| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 3ème chambre, 29 avril 2025, 24DA00037

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'avis des sommes à payer n° 2021-273-1 émis à son encontre le 6 mai 2021 par la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole pour un montant de 4 245,91 euros, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 2 juillet 2021, et de la décharger de son obligation de payer la somme précitée.

Par une ordonnance n° 2103661 du 8 novembre 2023, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 janvier 2024, Mme B..., représentée par Me Maujeul, demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance du 8 novembre 2023 ;

2°) d'annuler l'avis des sommes à payer du 6 mai 2021, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

3°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 4 245,91 euros ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- cette ordonnance est irrégulière en ce qu'elle est fondée sur un moyen relevé d'office sans avoir été précédée d'une information des parties ;

- elle est encore entachée d'une irrégularité en ce qu'elle ne comporte pas la signature de son auteur, en méconnaissance de l'article R. 742-5 du code de justice administrative ;

- son moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis des sommes à payer était assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;

- la circonstance que cet avis renvoie à un courrier daté du 18 février 2021 ne suffit pas à suppléer à l'insuffisance de motivation alors qu'elle n'a jamais reçu ce courrier qui n'était pas annexé à l'avis ;

- ses moyens d'erreur de droit et d'erreur de fait étaient opérants dès lors que l'administration n'a pas justifié des raisons pour lesquelles lui était réclamée la somme en litige et que, s'agissant du versement d'un mi-traitement dans l'attente de l'avis du conseil médical, ce versement ne présente pas un caractère provisoire et lui reste acquis alors même qu'elle a été rétroactivement placée dans une position n'ouvrant pas droit à un tel mi-traitement ;

- l'avis des sommes à payer est entaché d'un vice de forme et d'un vice d'incompétence en l'absence de signature du comptable public ;

- cet avis est insuffisamment motivé en ce qu'il omet de préciser les bases de la liquidation et les modalités de calcul de la créance ;

- la créance est infondée en l'absence de toute précision sur son objet ;

- à supposer que l'administration procède au rappel d'un mi-traitement accordé dans l'attente de l'avis du conseil médical, il lui reste acquis alors même qu'elle a été rétroactivement placée dans une position n'y ouvrant pas droit ;

- le versement indu résulte d'une gestion fautive de sa situation par l'administration qui a prononcé sa mise à la retraite pour invalidité avec retard, de sorte que le montant du rappel doit être réduit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2024, la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole, représentée par Me Guilmain, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- les conclusions de M. Malfoy, rapporteur public,

- et les observations de Me Guilmain, représentant la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B..., employée par la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole en qualité d'adjointe technique principale de 2ème classe, a été mise à la retraite pour invalidité par un arrêté du 4 mai 2020 prenant effet le 21 janvier 2020. Mme B... ayant continué à percevoir sa rémunération jusqu'au 30 septembre 2020, la communauté d'agglomération lui a adressé un courrier daté du 18 février 2021 l'informant que des traitements d'un montant total de 4 245,91 euros lui avaient été versés à tort pendant la période du 21 janvier au 30 septembre 2020. Par un avis des sommes à payer émis le 6 mai 2021, la communauté d'agglomération a réclamé la somme de 4 245,91 euros à Mme B.... Après avoir présenté un recours gracieux au directeur départemental des finances publiques de la Somme le 2 juillet 2021, laissé sans réponse, Mme B... a saisi le tribunal administratif d'Amiens de conclusions tendant à l'annulation de l'avis des sommes à payer et à la décharge de l'obligation de payer la somme réclamée. Par une ordonnance du 8 novembre 2023, dont Mme B... relève appel, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif a rejeté sa demande sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : / (...) / 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé (...) ".

3. D'une part, pour demander l'annulation de l'avis des sommes à payer en litige, ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 4 245,91 euros, Mme B..., invoquant les dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, soutenait notamment que les bases de liquidation et les modalités de calcul de la créance n'étaient pas précisées dans l'avis et que cette motivation manifestement insuffisante ne lui permettait pas de déterminer l'origine de la somme réclamée. Dans ces conditions, ce moyen ne pouvait être regardé comme manifestement non assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé au sens du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

4. D'autre part, Mme B... soutenait également devant le premier juge qu'elle n'était pas redevable de la somme réclamée, correspondant au rappel d'un trop perçu, dès lors que le demi-traitement versé dans l'attente que le conseil médical rende un avis sur sa situation ne revêtait pas un caractère provisoire et lui restait acquis quand bien même elle a dû, à la suite de l'avis, être placée rétroactivement dans une position statutaire n'ouvrant pas par elle-même un droit au versement de ce demi-traitement. Contrairement à ce qu'a jugé le président de la 3ème chambre du tribunal administratif d'Amiens, selon lequel aucune norme ne prévoie un droit acquis à conserver le bénéfice d'un demi-traitement indument versé hors l'application de règles de prescription qui n'étaient pas invoquées, le moyen soulevé par Mme B... n'était pas inopérant, alors en outre qu'elle se référait dans ses écritures à une jurisprudence explicitant les conditions d'application de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux.

5. Il résulte de ce qui précède que le premier juge a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 222-1 du code de justice administrative pour rejeter, par ordonnance, la demande de Mme B..., et a par suite méconnu sa compétence. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité soulevés par Mme B..., que celle-ci est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée. Toutefois, il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées par l'appelante devant le tribunal administratif.

Sur les conclusions présentées devant le tribunal administratif d'Amiens :

6. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

7. En premier lieu, aux termes de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Lorsque, à l'expiration de la première période de six mois consécutifs de congé de maladie, le fonctionnaire est inapte à reprendre son service, le comité médical est saisi pour avis de toute demande de prolongation de ce congé dans la limite des six mois restant à courir. / Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical. En cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le décret du 30 septembre 1985 susvisé, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite (...) ". Il résulte de ces dispositions que lorsque l'agent a épuisé ses droits à un congé de maladie ordinaire, il appartient à la collectivité qui l'emploie, d'une part, de saisir le comité médical, qui doit se prononcer sur son éventuelle reprise de fonctions ou sur sa mise en disponibilité, son reclassement dans un autre emploi ou son admission à la retraite, et, d'autre part, de verser à l'agent un demi-traitement dans l'attente de la décision du comité médical. La circonstance que la décision prononçant la reprise d'activité, le reclassement, la mise en disponibilité ou l'admission à la retraite rétroagisse à la date de fin des congés de maladie n'a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi-traitement prévu par cet article. Par suite, le demi-traitement versé au titre de cet article ne présente pas un caractère provisoire et reste acquis à l'agent alors même que celui-ci a, par la suite, été placé rétroactivement dans une position statutaire n'ouvrant pas par elle-même droit au versement d'un demi-traitement.

8. Si Mme B... se prévaut des dispositions précitées de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987, elle n'apporte à l'instance aucun élément laissant supposer qu'elle se trouvait dans l'attente que le comité médical se prononce sur sa situation lorsqu'elle a été admise à la retraite pour invalidité par un arrêté du 4 mai 2020, de sorte que les demi-traitements versés depuis le 21 janvier précédent devraient lui rester acquis. Dans ces conditions, alors que la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole soutient au contraire que la situation de l'intéressée ne rentre pas dans les prévisions de ces dispositions, le moyen tiré de ce que la somme litigieuse ne pourrait faire l'objet d'un rappel doit être écarté.

9. En deuxième lieu, il n'est pas contesté que Mme B..., mise à la retraite pour invalidité à compter du 21 janvier 2021, n'avait plus droit au versement d'un traitement après cette date, le maintien de ce versement ne pouvant être assimilé à une décision implicite accordant un avantage financier et constituant une simple erreur de liquidation non créatrice de droits. Par ailleurs, si la décision prononçant la mise à la retraite est intervenue tardivement, le 4 mai 2020, et a nécessité une régularisation de la situation financière de Mme B..., il ne résulte pas de l'instruction que cette circonstance, seule invoquée par l'appelante, aurait pour origine une faute de l'administration dans la gestion de son dossier alors en outre qu'elle ne donne aucune précision sur le préjudice qui en aurait résulté.

10. En dernier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

11. L'avis des sommes à payer en litige comporte, outre le montant de la somme due et le code de son imputation comptable, la mention " Mme B... A... payée à tort retraite inv " qui ne répond pas aux exigences de motivation rappelées au point précédent. Si le titre se réfère également à la lettre du 18 février 2021 dans laquelle figure cette motivation, la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole n'établit pas que ce courrier a été adressé à Mme B... alors que celle-ci conteste en appel l'avoir reçu. L'administration ne saurait utilement se référer aux éléments de motivation figurant dans le bulletin de paie du mois de novembre 2020 régularisant la situation financière de l'intéressée, dès lors que l'avis des sommes à payer ne comporte aucune référence à ce document. Par suite, Mme B... est fondée à soutenir qu'elle n'a pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la dette dont il lui est demandé le règlement.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen de légalité externe, que Mme B... est seulement fondée à demander l'annulation de l'avis des sommes à payer émis le 6 mai 2021, ses conclusions présentées à fin de décharge ne pouvant qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole une somme de 2 000 euros, à verser à Mme B... sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : L'ordonnance du président de la 3ème chambre du tribunal administratif d'Amiens n° 2103661 du 8 novembre 2022 est annulée.

Article 2 : L'avis des sommes à payer émis le 6 mai 2021 à l'encontre de Mme B... est annulé.

Article 3 : La communauté d'agglomération d'Amiens Métropole versera une somme de 2 000 euros à Mme B... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus de la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif d'Amiens, ainsi que le surplus des conclusions des parties présentées en appel, sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole.

Délibéré après l'audience publique du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,

- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- Mme Dominique Bureau, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 avril 2025.

Le président-rapporteur,

Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa présidente de chambre,

Signé : M.-P. Viard

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au préfet de la Somme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef,

par délégation,

La greffière,

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N° 24DA00037