Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... Carpels a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la délibération du 13 juin 2020 par laquelle le conseil municipal de Fretin a approuvé les articles 2, 4, 5, 15, 22 et 26 de son règlement intérieur.
Par un jugement n° 2008509 du 23 janvier 2024, le tribunal administratif de Lille a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de la demande tendant à l'annulation des articles 2 et 15 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin, a annulé le troisième alinéa de l'article 4, les dixième, onzième, douzième, quatorzième et dix-huitième alinéas de l'article 5, les deuxième et troisième alinéas de l'article 22 et l'article 26 de ce règlement et a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mars 2024 et 21 février 2025, la commune de Fretin, représentée par Me Tigroudja, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il a annulé le troisième alinéa de l'article 4, les dixième, onzième, douzième, quatorzième et dix-huitième alinéas de l'article 5, les deuxième et troisième alinéas de l'article 22 et l'article 26 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin tel qu'adopté par délibération du 13 juin 2020 et qu'il a mis à sa charge une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) de rejeter la demande de M. Carpels ;
3°) de mettre à la charge de M. Carpels une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le troisième alinéa de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin approuvé par délibération en date du 13 juin 2020, qui prévoit que la consultations des dossiers, projets de contrats ou de marchés sera possible sur demande écrite adressée au maire quarante-huit heures avant la date de consultation souhaitée, ne porte pas atteinte au droit des conseillers municipaux de consulter les documents faisant l'objet d'un point inscrit à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal ;
- les dixième, onzième, douzième et quatorzième alinéas de l'article 5 de ce règlement intérieur sont conformes aux dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales dès lors que les questions orales que les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil municipal sont par nature interrogatives et n'ont pas vocation à instaurer un débat contradictoire ;
- le deuxième alinéa de l'article 22 de ce règlement intérieur, qui prévoit qu'un texte rédigé par les élus de l'opposition municipale pourra être diffusé sur le site internet de la mairie, sans lien vers des sites internet tiers ni vers des réseaux sociaux, et le troisième alinéa, qui dispose que la tribune de l'opposition publiée dans le bulletin municipal imprimé ne devra comprendre ni photographie ni image ne sont pas illégaux dès lors que, dans le cas contraire, le maire est susceptible de voir sa responsabilité engagée en qualité de directeur de la publication au sens de l'article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;
- l'article 26 de ce règlement intérieur, qui prévoit qu'il ne peut être modifié que sur proposition du maire ou d'un tiers des membres en exercice de l'assemblée communale, ne porte pas atteinte au droit de proposition des conseillers municipaux qui tirent de l'article 5 dudit règlement le droit de proposer dix questions orales en vue de leur inscription à l'ordre du jour.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2024, M. A... Carpels, représenté par Me Forgeois, demande à la cour :
1°) de rejeter la requête ;
2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler le jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation totale de l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin approuvé par délibération en date du 13 juin 2020 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Fretin une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le deuxième alinéa de l'article 5 du règlement intérieur qui impose d'adresser au maire le texte des questions orales, quarante-huit heures avant la séance du conseil municipal porte une atteinte excessive au droit d'expression des conseillers municipaux, en méconnaissance de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;
- le quinzième alinéa de cet article, qui dispose que les questions orales ne donnent pas lieu à débats, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents, porte une atteinte excessive à leur droit d'expression, en méconnaissance de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;
- le treizième alinéa de l'article 5 doit être annulé eu égard au renvoi opéré au onzième alinéa annulé par le tribunal ;
- les moyens soulevés par la commune de Fretin ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Vandenberghe, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Regnier, rapporteure publique,
- et les observations de Me Tigroudja, représentant la commune de Fretin.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération n° 1 du 13 juin 2020, le conseil municipal de la commune de Fretin a approuvé son nouveau règlement intérieur. M. Carpels, conseiller municipal, a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler les articles 2, 4, 5, 15, 22 et 26 de ce règlement intérieur. Par sa requête, la commune de Fretin relève appel du jugement n° 2008509 du 23 janvier 2024 par lequel le tribunal administratif de Lille a annulé le troisième alinéa de l'article 4, les dixième, onzième, douzième, treizième, quatorzième et dix-huitième alinéas de l'article 5, les deuxième et troisième alinéas de l'article 22 et l'article 26 du règlement intérieur de son conseil municipal. M. Carpels demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation totale de l'article 5 de ce règlement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne l'article 4 du règlement intérieur :
2. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".
3. D'une part, en application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces mêmes dispositions, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées.
4. D'autre part, les conseillers municipaux ont le droit d'être informés de tout ce qui touche aux affaires de la commune dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat.
5. En l'espèce, le troisième alinéa de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin en litige dispose que : " La consultation des dossiers, projets de contrats ou de marchés sera possible sur demande écrite adressée au maire 48 heures avant la date de consultation souhaitée ".
6. Compte-tenu du délai de trois jours fixé à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales pour l'envoi des convocations à la séance du conseil municipal, les dispositions litigieuses ont, comme le tribunal l'a jugé, pour effet de ne laisser aux membres du conseil municipal au mieux qu'une journée pour prendre connaissance des dossiers et projets dont ils ont sollicité la consultation lors de la réception de leur convocation à la séance du conseil municipal. Eu égard à la brièveté de ces délais de consultation et alors que la commune de Fretin, qui compte moins de 3 500 habitants, n'est pas tenue de respecter les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales qui oblige les communes de plus de 3 500 habitants à joindre aux convocations des membres du conseil municipal une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération, les dispositions du troisième alinéa de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin méconnaissent le droit des conseillers municipaux d'être informés de tout ce qui touche aux affaires de la commune dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat, sans que la circonstance que la disposition litigieuse a " subi l'épreuve du temps ", invoquée par la commune, n'ait d'incidence sur ce point.
En ce qui concerne l'article 5 du règlement intérieur :
7. Aux termes de l'article 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. (...) / A la demande d'un dixième au moins des membres du conseil municipal, un débat portant sur la politique générale de la commune est organisé lors de la réunion suivante du conseil municipal. / L'application du deuxième alinéa ne peut donner lieu à l'organisation de plus d'un débat par an. ". Il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune, dans les conditions fixées par le règlement intérieur.
8. En l'espèce, l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin dispose que : " Chaque conseiller municipal a un droit personnel de poser, s'il le souhaite, en son nom, une ou plusieurs questions orales. (...) / En raison des lourdes contraintes d'organisation des séances du conseil municipal qui pèsent sur les services municipaux, le texte des questions est adressé au maire 48 heures ouvrées au moins avant une séance du conseil municipal et fait l'objet d'un accusé de réception (...). De jurisprudence constante, les questions orales sont faites pour obtenir des informations sur des points précis. Elles ne font pas l'objet de discours adressés à l'assemblée elle-même, ou à l'opinion publique, mais constituent des demandes précises d'explication adressées au maire dans le cadre des séances du conseil municipal. Elles doivent donc être rédigées sous la forme interrogative et, sans périphrases ou circonlocutions, se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension. / La demande d'évocation d'un sujet global ou général, sous forme de thème ou autres, ne pourra être admise comme une question orale. / Elle ne peut constituer en soi une question précise car ouvrant le champ de multiples questions. / Dans le cas où une question se présente sous forme d'un tel thème suivi de plusieurs questions précises, ces dernières seront comptabilisées individuellement dans le décompte total du nombre de questions admises en séance et leur ordre de présentation se fera selon le droit commun tel que défini ci-dessus. / Dans le cas où la question ne se suffit pas à elle-même et nécessite une explication ou une précision pour être parfaitement compréhensible, celle-ci peut être donnée et transmise à l'Administration municipale dans un court exposé obligatoirement joint à la question. / Les Questions orales ne donnent pas lieu à des débats, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents. / Lors de la séance, le maire ou le président de séance, l'adjoint ou le conseiller délégué compétent répond aux questions posées oralement par les conseillers municipaux. (...) Le droit de poser des questions orales ne donne pas lieu à la retranscription de celles-ci ainsi que leurs réponses dans le procès-verbal ".
9. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que le tribunal l'a jugé, que les restrictions apportées par les dispositions du règlement intérieur en litige en ce qui concerne la forme des questions orales, qui limitent la possibilité de présenter celles-ci sous la seule forme d'une brève phrase interrogative tout en interdisant la possibilité d'évoquer à cette occasion un sujet global ou général afin d'éviter la démultiplication des questions induite par une telle pratique, soient justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal de Fretin. Il ne ressort notamment pas des pièces du dossier que l'examen de questions orales qui n'auraient pas été présentées sous la seule forme requise par le règlement intérieur en cause, serait de nature à faire obstacle à l'examen des points inscrits à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante. Les dixième, onzième, douzième et quatorzième alinéas de l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin méconnaissent ainsi les dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales.
10. En second lieu, M. Carpels demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation du deuxième alinéa de l'article 5 du règlement intérieur qui prévoit que le texte des questions orales est adressé au maire 48 heures ouvrées au moins avant la séance du conseil municipal au cours de laquelle son auteur entend la poser. Contrairement à ce que l'intimé soutient et comme les premiers juges ont pu l'estimer à bon droit, la circonstance que ce règlement impose, pour des raisons d'organisation et afin notamment de permettre au maire de préparer au mieux ses réponses aux questions orales susceptibles d'être posées et qui peuvent aborder des thèmes variés recouvrant l'ensemble des sujets d'intérêt communal, le respect d'un délai de présentation de quarante-huit heures ouvrées avant la séance du conseil municipal ne porte pas atteinte au droit, garanti par les dispositions citées au point 7, des conseillers municipaux de poser des questions orales au cours de la séance du conseil municipal. De même, ainsi que les premiers juges l'ont estimé, il ne résulte pas de ces mêmes dispositions du code général des collectivités territoriales que les questions orales et les réponses apportées doivent être systématiquement suivies d'un débat. Par suite, en subordonnant cette possibilité à une demande émanant de la majorité des conseillers municipaux présents, le quinzième alinéa de l'article en litige n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales. Si M. Carpels demande en outre que les alinéas 3 et 13 de l'article 5 soient annulés, ces demandes ne sont pas assorties des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
En ce qui concerne l'article 22 du règlement intérieur :
11. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / (...) Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions que l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication.
12. En l'espèce, l'article 22 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin dispose que : " (...) Alinéa 1 : publications imprimées : Dans chaque bulletin municipal, diffusant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion, une demi-page sera consacrée à une " Tribune de l'opposition ", où pourra s'exprimer tout Conseiller ne se réclamant pas de la Majorité municipale (...) / Alinéa 2 : publications numériques / (...) ces espaces d'expression devront être " clos " ne pouvant contenir aucun lien vers un ou des sites internet non gérés par la ville, ni vers des réseaux sociaux. / (...) Alinéa 3 : délais et conditions de publication / (...) Les conseillers désirant s'exprimer dans le cadre de la " tribune de l'opposition " devront faire parvenir leur texte (sans photo ou image) au minimum 10 jours avant la date prévue d'impression (...) ".
13. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que l'a jugé le tribunal, qu'en édictant des interdictions générales et absolues d'inclure, dans les publications numériques, des liens vers des sites internet non gérés par la commune ou des réseaux sociaux et, dans la tribune du bulletin municipal réservée à l'opposition, des photographies ou des images, le conseil municipal de la commune de Fretin a porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression des conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité. En se bornant à soutenir dans des termes généraux que la responsabilité du maire pourrait être engagée en sa qualité de directeur de publication au sens de l'article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, la commune ne justifie pas du caractère proportionné d'une telle atteinte à la liberté d'expression des élus.
En ce qui concerne l'article 26 du règlement intérieur :
14. Aux termes de l'article 26 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin : " Le présent règlement peut faire l'objet de modifications à la demande et sur proposition du maire ou d'un tiers des membres en exercice de l'assemblée communale ".
15. En l'espèce, en se bornant à faire valoir que ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée au " droit de proposition " des élus dans la mesure où l'article 5 du règlement leur permet de poser des questions orales, la commune de Fretin ne critique pas utilement le jugement qui a considéré que l'article 26 en cause porte une atteinte excessive au " droit de proposition " des conseillers municipaux pris individuellement en subordonnant l'inscription de la modification du règlement intérieur à une demande émanant d'un tiers d'entre eux, les dispositions de l'article 5 invoquées par la commune à cet effet étant sans rapport avec la possibilité reconnue par le tribunal pour les membres du conseil municipal de proposer, individuellement, la modification du règlement intérieur.
16. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que la commune de Fretin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a prononcé l'annulation du troisième alinéa de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de Fretin, des dixième, onzième, douzième, quatorzième et dix-huitième alinéas de l'article 5 de ce règlement ainsi que des deuxième et troisième alinéas de l'article 22 et de l'article 26 dudit règlement et, d'autre part, que les conclusions de M. Carpels présentées par la voie de l'appel incident doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
17. Il n'y a pas lieu, dans le cadre de l'instance d'appel et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'une ou l'autre partie, une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Fretin est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de M. Carpels présentées par la voie de l'appel incident et ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fretin et à M. A... Carpels.
Délibéré après l'audience publique du 8 avril 2025 à laquelle siégeaient :
- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,
- M. Laurent Delahaye, président-assesseur,
- M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.
Le rapporteur,
Signé : G. VandenbergheLe président de chambre,
Signé : B. Chevaldonnet
La greffière,
Signé : A-S. Villette
La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
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N°24DA00582
