| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 2ème chambre, 31 juillet 2025, 24DA01844

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile professionnelle (SCP) Duchange et associés notaires a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 20 janvier 2021 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de l'autoriser à créer un bureau annexe dans la commune de Wasquehal.

Par un jugement n° 2101976 du 4 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 septembre 2024 et 6 mai 2025, la société Duchange et associés notaires, représentée par Me Dagostino, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 20 janvier 2021 ;

3°) d'enjoindre à l'État de lui délivrer une attestation relative à l'autorisation tacite d'ouverture d'un bureau annexe à Wasquehal dans un délai de six mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- une autorisation tacite d'ouverture d'un bureau annexe à Wasquehal lui est acquise depuis le 16 janvier 2017 en vertu du principe " silence vaut acceptation ", la liste mentionnée à l'article D. 231-2 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas exhaustive ;

- cette autorisation tacite n'a fait l'objet d'aucun retrait ;

- la décision du 20 janvier 2021 est entachée d'un vice de procédure en l'absence de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'article 52 de la loi du 6 août 2015 et l'arrêté du 16 septembre 2016 pris en application de cet article ne sont pas opposables à une demande d'ouverture d'un bureau annexe ;

- l'administration n'a pas pris en compte les seuls critères opposables à une telle demande ;

- l'administration a méconnu le principe de sécurité juridique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société appelante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- l'arrêté du 3 décembre 2018 pris pour application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller,

- et les conclusions de Mme Caroline Regnier, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par décision du 29 mai 2017, la garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de délivrer à la SCP Duchange et associés notaires, située à Roubaix, une autorisation d'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire, dans la commune de Wasquehal. Par un jugement n° 1902681, 1902718, 1902860 du 9 octobre 2020, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision en raison d'un défaut de motivation et a enjoint au ministre de prendre une nouvelle décision. Par décision du 20 janvier 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice a de nouveau refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en vue de créer un bureau annexe dans la commune de Wasquehal. La SCP Duchange et associés notaires relève appel du jugement n° 2101976 du 4 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 20 janvier 2021.

2. Aux termes de l'article 10 du décret du 26 novembre 1971 relatif aux créations, transferts et suppressions d'offices de notaire, à la compétence d'instrumentation et à la résidence des notaires, à la garde et à la transmission des minutes et registres professionnels des notaires, dans sa rédaction applicable au litige en vertu de l'article 16 du décret du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels : " (...) il est interdit aux notaires de recevoir eux-mêmes ou de faire recevoir par une personne à leur service leurs clients à titre habituel dans un local autre que leur étude (...). / Le garde des sceaux, ministre de la justice peut, à la demande du titulaire de l'office, prendre un arrêté autorisant l'ouverture d'un ou plusieurs bureaux annexes soit à l'intérieur du département, soit à l'extérieur du département dans un canton ou une commune limitrophe du canton où est établi l'office. Le ou les bureaux annexes ainsi ouverts restent attachés à l'office sans qu'il soit besoin, lors de la nomination d'un nouveau titulaire, de renouveler l'autorisation accordée ". Aux termes de l'article 2-7 du même décret, dans sa rédaction applicable au litige : " La création ou la suppression d'un office, la transformation d'un bureau annexe en office distinct et l'ouverture ou la suppression d'un bureau annexe font l'objet d'un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. / Le siège de l'office créé est précisé par l'arrêté qui nomme le titulaire ".

3. En vertu de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " I. - Les notaires (...) peuvent librement s'installer dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services. / Ces zones sont déterminées par une carte établie conjointement par les ministres de la justice et de l'économie, sur proposition de l'Autorité de la concurrence en application de l'article L. 462-4-1 du code de commerce. Elles sont définies de manière détaillée au regard de critères précisés par décret, parmi lesquels une analyse démographique de l'évolution prévisible du nombre de professionnels installés. / A cet effet, cette carte identifie les secteurs dans lesquels, pour renforcer la proximité ou l'offre de services, la création de nouveaux offices de notaire (...) apparaît utile. / Afin de garantir une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants, cette carte est assortie de recommandations sur le rythme d'installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée. / Cette carte est rendue publique et révisée tous les deux ans. / II.- Dans les zones mentionnées au I, lorsque le demandeur remplit les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises pour être nommé en qualité de notaire, (...) le ministre de la justice le nomme titulaire de l'office de notaire (...) créé. (...) / Si, dans un délai de six mois à compter de la publication de la carte mentionnée au I, le ministre de la justice constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'office au regard des besoins identifiés, il procède (...) à un appel à manifestation d'intérêt en vue d'une nomination dans un office vacant ou à créer ou de la création d'un bureau annexe par un officier titulaire. / Si l'appel à manifestation d'intérêt est infructueux, le ministre de la justice confie la fourniture des services d'intérêt général en cause (...), à la chambre départementale des notaires (...) concernée (...). / III. - Dans les zones autres que celles mentionnées au I, il ne peut être créé de nouveaux offices qu'à la condition de ne pas porter atteinte à la continuité de l'exploitation des offices existants et à la qualité du service rendu. L'arrêté portant création d'un ou plusieurs nouveaux offices est pris après avis de l'Autorité de la concurrence (...) ".

4. Aux termes de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables (...) ". Aux termes de l'article L. 121 de ce code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 231-1 du même code : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ". Aux termes de l'article L. 242-1 dudit code : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ".

5. En premier lieu, il résulte des dispositions, citées au point 3, de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 que le législateur a entendu améliorer l'accès aux offices publics ou ministériels dans la perspective de renforcer la cohésion territoriale des prestations et d'augmenter de façon progressive le nombre d'offices sur le territoire, la réalisation de cet objectif devant toutefois se faire dans des conditions permettant de ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants. Pour ce faire, le législateur a substitué à un régime d'autorisation préalable un principe de liberté d'installation des offices, encadré par une procédure permettant de s'assurer que le nombre, la localisation, les caractéristiques et la viabilité économique des offices à créer, tout comme les motifs de leur création, reposent sur des critères objectifs et répondent aux besoins du service public notarial. Dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services, dites zones d'installation libre, les nominations sont ainsi prononcées par le garde des sceaux, ministre de la justice, au regard des recommandations de la carte arrêtée par les ministres de la justice et de l'économie et suivant l'ordre d'enregistrement de leur demande et, lorsque le nombre de demandes de création d'office est supérieur aux recommandations, par tirage au sort.

6. Il appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les dispositions du décret du 26 novembre 1971 citées au point 2, de se fonder, dans l'intérêt du service public, sur les besoins du public, la situation géographique et l'évolution démographique et économique pour décider l'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire existant, et ce, quelle que soit la zone où celle-ci est envisagée, et de tenir compte, pour cela, du nombre et de la localisation des offices existants ou à créer. Dans l'appréciation de ces intérêts, il peut également tenir compte des exigences liées à la viabilité d'un office de notaire dont le maintien apparaît nécessaire. Il lui appartient également de veiller à ce que, par ses effets, l'ouverture d'un bureau annexe ne remette pas en cause la création d'offices, particulièrement lorsque le nombre de demandes de création de ces offices est supérieur aux recommandations. En outre, il résulte des dispositions du II de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 précité que dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services, si, dans un délai de six mois à compter de la publication de la carte fixant les zones dans lesquelles les notaires peuvent librement s'installer ainsi que le nombre d'offices à créer dans ces zones pour les deux années à venir, le garde des sceaux, ministre de la justice constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'offices au regard des besoins identifiés, il s'assure de la satisfaction de ces derniers, notamment par la création de bureaux annexes à un office existant, après avoir lancé un appel à manifestation d'intérêt.

7. Il résulte de ce qui précède que la procédure d'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire doit tenir compte de la procédure d'instruction des demandes de création d'offices de notaire et, en tout état de cause, ne pas la remettre en cause, par ses effets, et constitue ainsi, comme cette dernière, une procédure spécifique, eu égard tant à la qualité d'officier public des notaires et aux prérogatives qui leur sont conférées qu'à la nécessité pour le nombre et la localisation de ces offices et bureaux annexes de correspondre aux besoins du service public notarial. En outre, l'ouverture d'un bureau annexe constitue un avantage ou une autorisation que le garde des sceaux, ministre de la justice ne peut accorder qu'à un nombre prédéfini et limité de personnes du fait de la procédure de nomination dans les offices créés dans une zone d'installation libre. Il suit de là que la procédure d'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire relève de dispositions spéciales qui impliquent que les décisions d'acceptation soient prises de manière expresse. Elle n'entre pas, en conséquence, dans le champ du principe posé à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte que le silence gardé pendant deux mois par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur une demande d'ouverture d'un bureau annexe ne peut faire naître une décision implicite d'acceptation.

8. Dans ces conditions, la société appelante n'est pas fondée à soutenir qu'une décision implicite d'acceptation serait née le 16 janvier 2017 du silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois sur sa demande, présentée le 16 novembre 2016, d'ouverture, à Wasquehal, d'un bureau annexe à son office notarial situé à Roubaix. Par suite, elle ne peut utilement soutenir que la décision attaquée du 20 janvier 2021 du garde des sceaux, ministre de la justice a eu pour effet de retirer illégalement une autorisation tacite au-delà du délai de quatre mois prévu par les dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. De même, la société appelante ne pouvant être regardée comme ayant pu raisonnablement se considérer titulaire d'une autorisation tacite d'ouverture d'un bureau annexe, elle ne peut utilement soutenir que la décision attaquée du 20 janvier 2021 porterait atteinte à une éventuelle espérance légitime de bénéficier de cette autorisation d'ouverture d'un bureau annexe ni que le principe de sécurité juridique ainsi que son droit à un procès équitable, protégé par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, auraient été méconnus.

9. En deuxième lieu, il est constant que la décision contestée a été prise en réponse à la demande d'autorisation d'ouverture d'un bureau annexe à son office notarial qu'elle a formulée le 16 décembre 2016. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 citées au point 4 ci-dessus est inopérant et ne peut qu'être écarté.

10. En dernier lieu, d'une part, il ressort des termes mêmes de la décision du 20 janvier 2021 que le garde des sceaux, ministre de la justice a, pour statuer sur la demande d'ouverture d'un bureau annexe à un office notarial, fait application des dispositions précitées du décret du 26 novembre 1971. S'il a par ailleurs pris en compte la situation résultant de la mise en œuvre des dispositions précitées de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 dans le cadre des principes rappelés aux points 6 et 7, il n'a toutefois pas fait application de ces dispositions pour statuer sur la demande d'ouverture d'un bureau annexe à son office notarial présentée par l'appelante, contrairement à ce que celle-ci soutient. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Wasquehal se situe dans la zone d'installation libre n° 3110 Roubaix-Tourcoing, déterminée par l'arrêté du 3 décembre 2018 pris pour application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015. L'annexe III de cet arrêté prévoit dans cette zone une augmentation progressive du nombre de professionnels et à cet effet, la création de trois offices et la nomination de cinq nouveaux notaires. Il ressort de la décision attaquée du 20 janvier 2021 qu'après clôture des opérations de nomination des professionnels sur des offices à créer, cinq nouveaux offices ont été créés et cinq nouveaux notaires libéraux ont été installés. Ainsi, à l'issue du délai de douze mois prévu par l'arrêté précité du 3 décembre 2018 suivant l'ouverture des candidatures, le nombre de professionnels nommés n'était pas inférieur à l'objectif précité. Le garde des sceaux, ministre de la justice, s'est ainsi fondé sur les besoins du public, la situation géographique, l'évolution démographique et économique ainsi que sur le nombre et la localisation des offices existants ou à créer pour refuser l'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire existant, dans l'intérêt du service public. Si pour justifier sa demande d'ouverture du bureau annexe de Wasquehal, la SCP Duchange notaires et associés fait valoir qu'elle est fondée sur la volonté d'assurer la viabilité de son office notarial existant, ainsi que sur la nécessité de développer un point d'activité plus proche de sa clientèle traditionnelle, la société appelante, en ne se prévalant que d'informations sur la composition de son office notarial, de certaines données à caractère général sur la situation de la commune de Roubaix, en se bornant à mettre en avant les difficultés rencontrées par le secteur de l'immobilier dans cette commune et en ne produisant aucun document reflétant sa situation financière, n'établit pas que la viabilité de son office notarial serait compromise. Dans ces conditions, le garde des sceaux, ministre de la justice a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, refuser l'ouverture d'un bureau annexe à l'office de la SCP Duchange notaires et associés, la société requérante n'étant, par suite, pas fondée à soutenir que son droit au respect de ses biens protégé par les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à ladite convention, ni que le droit au respect de la vie privée et familiale de ses collaborateurs, protégé par l'article 8 de ladite convention, auraient été méconnus par l'administration.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la SCP Duchange notaires et associés n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 4 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision 20 janvier 2021. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par la société appelante ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de SCP Duchange notaires et associés est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à SCP Duchange notaires et associés et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience publique du 8 juillet 2025 à laquelle siégeaient :

- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,

- M. Laurent Delahaye, président-assesseur,

- M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 juillet 2025.

Le rapporteur,

Signé : G. VandenbergheLe président de chambre,

Signé : B. Chevaldonnet

La greffière,

Signé : A.Vigor

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

par délégation,

La greffière

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