construire opposé par le maire de cette commune le 5 juillet 2007 ;

2°) de condamner ladite commune à lui verser une indemnité de 794 500 euros ;

3°) subsidiairement, d'ordonner avant-dire droit une expertise à l'effet d'évaluer les préjudices subis ;

4°) de condamner la commune de Bourg-de-Péage à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que le Tribunal a déclaré à tort irrecevables, pour défaut de liaison du contentieux, ses conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité de la commune à raison de son comportement versatile ; qu'en effet, ces conclusions reposaient sur la même cause juridique - la faute - le même fait générateur - le refus de permis de construire - et le même préjudice que ceux invoqués dans les réclamations des 21 décembre 2007 et 29 mai 2008 ; que, s'agissant des conséquences dommageables de l'illégalité dont l'arrêté du 5 juillet 2007 est entaché, le Tribunal a réduit à tort la compensation des frais d'architecte exposés en pure perte au motif que deux précédentes demandes de permis de construire avaient déjà été rejetées ; qu'il n'y a pas eu de majoration des honoraires de l'architecte à raison de la conception des projets successifs ; que le manque à gagner subi sur la réalisation de l'opération immobilière projetée présente un caractère certain, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué ; que l'illégalité du refus de permis de construire est incontestable et engage la responsabilité de la commune ; qu'il est entaché d'incompétence ; que son motif tiré de l'atteinte aux lieux avoisinants, fondé sur l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, est erroné en droit en ce qu'il se réfère à une prétendue perte de vue et d'ensoleillement, donc aux intérêts privés des voisins ; que le projet a été validé par l'architecte des bâtiments de France ; que l'adjoint à l'urbanisme en avait reconnu la qualité ; que la versatilité de l'autorité communale doit être sanctionnée ; que la commune avait encouragé le projet, et assuré l'exposante de son aboutissement ; que le maire a d'ailleurs délivré le 1er juin 2006 le permis de démolir nécessaire à l'opération en soulignant son accord pour le projet décrit dans la demande, laquelle évoquait déjà la construction d'un ensemble de trente-huit logements ; que les deux premiers refus étaient fondés sur des motifs différents, dont le caractère subalterne montre par lui-même que la commune était favorable au projet ; que la commune a d'ailleurs reconnu sa responsabilité en proposant une transaction ; que le manque à gagner subi peut être évalué à 620 000 euros, en référence à la marge réalisée dans une opération similaire ; que la commune ne peut sérieusement faire état d'une faible demande immobilière, alors que sa desserte ferroviaire la rend particulièrement attractive ; que l'échec du projet nuit au développement normal de l'exposante, ce qui justifie l'allocation d'une indemnité de 50 000 euros ; qu'aux honoraires d'architecte déjà évoqués, d'un montant de 72 000 euros, s'ajoutent le travail interne vainement accompli, représentant la somme de 50 000 euros et les frais de publicité engagés en pure perte, soit 2 500 euros ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 1er septembre 2011, présenté pour la commune de Bourg-de-Péage, représentée par son maire en exercice, par Me Gaël, concluant :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement attaqué en ce qu'il l'a condamnée à verser à la SOCIETE AMT PROMOTION une indemnité de 25 000 euros et à l'entier rejet de la demande présentée par cette société au Tribunal administratif de Grenoble ;

3°) à la condamnation de la SOCIETE AMT PROMOTION à lui payer la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que l'illégalité alléguée de l'arrêté du 5 juillet 2005 et le comportement prétendument fautif de l'autorité d'urbanisme constituent deux causes juridiques distinctes ; que la première était seule invoquée dans les réclamations préalables des 21 décembre 2007 et 29 mai 2008, de même que dans le mémoire introductif d'instance, de sorte que, concernant la seconde, le Tribunal a opposé à bon droit le défaut de liaison du contentieux ; que les premiers juges ont en revanche à tort retenu, sur le fond, l'illégalité du refus de permis de construire ; que ce dernier a été signé par l'adjoint chargé des questions d'urbanisme, titulaire d'une délégation datée du 7 mai 2004 ; qu'il est fondé à la fois sur l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme et sur l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; que la société requérante n'a contesté que ce second motif ; que la perte de vue et d'ensoleillement n'a été mentionnée qu'entre parenthèses ; qu'elle peut d'ailleurs caractériser une atteinte aux lieux avoisinants au sens de l'article R. 111-21, lequel est applicable alors même que la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ; que le projet nuisait, par ses dimensions massives et son aspect extérieur, à l'harmonie du bâti environnant, fait de petites constructions ; que le courrier du service départemental de l'architecture et du patrimoine invoqué par la SOCIETE AMT PROMOTION pour arguer de l'aval de l'architecte des bâtiments de France est dépourvu de caractère probant ; qu'en tout état de cause, l'avis favorable de cette autorité ne lie nullement le maire en ce qu'il lui revient d'apprécier d'autres aspects du projet ; que le courrier de l'adjoint à l'urbanisme également invoqué ne prend à aucun moment parti sur l'insertion du projet dans son environnement ; qu'ainsi, c'est à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation ; que l'engagement de la responsabilité de l'administration à raison de promesses non tenues est subordonné à l'existence d'engagements fermes et précis ; qu'aucune assurance n'a jamais été donnée à la SOCIETE AMT PROMOTION quant à la réalisation de son projet ; que le courrier susmentionné de l'adjoint chargé de l'urbanisme n'a nullement cette portée ; que la délivrance du permis de démolir ne pouvait en aucune façon préjuger de la future délivrance du permis de construire ; que la commune n'a jamais entendu reconnaître sa responsabilité, ni ne s'est engagée dans une démarche transactionnelle, mais a seulement cherché à évaluer l'opportunité d'une telle transaction, eu égard à la durée et au coût d'une instance juridictionnelle ; qu'en sa qualité de professionnelle de l'immobilier, la requérante connaissait les aléas liés à l'obtention des autorisations d'urbanisme ; qu'il est insuffisamment justifié des dépenses engagées à perte, dont les montants allégués ont d'ailleurs évolué au gré des mémoires de la requérante ; que la situation d'honoraires d'architecte versée aux débats mentionne le paiement d'une somme de seulement 36 000 euros ; que la SOCIETE AMT PROMOTION concède elle-même que le troisième projet, objet du litige, n'a pas donné lieu au versement d'honoraires supplémentaires ; que la somme réclamée au titre du travail interne de la requérante, qui ne correspond d'ailleurs à aucun préjudice réel, est supérieure à ce qui était demandé dans les réclamations préalables puis dans le mémoire introductif d'instance devant le tribunal administratif, en méconnaissance du principe d'immutabilité des conclusions indemnitaires ; que le manque à gagner allégué présente un caractère purement hypothétique eu égard au ralentissement du marché immobilier à Bourg-de-Péage ; que la desserte ferroviaire permet le développement économique, mais ne génère aucune augmentation notable de la population ; que les justificatifs fournis sont dépourvus de toute valeur probante ; que la requérante a fait preuve d'une imprudence fautive en tentant de pré-commercialiser un programme immobilier qui avait déjà fait l'objet de deux refus de permis de construire ; que l'atteinte au développement de l'entreprise n'est absolument pas démontrée et paraît correspondre à un préjudice moral que la jurisprudence ne retient que très rarement ; que l'expertise demandée n'est d'aucune utilité ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2012 :

- le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;

- et les observations de Me Duverneuil, représentant le Cabinet Strat avocats, avocat de la commune de Bourg-de-Péage ;

Considérant que la SOCIETE AMT PROMOTION, alors titulaire d'une promesse de vente sur un terrain bâti situé à Bourg-de-Péage, cadastré AL n° 736, a envisagé d'y édifier un ensemble de trois bâtiments collectifs à usage d'habitation et a obtenu le 1er juin 2006 le permis de démolir les constructions existantes ; que sa première demande de permis de construire a cependant été rejetée par arrêté du maire de Bourg-de-Péage du 6 juillet 2006 au motif, notamment, que l'architecte des bâtiments de France, dont l'accord devait être obtenu en vertu de l'article R. 421-38-4 du code de l'urbanisme, l'avait refusé en estimant excessif le gabarit des bâtiments ; qu'après avoir modifié la conception de ceux-ci et supprimé leur étage supérieur, la SOCIETE AMT PROMOTION a déposé une deuxième demande de permis de construire, qui a de nouveau été rejetée le 15 mars 2007 en raison du nombre insuffisant de places de stationnement ; qu'enfin, par arrêté du 5 juillet 2007, le maire de Bourg-de-Péage a rejeté la troisième demande de permis de construire de la SOCIETE AMT PROMOTION au motif que les constructions projetées rompaient l'harmonie du paysage bâti environnant ; que la SOCIETE AMT PROMOTION a formé contre cet arrêté un recours pour excès de pouvoir dont elle s'est peu après désistée, mais qu'elle avait assorti de conclusions indemnitaires quant à elles maintenues, et qui ont du reste été réitérées par requête distincte ; que, par jugement du 30 mars 2011, le Tribunal administratif de Grenoble a donné acte du désistement des conclusions en annulation et, statuant au fond sur la première demande indemnitaire, a condamné la commune de Bourg-de-Péage à verser à la SOCIETE AMT PROMOTION une indemnité de 25 000 euros en réparation des conséquences dommageables de l'illégalité fautive du refus de permis de construire opposé le 5 juillet 2007 ; qu'il a dès lors estimé n'y avoir pas lieu de statuer sur les conclusions indemnitaires contenues dans la seconde demande ; que la SOCIETE AMT PROMOTION relève appel de ce jugement en ce qu'il a limité l'étendue de son droit à réparation à la somme susmentionnée, selon elle insuffisante ; que la commune de Bourg-de-Péage réclame quant à elle, par la voie de l'appel incident, l'entier rejet des prétentions indemnitaires exposées contre elle ;

Sur la recevabilité de la demande indemnitaire présentée au Tribunal administratif de Grenoble :

Considérant qu'aucune disposition du code de justice administrative n'interdit au requérant d'adjoindre à son recours pour excès de pouvoir des conclusions tendant au paiement d'une indemnité en réparation des conséquences dommageables de la décision contestée ; que l'intitulé à cet égard incomplet du mémoire introductif d'instance de la SOCIETE AMT PROMOTION est dépourvu de toute incidence sur la recevabilité de ses conclusions indemnitaires ;

Considérant que, comme l'énonce à bon droit le jugement attaqué, la circonstance que la SOCIETE AMT PROMOTION a saisi le Tribunal avant l'expiration du délai de deux mois imparti à la commune de Bourg-de-Péage pour statuer sur sa réclamation préalable, datée du 21 décembre 2007 et reçue le lendemain, est sans effet sur la recevabilité de ses conclusions indemnitaires, lesquelles doivent être regardées comme dirigées contre la décision implicite de rejet de cette réclamation, intervenue en cours d'instance et d'où a résulté la liaison du contentieux en ce qui concerne les chefs du préjudice dont il était alors fait état ;

Considérant que si la réclamation susmentionnée du 21 décembre 2007 et le mémoire introductif d'instance chiffraient les prétentions de la requérante à seulement 7 266,37 euros, les chefs de préjudice ultérieurement invoqués, en considération desquels ce montant a été porté à 848 976 euros, ont fait l'objet en cours d'instance, le 29 mai 2008, d'une seconde réclamation présentée à la commune, laquelle y a opposé une nouvelle décision implicite de rejet ; que cette décision, intervenue avant que le Tribunal ne statue, a lié le contentieux nonobstant la circonstance que les mémoires en défense de la commune ont constamment conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité de la demande indemnitaire de la SOCIETE AMT PROMOTION ; que les conclusions additionnelles de celle-ci, auxquelles aucun délai de recours n'était en tout état de cause opposable en vertu de l'article R. 421-3 du code de justice administrative, ne pouvaient dès lors être regardées comme dépourvues de lien suffisant avec ses conclusions initiales, et jugées par ce motif irrecevables, dès lors qu'elles sont fondées sur la même cause juridique et invoquent le même fait générateur des dommages allégués ;

Considérant enfin que le désistement des conclusions d'excès de pouvoir dirigées contre l'arrêté du maire de Bourg-de-Péage n'affecte à aucun titre la recevabilité de la demande indemnitaire ;

Sur la responsabilité de la commune de Bourg-de-Péage :

Considérant, en premier lieu, que la SOCIETE AMT PROMOTION invoque l'illégalité du refus de permis de construire opposé par le maire de Bourg-de-Péage le 5 juillet 2007 ; qu'aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " ; que l'article 11 du titre VI du règlement du plan local d'urbanisme de Bourg-de-Péage dispose : " L'aspect et l'implantation des constructions (...) doivent être en harmonie avec le paysage naturel ou bâti existant " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si les constructions projetées par la SOCIETE AMT PROMOTION, qui comportent cinq étages, ont une hauteur sensiblement supérieure à celle des immeubles voisins, le secteur considéré est dépourvu d'unité architecturale et ne présente aucun caractère particulier ; que, dès lors, ni le volume desdites constructions ni le traitement de leurs façades se sont susceptibles de rompre une quelconque harmonie du bâti existant ; que, par suite, en retenant ce motif pour s'opposer à la délivrance du permis de construire sollicité par la SOCIETE AMT PROMOTION, le maire de Bourg-de-Péage a fait une inexacte application de la disposition précitées du plan local d'urbanisme et de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; que l'illégalité ainsi commise, à bon droit relevée par les premiers juges, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Bourg-de-Péage ;

Considérant, en deuxième lieu, que la SOCIETE AMT PROMOTION se plaint également du comportement versatile de la commune de Bourg-de-Péage, à laquelle elle reproche de s'être opposée au projet après l'avoir encouragée à en poursuivre la réalisation et l'avoir assurée d'une issue favorable ; que la faute ainsi invoquée, à raison de laquelle il n'est pas fait état de préjudices distincts de ceux résultant du refus de permis de construire, seul désigné comme fait générateur du dommage subi, constitue un moyen développé au soutien des conclusions tendant à la condamnation de la commune ; que même si les réclamations des 21 décembre 2007 et 29 mai 2008, ne faisaient pas référence à ladite faute, le défaut de liaison du contentieux ne peut être opposé, ce motif d'irrecevabilité intéressant uniquement les conclusions soumises au juge, et non les moyens sur lesquels elles s'appuient ; que le jugement attaqué retient donc à tort un tel motif pour écarter ce moyen comme irrecevable ; que, par ailleurs, si le moyen tiré de la " versatilité " de l'autorité communale n'a pas davantage été soulevé dans le mémoire introductif d'instance devant le Tribunal, il vise à l'engagement de la responsabilité pour faute quasi délictuelle de la commune, et procède en conséquence de la même cause juridique que celui tiré de l'illégalité de l'arrêté du maire de Bourg-de-Péage du 5 juillet 2007 ; qu'il pouvait ainsi être invoqué à tout moment de l'instance ;

Considérant, toutefois, que si l'adjoint au maire chargé des questions d'urbanisme a indiqué, par lettre du 18 mai 2006 adressée au propriétaire du terrain litigieux, que le projet de la SOCIETE AMT PROMOTION correspondait au type d'aménagement voulu par la commune dans cette partie de son territoire, un tel courrier, demeuré très évasif, ne saurait révéler l'existence d'un engagement ferme et précis concernant l'issue de la demande de permis de construire ; que ni l'accord de l'architecte des bâtiments de France, qui n'est pas placé sous l'autorité du maire, ni le permis de démolir délivré le 1er juin 2006, qui ne pouvait en rien préjuger de la suite de l'opération, ni la circonstance que le précédent refus de permis de construire était fondé sur un détail du projet ne sont de nature à établir que la commune aurait donné quelque assurance que ce soit à la SOCIETE AMT PROMOTION, laquelle ne pouvait d'ailleurs ignorer que ses demandes dépendaient uniquement de l'application des règles d'urbanisme ; qu'au surplus, il n'est pas soutenu par la SOCIETE AMT PROMOTION que le manquement allégué de la commune à ses promesses ou engagements aurait aggravé les préjudices dont il est demandé réparation ; que la faute alléguée ne saurait dès lors en tout état de cause augmenter l'indemnisation éventuellement due à la société requérante en réparation des conséquences dommageables de l'illégalité du refus de permis de construire opposé le 5 juillet 2007 ;

Considérant, en troisième lieu, qu'en se bornant à mentionner que la SOCIETE AMT PROMOTION est un professionnel de l'immobilier nécessairement avisé des " aléas liés à l'obtention d'autorisations d'urbanisme ", la commune de Bourg-de-Péage n'établit pas l'existence d'une faute de nature à l'exonérer en tout ou partie de sa responsabilité ;

Sur la réparation :

Considérant que la commune de Bourg-de-Péage ne soutient pas que le permis de construire demandé par la SOCIETE AMT PROMOTION pouvait être légalement refusé pour un autre motif ; qu'en outre, il n'est pas contesté que, la promesse de vente consentie à la SOCIETE AMT PROMOTION étant désormais caduque et le propriétaire s'étant refusé à la renouveler, ladite société est définitivement privée de la possibilité de mener à bien son projet ;

Considérant que, pour réclamer l'indemnisation du manque à gagner allégué, chiffré à 620 000 euros, la requérante se réfère au bénéfice qu'elle dit avoir réalisé en 2004 à l'occasion d'une précédente opération, mais n'en justifie que par un bilan imprécis et n'apporte aucun élément de comparaison sérieux entre les deux programmes immobiliers ; qu'elle produit par ailleurs une attestation de son expert comptable selon laquelle ce manque à gagner s'élèverait à la somme minimale de 440 000 euros ; que, toutefois, ce document elliptique, dépourvu de toute indication relative au coût du projet et établi à partir de simulations de ventes variant du simple au double, est dépourvu de réelle crédibilité ; que, dans ces conditions, eu égard à l'état du marché de l'immobilier à Bourg-de-Péage, dont la commune de Bourg-de-Péage souligne sans démenti sérieux le manque de dynamisme, ce chef de préjudice ne peut être regardé comme suffisamment certain ;

Considérant que la SOCIETE AMT PROMOTION n'apporte aucun élément de nature à établir que l'échec de l'opération aurait " porté atteinte à son développement normal " et n'indique d'ailleurs pas l'exacte consistance de ce préjudice ; qu'elle ne saurait dès lors obtenir la somme de 50 000 euros réclamée à ce titre ;

Considérant que la société requérante n'apporte devant la Cour aucun élément de nature à établir qu'elle aurait acquitté des frais de maîtrise d'oeuvre excédant la somme de 36 000 euros retenue par les premiers juges au vu d'une situation d'honoraires de son architecte datée du 28 juin 2007, constituant l'unique pièce justificative versée aux débats ; qu'elle n'établit pas davantage le caractère erroné de la réfaction opérée sur ce montant par le Tribunal afin de prendre en compte les modifications de l'avant projet sommaire consécutives aux deux premiers refus de permis de construire, dont la commune de Bourg-de-Péage n'avait pas à supporter la charge, la légalité de ces décisions n'ayant jamais été contestée ; que l'appréciation à laquelle s'est livrée le tribunal en évaluant ainsi à 25 000 euros l'indemnité due au titre des honoraires de maîtrise d'oeuvre acquittés en pure perte n'est ni insuffisante ni excessive ;

Considérant enfin qu'il n'est justifié ni du coût du travail interne des employés de la société AMT PROMOTION consacré à l'élaboration du projet ni des frais de publicité y afférents ; que les prétentions exposées à ces titres, soit respectivement 50 000 et 2 500 euros, ont donc été à bon droit rejetées par le Tribunal ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la SOCIETE AMT PROMOTION n'est pas fondée à soutenir que le Tribunal a limité à tort à 25 000 euros le montant de la réparation qui lui était due ; que la commune de Bourg-de-Péage n'est pas davantage fondée à remettre en cause, par la voie de l'appel incident, cette condamnation ;

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Bourg-de-Péage, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à la SOCIETE AMT PROMOTION la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Bourg-de-Péage ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SOCIETE AMT PROMOTION est rejetée.

Article 2 : L'appel incident de la commune de Bourg-de-Péage ainsi que ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE AMT PROMOTION et à la commune de Bourg-de-Péage.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2012, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président de chambre,

M. Bézard, président,

M. Zupan, président-assesseur.

Lu en audience publique, le 10 avril 2012.

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N° 11LY01332

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Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : M. MOUTTE
Rapporteur ?: M. David ZUPAN
Rapporteur public ?: M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP BONIFACE - HORDOT - FUMAT

Origine de la décision

Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 10/04/2012
Date de l'import : 02/07/2015

Fonds documentaire ?: Legifrance

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