| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 3ème chambre, 02 avril 2024, 23DA01135

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner le département du Nord à lui verser la somme totale de 100 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2019 et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de la méconnaissance par le département de son obligation de sécurité.

Par un jugement n° 2003056 du 19 avril 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande et a mis les dépens à sa charge pour un montant de 486,87 euros.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 17 juin 2023, et un mémoire enregistré le 1er mars 2024, non communiqué, Mme A..., représentée par Me Stienne-Duwez, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 19 avril 2023 ;

2°) de condamner le département du Nord à lui verser la somme totale de 100 000 euros en réparation de ses préjudices, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2019, et de la capitalisation de ces intérêts ;

3°) de mettre les dépens à la charge du département du Nord, ainsi qu'une somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le département du Nord n'a pris aucune mesure assurant la sécurité et l'hygiène des locaux de l'unité territoriale de prévention et d'action sociale (UTPAS) de Roubaix Centre, en dépit des incidents signalés depuis 2011 et a ainsi manqué à son obligation de préserver la sécurité des agents y travaillant, en méconnaissance des articles 2 et 2-1 du décret du 10 juin 1985 ;

- aucune mesure n'a été prise pour assurer une ventilation des locaux conforme aux articles R. 4222-1 et suivants du code du travail et pour rechercher l'origine des intoxications signalées depuis 2011 ;

- les désordres affectant les locaux sont établis dès lors que les analyses de l'agence régionale de santé, de l'Institut national de veille sanitaire et de la société Socotec ont révélé en 2015 une mesure de dioxyde de carbone supérieure à la moyenne et une ventilation insuffisante ;

- ces désordres ont donné lieu à des réunions du comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail, et à des observations dans le registre d'hygiène et de sécurité ;

- le rapport d'expertise du 27 septembre 2017 souligne la non-conformité du système de ventilation et les mesures à mettre en œuvre afin de respecter la réglementation en vigueur ;

- les manquements imputables à l'administration sont à l'origine d'un préjudice d'anxiété, de souffrances endurées, d'une incapacité permanente partielle, d'un préjudice esthétique et de troubles dans les conditions d'existence, qui doivent être évalués à la somme totale de 100 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2023, le département du Nord, représenté par Me El Kaïm, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 24 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 4 mars 2024, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- les conclusions de M. Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- et les observations de Me Boukerfa, représentant le département du Nord.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., rédactrice territoriale, a été affectée à compter du 1er mars 2010 dans les services du département du Nord, à l'unité territoriale de prévention et d'action sociale (UTPAS) de Roubaix Centre, dont les locaux sont situés 28 boulevard du général Leclerc à Roubaix. A la suite de plusieurs malaises ressentis par des agents de l'UTPAS en 2011 et 2015, neuf d'entre eux, dont Mme A..., ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Lille qui a désigné, le 21 septembre 2016, un expert chargé de se prononcer sur les désordres susceptibles d'expliquer l'origine des symptômes présentés par les agents, d'identifier les éléments polluants au sein du bâtiment et de donner son avis sur le respect des normes applicables à des locaux professionnels. Au vu du rapport d'expertise du 27 septembre 2017, Mme A... a saisi le président du conseil départemental du Nord, le 27 décembre 2019, d'une demande tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis en l'absence de mesures appropriées permettant d'assurer sa sécurité. Cette demande ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet, elle a présenté un recours devant le tribunal administratif de Lille afin d'obtenir la condamnation du département du Nord à réparer ses préjudices. Mme A... relève appel du jugement du 19 avril 2023 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions ont été reprises depuis à l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique : " Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". Aux termes de l'article 2 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Dans les collectivités (...), les locaux et installations de service doivent être aménagés, les équipements doivent être réalisés et maintenus de manière à garantir la sécurité des agents et des usagers. Les locaux doivent être tenus dans un état constant de propreté et présenter les conditions d'hygiène et de sécurité nécessaires à la santé des personnes ". Aux termes de l'article 2-1 du même décret : " Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ". Il appartient aux autorités administratives, qui ont l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents, d'assurer, sauf à commettre une faute de service, la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet, ainsi que le précise l'article 2-1 précité du décret du 10 juin 1985.

3. En premier lieu, d'une part, plusieurs agents de l'UTPAS ont ressenti, le 7 février 2011, des maux de tête et une irritation des voies respiratoires et des yeux, accompagnés d'éruptions cutanées. Soupçonnant une intoxication en raison d'une odeur suspecte détectée au sein des locaux, trente-sept des quatre-vingt-un agents de l'UTPAS ont exercé leur droit de retrait ou déclaré un danger grave et imminent le 15 février 2011. Si la requérante soutient qu'aucune mesure n'a été prise à la suite des désordres constatés en février 2011, il résulte au contraire de l'instruction, notamment du compte-rendu du comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) du 29 août 2011, que le bâtiment a été fermé pendant neuf jours afin que soient réalisées des analyses en vue de déterminer l'origine des émanations, que des travaux de mise en sécurité du bâtiment ont été mis en œuvre afin de parer à d'éventuels actes de malveillance, et que le CHSCT s'est réuni le 21 février 2011 afin d'examiner les conditions de réouverture du bâtiment au vu des résultats des analyses précitées, qui n'ont révélé aucune présence de produit toxique. La résurgence des désordres, observée au deuxième étage du bâtiment le 18 juillet 2011, a conduit l'autorité territoriale à donner comme consigne aux agents concernés de rentrer chez eux, de consulter leur médecin traitant et de déclarer un accident du travail. Les représentants de la collectivité, incluant le service " incendie sécurité ", ont procédé à une visite des locaux le 19 juillet et ont décidé, par précaution, de retirer l'ensemble des produits ménagers, de diligenter une analyse des eaux propres et usées des sanitaires, et de proposer à l'ensemble des agents de se faire ausculter par un médecin agréé. Une odeur suspecte ayant été de nouveau signalée au sein des locaux le 22 juillet 2011, les pompiers sont aussitôt intervenus et ont confirmé, après analyse, l'absence d'émanation de gaz. La réitération de symptômes inquiétants chez certains agents, le 25 juillet 2011, a conduit l'autorité territoriale à décider la fermeture de leurs bureaux, le redéploiement des agents dans d'autres locaux et la mise en place d'un contrôle de l'air ambiant. A la suite du nouvel incident survenu le 29 juillet 2011 dans les salles de réunion du rez-de-chaussée, l'administration a décidé l'évacuation de l'ensemble du bâtiment et le transport des agents exposés à l'hôpital pour la réalisation d'examens approfondis, alors que les tests réalisés par les pompiers aux quatre étages du bâtiment n'avaient donné aucun résultat. Sous l'égide du directeur général des services, les directions concernées ont pris diverses mesures, en interne, pour réorganiser les services relogés dans des locaux provisoires et, en externe, auprès de la police, de l'agence régionale de santé, de l'Institut Pasteur et des services hospitaliers afin de déterminer l'origine des incidents. Une cellule de gestion de crise associant ces acteurs internes et externes s'est réunie chaque semaine, afin de suivre les opérations d'analyse et de contrôle des réseaux de ventilation mécanique et d'écoulement des eaux, qui ont conduit notamment à la prise de décisions techniques pour améliorer le système de ventilation et mettre en place un système de détection des polluants. Si, d'après le compte-rendu précité du 29 août 2011, la réouverture des locaux de l'UTPAS est intervenue au cours du mois de septembre 2011, une cellule de veille a été mise en place afin de détecter tout nouvel incident " et intervenir dans l'heure pour mener des analyses ".

4. D'autre part, de nombreux agents de l'UTPAS se sont déclarés en situation de danger grave et imminent le 13 avril 2015, faisant état, selon les cas, de maux de tête, de picotements aux yeux et à la gorge, d'une toux récurrente, d'éternuments et de nausée. Si la requérante reproche encore à l'administration l'absence de mesures appropriées, il ressort du document d'information établi par la cellule de coordination chargée de la situation de l'UTPAS de Roubaix Centre, en vue de la séance du CHSCT du 9 juillet 2015, que l'autorité territoriale a diligenté les interventions techniques nécessaires à la vérification de la maintenance des équipements et à la réalisation des mesures de contrôle par le service " incendie sécurité ", les pompiers, l'agence régionale de santé, l'Institut de veille sanitaire et la société Socotec, qui n'ont révélé la présence d'aucun agent nocif, tel notamment le monoxyde de carbone (CO) ou le dioxyde de carbone (CO2). D'après le même document, le bâtiment du 28 boulevard du général Leclerc a été fermé dès le 14 avril 2015, ce qui a conduit l'administration à redéployer les agents dans d'autres locaux, dans l'attente du résultat des analyses. A cet égard, il ne résulte pas de l'instruction que les personnels de l'UTPAS auraient de nouveau été affectés dans ce bâtiment après les incidents du mois d'avril 2015. Enfin, les nouvelles mesures réalisées dans le cadre de l'expertise judiciaire diligentée en 2016 ont permis de constater l'absence de contamination de l'air des locaux par une éventuelle pollution des sols, l'absence d'impact du parc de stationnement situé en sous-sol sur la qualité de l'air, l'absence de trace de TXIB (diisobutyrate de 2,2,4-triméthyl-1,3-pentanediol) et de 2éthyl-1-hexanol dans l'atmosphère du bâtiment et l'absence de source potentielle d'une intoxication oxycarbonée. Si l'expert judiciaire évoque l'hypothèse d'émanations d'ozone, résultant de photocopieuses situées selon lui dans des locaux incorrectement ventilés, il relève qu'aucun lien de causalité direct ne peut être établi entre l'hypothèse d'une concentration anormale en ozone et les symptômes observés chez les agents.

5. Il résulte de ce qui précède que les nombreuses analyses réalisées en 2011 et 2015, dont la requérante ne démontre pas le caractère insuffisant, n'ont pas permis de déterminer l'origine des symptômes constatés chez plusieurs agents en 2011 et 2015, pas plus d'ailleurs que les mesures effectuées par l'expert judiciaire. Dans ces conditions, eu égard en outre aux nombreuses mesures de protection mises en œuvre par l'administration entre 2011 et 2015, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le département du Nord a manqué à son obligation d'assurer la sécurité et de protéger la santé physique et morale de ses agents.

6. En deuxième lieu, Mme A... se prévaut des résultats d'un examen sanguin, effectué le 8 février 2011, mentionnant un taux de monoxyde de carbone de 5,2 %, alors que le taux normalement observé s'établit jusqu'à 1,5 % pour un non-fumeur et de 1,5 à 5 % pour un fumeur, et d'un examen clinique réalisé le 13 avril 2015 indiquant un taux de monoxyde de carbone de 2,88 % à l'expiration. Toutefois, le document d'analyse établi en 2011 précise que l'intéressée se trouve en situation de " tabagisme passif " et, selon un document médical du 6 mars 2017 dont la teneur est reprise dans le rapport d'expertise médicale établi par le médecin de l'assureur de la collectivité, Mme A... fume entre six et sept cigarettes par jour. En outre, il résulte de ce qui a été dit plus haut que les nombreuses mesures et analyses réalisées à l'initiative de l'administration depuis 2011 n'ont pas permis de déceler la présence d'un agent toxique, tel le monoxyde de carbone. Dans ces conditions, il n'est pas démontré que le département du Nord a exposé la requérante à une situation de danger pour sa santé en maintenant son affectation dans les locaux de l'UTPAS après les incidents survenus en 2011. Par ailleurs, ainsi qu'il a déjà été dit, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait repris ses fonctions dans le bâtiment situé 28 boulevard du général Leclerc à Roubaix après sa fermeture en avril 2015. Mme A... n'est donc pas plus fondée à reprocher au département du Nord un manquement à son obligation d'assurer la protection de la santé de ses agents sur ce point.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dont les dispositions ont été reprises depuis à l'article L. 811-1 du code général de la fonction publique : " Dans les services des collectivités (...), les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité sont celles définies par les livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application (...) ". Aux termes de l'article R. 4222-1 du code du travail : " Dans les locaux fermés où les travailleurs sont appelés à séjourner, l'air est renouvelé de façon à : / 1° Maintenir un état de pureté de l'atmosphère propre à préserver la santé des travailleurs ; / 2° Eviter les élévations exagérées de température, les odeurs désagréables et les condensations ". Aux termes de l'article R. 4222-2 du même code : " Les règles applicables à l'aération, à la ventilation et à l'assainissement des locaux sont fixées suivant la nature et les caractéristiques de ces locaux ". Aux termes de l'article R. 4222-3 du même code : " Pour l'application du présent chapitre, on entend par : / 1° Air neuf, l'air pris à l'air libre hors des sources de pollution ; / 2° Air recyclé, l'air pris et réintroduit dans un local ou un groupe de locaux. L'air pris hors des points de captage de polluants et réintroduit dans le même local après conditionnement thermique n'est pas considéré comme de l'air recyclé ; / 3° Locaux à pollution non spécifique, les locaux dans lesquels la pollution est liée à la seule présence humaine, à l'exception des locaux sanitaires ; / (...) / 5° Ventilation mécanique, la ventilation assurée par une installation mécanique ; / 6° Ventilation naturelle permanente, la ventilation assurée naturellement par le vent ou par l'écart de température entre l'extérieur et l'intérieur (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 4222-4 du même code : " Dans les locaux à pollution non spécifique, l'aération est assurée soit par ventilation mécanique, soit par ventilation naturelle permanente. / Dans ce dernier cas, les locaux comportent des ouvrants donnant directement sur l'extérieur et leurs dispositifs de commande sont accessibles aux occupants ". Les articles R. 4222-5 et R. 4222-6 du code du travail fixent le nombre minimal d'air neuf requis par occupant, en fonction du système de renouvellement d'air. Les articles R. 4222-20 et R. 4222-21 de ce code prévoient que l'employeur maintient l'ensemble des installations de ventilation et d'aération en bon état de fonctionnement, en assure régulièrement le contrôle, indique dans une consigne d'utilisation les dispositions prises pour la ventilation et fixe les mesures à prendre en cas de panne des installations.

8. Il ressort du rapport établi par la société Socotec en 2015 que l'aération par ventilation mécanique est complétée par une aération naturelle assurée par les ouvrants, permettant un renouvellement de l'air " globalement satisfaisant " dans le bâtiment de l'UTPAS, dans le respect des dispositions du code du travail pour la plus grande partie des locaux. Si les auteurs de ce rapport relèvent qu'il faut veiller au nettoyage régulier des installations, ils soulignent que leur état d'entretien est correct et ne font état d'aucun dysfonctionnement du système de ventilation mécanique alors en service. L'agence régionale de santé et l'Institut de veille sanitaire n'ont relevé en 2015 qu'une mesure, sur les treize réalisées, indiquant un taux de dioxyde de carbone légèrement supérieur à la normale, dans une salle de réunion du rez-de-chaussée du bâtiment, sans pouvoir en imputer l'origine à une suroccupation ponctuelle ou à une insuffisance de l'aération. L'expert désigné par le juge des référés du tribunal administratif de Lille envisage des " axes d'amélioration " afin d'éviter toute défaillance dans la ventilation du bâtiment, tout en précisant que ces travaux ne sont pas pour autant assujettis à la date de reprise d'activité dans le bâtiment. Dans ces conditions, si l'expert rappelle que les travaux envisagés sont " obligatoires pour se conformer à la réglementation en vigueur ", il ne se déduit pas de ces seules mentions que le système de ventilation du bâtiment abritant l'UTPAS ne respecte pas les règles du code du travail. Sur ce point, il résulte des rapports de la société Socotec, de l'agence régionale de santé, de l'Institut de veille sanitaire et de l'expert judiciaire que seuls les sanitaires, les locaux abritant les photocopieuses, la salle de pause et les salles de réunion présentent un débit insuffisant de renouvellement d'air. Un éventuel manquement du département du Nord aux règles du code du travail applicables à l'aération et à la ventilation ne pouvant donc concerner que ces locaux, qui font l'objet d'une utilisation ponctuelle dans le cadre professionnel, il n'est pas établi que les préjudices dont la requérante demande l'indemnisation lui seraient imputables. Le moyen tiré d'une méconnaissance des dispositions du code du travail citées au point 7 ne peut donc qu'être écarté.

9. En dernier lieu, la requérante n'apporte à l'instance aucun élément de nature à démontrer que le bâtiment abritant les services de l'UTPAS jusqu'en 2015 ne faisait l'objet d'aucun nettoyage. Si elle soutient que, depuis leur évacuation de ce bâtiment, les agents sont provisoirement hébergés dans des locaux ne permettant pas d'assurer leur sécurité, les fautes invoquées sur ce point, au demeurant non démontrées, sont dépourvues de tout lien avec les préjudices dont elle sollicite l'indemnisation et qu'elle impute à des manquements dans l'entretien du bâtiment situé boulevard du général Leclerc à Roubaix.

Sur les dépens exposés en première instance :

10. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties (...) ".

11. Par une ordonnance du président du tribunal administratif de Lille n° 1605380 du 5 octobre 2017, les frais d'expertise ont été taxés et liquidés à la somme de 3 895 euros. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont mis une partie de ces dépens à la charge de Mme A..., pour un montant de 486,87 euros. Contrairement à ce que soutient l'appelante, le département du Nord, qui a seulement accepté de financer le coût des mesures réalisées dans le cadre de l'expertise, ne s'est pas engagé à prendre en charge le montant des honoraires de l'expert. Dans ces conditions, alors que l'intéressée reste la partie perdante, il n'y a pas lieu d'infirmer le jugement sur ce point.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au département du Nord.

Délibéré après l'audience publique du 19 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,

- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 avril 2024.

Le président-rapporteur,

Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa présidente de chambre,

Signé : M.-P. Viard

Le greffier,

Signé : F. Cheppe

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Le greffier

F. Cheppe

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N° 23DA01135