| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 2ème chambre, 09 avril 2024, 23DA00671

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif d'Amiens, d'une part, d'annuler la décision du 17 mars 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier universitaire (CHU) d'Amiens-Picardie a rejeté sa demande indemnitaire préalable, ensemble la décision implicite de rejet de cette demande, et, d'autre part, de condamner l'établissement à lui verser la somme, à parfaire, de 51 000 euros, assortie des intérêts de droit à compter du dépôt de sa demande indemnitaire préalable, en réparation des préjudices subis du fait des fautes commises dans la gestion de sa carrière.

Par un jugement n° 2101150 du 16 février 2023, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 avril 2023, Mme B..., représentée par la société d'exercice libéral à forme anonyme " Cabinet Cassel ", demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 17 mars 2021 par laquelle la directrice générale du CHU d'Amiens-Picardie a rejeté sa demande indemnitaire préalable, ensemble la décision implicite de rejet de cette demande ;

3°) de condamner le CHU d'Amiens-Picardie à lui verser la somme, à parfaire, de 51 000 euros, assortie des intérêts de droit à compter du dépôt de sa demande indemnitaire préalable, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises dans la gestion de sa carrière ;

4°) de mettre à la charge du CHU d'Amiens-Picardie le versement d'une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- la responsabilité fautive du CHU d'Amiens-Picardie est engagée à raison de l'insuffisance de motivation de la décision du 26 février 2019 refusant de faire droit à sa demande de prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge ;

- la responsabilité fautive du CHU d'Amiens-Picardie est également engagée à raison d'une méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure dès lors que, postérieurement à l'avis favorable rendu par le comité médical le 26 février 2019, le CHU a fait diligenter une contre-expertise médicale dont les conclusions ne lui ont jamais été communiquées et n'a pas ressaisi le comité médical pour réexamen ;

- la responsabilité fautive du CHU d'Amiens-Picardie est également engagée pour être resté silencieux durant dix mois sur ses demandes de réintégration et de reclassement ;

- elle a subi un préjudice financier de 31 000 euros, correspondant à la perte de deux années de rémunération en 2017 et 2018, dont elle est fondée à demander l'indemnisation ;

- elle a également subi un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence justifiant l'octroi d'une indemnité de 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2023, le CHU d'Amiens-Picardie, représenté par Me Pauline Delentaigne-Leroy, conclut au rejet de la requête d'appel de Mme B... et à ce que le versement d'une somme de 2 500 euros soit mis à sa charge au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le jugement attaqué est régulier ;

- la décision du 26 février 2019 est suffisamment motivée ;

- cette décision n'avait pas à être précédée de l'avis du comité médical ;

- la contre-expertise médicale à laquelle se réfère Mme B... n'existe pas ;

- il n'a pas manqué à ses obligations en s'abstenant de procéder au reclassement de Mme B... alors que celle-ci était atteinte de la limite d'âge, qu'elle n'a présenté une telle demande que le 6 septembre 2019 et que cette demande entrait en contradiction avec ses précédents écrits et son dossier médical ;

- il a fait preuve de diligence dans la gestion de la demande de prolongation d'activité présentée par Mme B... et de son admission à la retraite et l'a placée sans interruption dans des positions administratives régulières, notamment en prolongeant son congé de longue durée entre le 20 décembre 2018 et le 5 novembre 2019 ;

- dès lors, sa responsabilité fautive n'est pas engagée ;

- en tout état de cause, le préjudice financier invoqué par Mme B... n'est pas établi puisqu'elle n'a pas été privée de la rémunération à laquelle elle avait droit au titre des années 2017 et 2018 ; il en va de même du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence, dont le chiffrage est en tout état de cause disproportionné.

Par ordonnance du 23 janvier 2024, la date de clôture de l'instruction a été fixée au 8 février 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;

- le décret n° 2007-1188 du 3 août 2007 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guillaume Toutias, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Caroline Regnier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Clémence Vanduynslaeger, représentant le CHU d'Amiens-Picardie.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... B... a été recrutée par le centre hospitalier universitaire (CHU) d'Amiens-Picardie comme agente des services hospitaliers qualifiée contractuelle à compter du 13 janvier 2016 puis titularisée le 1er juillet 2007. Elle a été placée en congé de longue maladie du 21 septembre 2015 au 20 septembre 2016 puis en congé de longue durée du 21 septembre 2016 au 19 décembre 2018. Par avis du 14 décembre 2018 et du 26 février 2019, le médecin spécialiste agréé de l'établissement et le comité médical départemental ont émis des avis favorables à sa réintégration au titre du temps partiel thérapeutique sous réserve de son reclassement sur un poste d'accueil, d'animation ou de bureau. Par décision du 26 février 2019, la directrice générale de l'établissement a refusé de faire droit à la demande de Mme B... tendant à son maintien en activité au-delà de la limite d'âge. Par décision du 31 juillet 2019, elle l'a admise à la retraite à compter du 6 novembre 2019. Par décision du 14 janvier 2020, le CHU d'Amiens-Picardie a rétroactivement renouvelé le congé de longue durée de l'intéressée du 20 décembre 2018 au 5 novembre 2019. Par courrier reçu le 27 janvier 2021, Mme B... a formé une demande indemnitaire préalable auprès de l'établissement aux fins d'obtenir réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Un refus a été opposé à sa demande par décision du 17 mars 2021. Mme B... relève appel du jugement du 16 février 2023 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa requête tendant, d'une part, à l'annulation de la décision de rejet de sa demande indemnitaire préalable et, d'autre part, à la condamnation du CHU d'Amiens-Picardie à lui verser une somme de 51 000 euros sur le fondement de sa responsabilité fautive et au titre des préjudices subis.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

2. La décision par laquelle la directrice générale du CHU d'Amiens-Picardie a refusé de faire droit à la demande indemnitaire présentée par Mme B... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de cette dernière. En formulant, dans le cadre de la présente instance, les conclusions analysées ci-dessus, Mme B... doit ainsi être regardée comme ayant donné à sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit du demandeur à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Au demeurant, Mme B... n'a développé aucun moyen au soutien de ses conclusions à fin d'annulation. Dès lors, ces conclusions doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions à fin indemnitaire :

3. Mme B... soutient que la responsabilité du CHU d'Amiens-Picardie est engagée à raison de trois fautes commises à son endroit : premièrement, la décision du 26 février 2019 refusant de faire droit à sa demande de maintien en activité au-delà de la limite d'âge serait illégale pour être insuffisamment motivée, deuxièmement, en méconnaissance du caractère contradictoire des procédures, le CHU d'Amiens-Picardie aurait fait réaliser une contre-expertise médicale dont il ne lui aurait jamais communiqué les conclusions ni n'en aurait informé le comité médical départemental et, troisièmement, le CHU d'Amiens-Picardie aurait délibérément tardé à statuer sur ses demandes de réintégration et de reclassement ainsi que sur sa demande de maintien en activité. Il en serait résulté un préjudice financier, constitué par des pertes de revenus sur les années 2017 et 2018, et un préjudice moral doublé de troubles dans les conditions d'existence.

S'agissant de la motivation de la décision du 26 février 2019 :

4. D'une part, aux termes de l'article 85 de la loi du 9 janvier 1986, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctionnaires régis par le présent titre ne peuvent être maintenus en fonctions au-delà de la limite d'âge de leur emploi. / (...) ". Aux termes de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 : " (...) les fonctionnaires dont la durée des services liquidables est inférieure à celle définie à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite peuvent, lorsqu'ils atteignent les limites d'âge applicables aux corps auxquels ils appartiennent, sur leur demande, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique, être maintenus en activité. / (...) ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 7° Refusent une autorisation (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la décision par laquelle l'autorité administrative refuse de faire droit à une demande de maintien en activité présentée en application de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public doit être regardée comme une décision refusant une autorisation, au sens du 7° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumise comme telle à l'obligation de motivation.

7. En l'espèce, la décision du 26 février 2019 par laquelle la directrice générale du CHU d'Amiens-Picardie a rejeté la demande de maintien en activité formée par Mme B... par un courrier du 11 février 2019 ne mentionne pas le fondement juridique sur lequel elle a été édictée. Elle se borne à mentionner qu'il ne peut être fait droit à cette demande en raison de la " position d'absentéisme " de Mme B..., sans autre précision et, en particulier, sans rattacher cette considération aux motifs légaux permettant de fonder un refus d'autorisation. Dans ces conditions, la décision du 26 février 2019 n'a pas permis à Mme B... de comprendre le motif de refus qui lui a été opposé. Par suite, cette décision doit être regardée comme n'étant pas régulièrement motivée au regard des dispositions citées au point 5.

8. Toutefois, si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si la même décision aurait pu être régulièrement et légalement prise. A cet égard, et s'agissant en particulier des décisions refusant de maintenir un fonctionnaire en activité au-delà de la limite d'âge, les dispositions de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 citées au point 4 confèrent un large pouvoir d'appréciation à l'administration, conduisant le juge à n'exercer sur ces décisions qu'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation.

9. Il résulte de l'instruction qu'à la date à laquelle la décision a été prise, Mme B... était encore en congé de longue durée. Il ressort tant de l'avis du 14 décembre 2018 du médecin spécialiste agréé que de celui du 26 février 2019 du comité médical départemental qu'elle n'était alors pas apte à une réintégration dans les fonctions qu'elle exerçait avant son départ en congé. En effet, si ces avis sont favorables à sa réintégration, ils la conditionnent à la mise en place d'un temps partiel thérapeutique et, surtout, à un reclassement sur un poste d'accueil, d'animation ou de bureau. Or, d'une part, de telles fonctions ne sont pas aux nombres de celles que les agents des services hospitaliers qualifiés ont vocation à occuper à titre principal en application du statut particulier de leur corps alors défini par le décret du 3 août 2007 susvisé et, d'autre part, le CHU d'Amiens-Picardie fait valoir, sans être contredit, qu'il faisait alors face à une pénurie de postes de ce type. Dans ces conditions, le CHU d'Amiens-Picardie pouvait régulièrement et légalement considérer et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que l'aptitude physique de Mme B... et l'intérêt du service justifiaient de ne pas lui accorder l'autorisation sollicitée. Dès lors que la décision aurait ainsi pu être prise sur ce fondement et régulièrement motivée, Mme B... n'établit pas le lien de causalité entre la faute et les préjudices qu'elle invoque. A cet égard, alors qu'il résulte de l'instruction et notamment de ses propres déclarations qu'elle a pu rapidement reprendre l'attache du CHU d'Amiens-Picardie pour échanger sur les motifs de la décision lui étant opposés, elle n'établit pas que le défaut de motivation ait par lui-même emporté des préjudices distincts du sens de la décision prise à son encontre.

10. Il résulte de ce qui précède que l'illégalité fautive dont est entachée la décision du 26 février 2019 du fait de sa motivation insuffisante n'est, dans les circonstances de l'espèce, pas de nature à engager la responsabilité du CHU d'Amiens-Picardie.

S'agissant du respect du contradictoire :

11. Il résulte de l'instruction qu'à l'approche du terme du congé de longue durée, qui avait été fixé en dernier lieu au 19 décembre 2018 par une décision du 19 juillet précédent, le CHU d'Amiens-Picardie a fait examiner Mme B... par le médecin spécialiste agréé et a saisi le comité médical départemental pour avis. Il n'est pas établi, ni même allégué par Mme B... qu'elle n'aurait, dans ce cadre, pas eu accès à l'ensemble des pièces de la procédure ni eu la possibilité de faire valoir ses observations. Si, au terme de cette procédure de consultation, le CHU d'Amiens-Picardie a décidé de ne pas réintégrer Mme B... ni la reclasser sur un nouveau poste, ainsi que le préconisaient les avis du médecin spécialiste agréé et du comité médical départemental qui ne le liaient en tout état de cause pas, il ne résulte pour autant pas de l'instruction qu'il se soit fondé pour ce faire sur une contre-expertise. Mme B... n'apporte pas la preuve de l'existence de cette contre-expertise et n'établit pas non plus avoir été empêchée de communiquer tout élément utile à la direction de l'établissement avant sa prise de décision. Par ailleurs, alors qu'aucune des dispositions applicables ne prévoit la réalisation d'une expertise médicale ou la saisine du comité médical départemental dans le cadre de l'instruction des demandes de maintien en activité au-delà de la limite d'âge, il ne résulte pas davantage de l'instruction que le refus opposé à Mme B... soit fondé sur la contre-expertise à laquelle elle se réfère. Là encore, Mme B... a en tout état de cause eu la possibilité de communiquer tous les éléments utiles à l'appréciation de sa situation dès lors qu'il résulte de l'instruction, et notamment des termes mêmes de la demande de maintien en activité qu'elle lui a adressée le 11 février 2019, que le CHU l'a informée de l'atteinte prochaine de la limite d'âge par un courrier du 10 janvier 2019, soit très en amont de la date de cette limite fixée au 5 novembre suivant. Dans ces conditions, le CHU d'Amiens-Picardie ne peut être regardé comme ayant méconnu le caractère contradictoire des procédures et commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

S'agissant de la gestion administrative de la fin de carrière de Mme B... :

12. Il résulte de l'instruction qu'ainsi qu'il était tenu de le faire, le CHU d'Amiens-Picardie a fait recevoir Mme B... par le médecin spécialiste agréé à l'approche du terme de son congé de longue durée, qui avait été fixé en dernier lieu au 19 décembre 2018 par une décision du 19 juillet précédent, et a saisi le comité médical départemental pour avis. Si par leurs avis des 14 décembre 2018 et 26 février 2019, ces instances se sont prononcées favorablement à sa réintégration sur un temps partiel thérapeutique et après reclassement sur un poste d'accueil, d'animation ou de bureau, il résulte de l'instruction que Mme B... avait en parallèle elle-même saisi l'établissement d'une demande de prolongation de son congé de longue durée par un courrier du 14 janvier 2019, accompagné d'un certificat médical daté du 11 janvier 2019 de son médecin traitant. Il ne résulte pas de l'instruction qu'elle ait régulièrement formé une demande de réintégration et de reclassement avant ses courriers des 6 septembre et 2 novembre 2019, adressés au CHU d'Amiens-Picardie et au comité médical départemental, postérieurement à la décision du 31 juillet 2019 prononçant son admission à la retraite à compter du 6 novembre suivant et à la notification le 3 septembre 2019 du décompte définitif de sa pension, décisions à l'encontre desquelles elle n'a au demeurant engagé aucune procédure de contestation ou contentieuses. En outre, ainsi qu'il a été dit au point 9, le CHU fait valoir sans être utilement contredit que le reclassement de Mme B... aurait de toute façon été difficile en raison d'une pénurie de postes susceptibles de correspondre aux critères énoncés dans les avis du médecin spécialiste agréé et du comité médical départemental. Quant à sa demande de maintien en activité au-delà de la limite d'âge, formée par un courrier du 11 février 2019, le CHU d'Amiens-Picardie y a répondu diligemment, dès le 26 février suivant. A cet égard, et ainsi qu'il a également été dit au point 9, le CHU pouvait régulièrement et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation rejeter cette demande. Enfin, il résulte de l'instruction que le CHU d'Amiens-Picardie a en tout état de cause maintenu sans interruption Mme B... dans une position administrative régulière, une décision du 14 janvier 2020 l'ayant notamment rétroactivement maintenue en congé de longue durée du 20 décembre 2018 à son départ à la retraite, le 5 novembre 2019. Dans ces conditions, le CHU d'Amiens-Picardie ne peut être regardé comme ayant entaché sa gestion administrative de la fin de carrière de Mme B... d'une faute de nature à engager sa responsabilité.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses conclusions à fin indemnitaire. Par suite, ses conclusions d'appel tendant à l'annulation du jugement et à ce qu'il soit fait droit à ses conclusions de première instance doivent à leur tour être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que la présente instance ait été à l'origine de dépens, de sorte que les conclusions de Mme B... tendant à ce que les dépens soient mis à la charge du CHU d'Amiens-Picardie doivent être rejetées.

15. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHU d'Amiens-Picardie, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de celle-ci la somme demandée par le CHU d'Amiens-Picardie au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du centre hospitalier universitaire d'Amiens-Picardie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et au centre hospitalier universitaire d'Amiens-Picardie.

Délibéré après l'audience publique du 26 mars 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Nathalie Massias, présidente de la cour,

- M. Marc Baronnet, président-assesseur,

- M. Guillaume Toutias, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

Le rapporteur,

Signé : G. ToutiasLa présidente de la cour,

Signé : N. Massias

La greffière,

Signé : A.S. Villette

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

par délégation,

La greffière

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N°23DA00671