| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 4ème chambre, 14 mars 2024, 22DA01923

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association R.B.C. - Bas Canal a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 11 juin 2019 par laquelle le président du conseil régional des Hauts-de-France a rejeté sa demande tendant au versement d'une subvention d'un montant de 9 025,10 euros, d'enjoindre à la région Hauts-de-France de lui verser cette subvention et de condamner la région Hauts-de-France à lui verser la somme de 20 000 euros au titre des préjudices subis.

Par un jugement no 1906605 du 15 juillet 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 septembre 2022, 22 septembre 2022, 15 février 2023 et 4 décembre 2023, l'association R.B.C. - Bas Canal, représentée par Me Dutat, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement en ce qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 11 juin 2019 et à fin d'injonction ;

2°) d'annuler la décision du 11 juin 2019 ;

3°) d'enjoindre à la région Hauts-de-France de procéder au versement de la subvention en litige ;

4°) de mettre à la charge de la région Hauts-de-France la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal a fait peser sur elle la charge de la preuve sans mettre en œuvre son pouvoir général d'instruction ;

- le tribunal a méconnu son office de juge de plein contentieux, ce qui entache le jugement d'irrégularité ;

- le jugement est entaché d'omission à statuer ;

- la décision du 11 juin 2019 a été signée par une autorité incompétente ;

- la décision en litige méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes individuels défavorables ;

- elle est fondée à invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité de la convention conclue entre la région Hauts-de-France et la fédération des radios associatives du Nord de la France en tant qu'elle ne prévoit aucune garantie procédurale applicable en cas de refus de versement d'une subvention ;

- les faits de prosélytisme qui lui sont reprochés ne sont aucunement démontrés ;

- la décision en litige est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- cette décision est également entachée d'un détournement de procédure ;

- il y a lieu que la cour saisisse le Conseil d'Etat pour que la démission d'office du président du conseil régional des Hauts-de-France soit prononcée en application de l'article L. 4132-2-1 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2023, la région Hauts-de-France, représentée par Me Vojique, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association R. B. C. - Bas Canal en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité ;

- à supposer que les premiers juges aient estimé à tort être saisis de conclusions en excès de pouvoir, les conclusions de plein contentieux seraient irrecevables ;

- le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et celui tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de la convention sont irrecevables ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Une mesure supplémentaire d'instruction a été adressée aux parties le 9 octobre 2023 tendant à la production de tous éléments relatifs, d'une part, à la nature, au contenu et aux dates de diffusion de la série d'émissions intitulée " La prophétie C... 2017 ", et, d'autre part, au contenu de la conférence du 21 avril 2017 et à la nature du partenariat de la radio Pastel FM, mentionnés dans le courrier du 13 septembre 2017.

La région Hauts-de-France a produit des pièces en réponse à cette demande, enregistrées le 31 octobre 2023.

Par une ordonnance en date du 7 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 décembre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bertrand Baillard, premier conseiller,

- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,

- et les observations de Me Vojique, représentant la région Hauts-de-France.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. Le 18 août 2015, la région Nord-Pas-de-Calais a conclu avec la fédération des radios associatives du Nord de la France (FRANF) une convention triennale d'objectifs et de moyens fixant, pour la période allant de la date de sa signature au 31 décembre 2017, les modalités d'une aide annuelle au fonctionnement des radios versée aux radios associatives non commerciales et non confessionnelles ayant leur siège social ainsi que leur émetteur dans cette région et adhérentes de la FRANF. Le 2 mai 2017, la FRANF a déposé les demandes de subvention au titre de l'année 2017 en son nom propre et au nom de ses adhérents, dont la demande de l'association R.B.C. - Bas Canal, laquelle gère le service de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre " Pastel FM ".

2. Par un courrier adressé à cette association le 13 septembre 2017, le président du conseil régional des Hauts-de-France, se substituant au conseil régional Nord-Pas-de-Calais, après avoir relevé qu'une série d'émissions diffusées par " Pastel FM " s'apparentait " sans conteste à une forme de prosélytisme religieux " et que cette radio avait été partenaire d'une conférence de M. A... C..., lui a indiqué qu'il ne pouvait pas être donné une suite favorable à sa demande tendant au versement d'une subvention d'un montant de 9 025,10 euros tant qu'une clarification de sa ligne éditoriale, attestant de son caractère non confessionnel, n'aurait pas été établie.

3. En l'absence de décision à la suite de la réponse qu'elle avait faite le 2 octobre 2017, l'association R.B.C - Bas Canal a adressé à la région Hauts-de-France, le 27 mars 2019, une sommation de lui verser la subvention demandée. Par une décision du 11 juin 2019, le président du conseil régional des Hauts-de-France, a refusé de faire droit à cette demande. L'association R.B.C. - Bas Canal a alors saisi le tribunal administratif de Lille d'une requête qui a été regardée comme tendant à l'annulation de cette décision, à ce qu'il soit enjoint à la région Hauts-de-France de lui verser la subvention d'un montant de 9 025,10 euros et à ce que la région soit condamnée à lui verser une somme de 20 000 euros au titre du préjudice subi.

4. Par un jugement du 15 juillet 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande. Dans le cadre de la présente instance, l'association R.B.C. - Bas Canal demande à la cour d'annuler ce jugement en ce qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de la décision du 11 juin 2019 ainsi que celles aux fins d'injonction.

Sur la nature du litige :

5. Indépendamment des actions indemnitaires pouvant être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu'ils aient en particulier pour objet la décision même de l'octroyer, quelle qu'en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d'octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l'excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers disposant d'un intérêt leur donnant qualité à agir.

6. Il résulte des principes ainsi rappelés que, ainsi que l'a retenu à bon droit le tribunal administratif de Lille, le litige relatif au refus du versement de la subvention sollicitée par l'association R.B.C - Bas Canal en application de la convention triennale d'objectifs et de moyens conclue le 18 août 2015 ne peut être porté que devant le juge de l'excès de pouvoir.

Sur la légalité de la décision du 11 juin 2019 :

7. En premier lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

8. Il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit au point 2, la décision en litige est fondée sur la diffusion, par la radio Pastel FM, d'une série d'émissions s'apparentant " sans conteste à une forme de prosélytisme religieux " et sur le fait que cette radio a été " partenaire " d'une conférence de M. A... C..., ces circonstances donnant " matière à méditer sur la ligne éditoriale " de cette radio " annoncée " comme " non commerciale, indépendante, laïque, attachée aux droits de l'Homme et attentive à l'environnement ".

9. Les parties, et en particulier la région Hauts-de-France, n'ont produit aucun élément précis sur ces émissions et cette conférence tant devant le tribunal administratif de Lille que dans devant la cour et l'association R.B.C. - Bas Canal a soutenu qu'elle n'était pas, de ce fait, en mesure de discuter de l'exactitude matérielle des faits reprochés. Une mesure supplémentaire d'instruction a donc été adressée aux parties le 9 octobre 2023, tendant à la production de tous éléments relatifs, d'une part, à la nature, au contenu et aux dates de diffusion de la série d'émissions intitulée " La prophétie C... 2017 ", et, d'autre part, au contenu de la conférence du 21 avril 2017 et à la nature du partenariat de la radio Pastel FM, mentionnés dans le courrier du 13 septembre 2017. En réponse à cette demande, la région Hauts-de-France a uniquement produit l'affiche de la série d'émissions " La prophétie C... 2017 " et celle de la conférence du 21 avril 2017.

10. S'agissant des émissions " La prophétie C... 2017 ", il ressort de l'affiche produite par la région qu'il s'agit d'une série de seize émissions qui ont été diffusées entre le 29 mai et le 25 juin 2017, en soirée, à l'exception de la dernière diffusée en début de matinée, et qui ont abordé, avec des intervenants d'horizons divers, des thématiques en lien plus ou moins étroit avec la pratique religieuse, et en particulier avec le ramadan. Si le logo de la radio Pastel FM figure sur cette affiche, l'association R.B.C. - Bas Canal soutient dans son dernier mémoire, sans que cela ait été contredit ensuite par la région Hauts-de-France, qu'une autre association était l'organisatrice de ces événements, lesquels ne se déroulaient pas dans ses locaux, et qu'elle-même n'en était qu'un partenaire pouvant être amené, à ce titre, à interviewer les participants. Au demeurant, les mentions figurant sur cette affiche ne sont pas, à elles seules, de nature établir des faits de prosélytisme.

11. S'agissant de la conférence qui s'est déroulée le 21 avril 2017, il ressort de l'affiche produite et des précisions apportées par l'association R.B.C. - Bas Canal, lesquelles ne sont pas davantage contredites par la région, qu'elle n'était que partenaire de cette conférence, qu'elle n'a retransmis aucun contenu religieux ni aucune conférence de M. A... C... et que ce dernier n'était pas le seul intervenant, la conférence se présentant comme une rencontre littéraire en présence de différents auteurs dont la fille d'une des victimes de l'attentat perpétré à Nice le 14 juillet 2016, dont la radio Pastel FM a retransmis le témoignage.

12. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, alors que le délai de conservation d'un mois des enregistrements des programmes diffusés par la radio Pastel FM prévu à l'article 4-1-2 de sa convention passée avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel était expiré lorsque le président du conseil régional des Hauts-de-France a fait part de sa contestation de la ligne éditoriale de la radio et en l'absence de production par la région Hauts-de-France d'autres éléments tels que ses propres enregistrements, l'association requérante est fondée à soutenir, en l'état du dossier, que les motifs ayant fondé la décision prise le 13 décembre 2017 sont entachés d'erreur de fait.

13. En second lieu et au surplus, d'une part, aux termes de l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. / (...) ". Par ailleurs, en application de l'article L. 4221-5 du même code, le conseil régional peut accorder à son président une délégation de pouvoir, dans les limites qu'il fixe, et dans les domaines limitativement énumérés par cet article.

14. D'autre part, aux termes du 2) de l'article 2.2 relatif à l'aide au fonctionnement des radios de la convention triennale d'objectifs et de moyens du 19 août 2015 : " Prenant appui sur le dispositif d'aide sélective du FSER national (Fonds de soutien à l'expression radiophonique) en le complétant sur la base de 90 centimes d'euro pour un euro. / Cette aide s'inscrira dans la reconnaissance du niveau d'engagement des radios dans leur mission de communication sociale de proximité telle que l'entend la loi sur l'audiovisuel d'août 2000. / (...) ".

15. Aux termes de l'article 4 de cette convention : " (...) La convention annuelle d'application déterminera, après délibération de l'organe délibérant de la Région (...) le montant des subventions annuelles de la Région, permettant la mise en œuvre des objectifs définis (...) Le programme d'actions détaillé sera présenté aux élus régionaux de l'organe délibérant de la Région pour l'accord du soutien financier de la Région. ". Aux termes de l'article 5 de cette convention : " Afin d'atteindre les objectifs fixés par l'article 2 (...), la Région s'engage à verser, chaque année une aide financière, sous réserve du vote par l'organe délibérant, dont le montant sera fixé par une convention annuelle (...) ".

16. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 11 juin 2019 ayant refusé à l'association R.B.C. - Bas Canal le versement de la subvention d'un montant de 9 015,10 euros au titre de l'aide au fonctionnement des radios prévue au 2) du 2.2 la convention conclue le 18 août 2015 entre la région Nord-Pas-de-Calais, devenue la région Hauts-de-France, et la FRANF, a été signée par le directeur général des services de la région, en application d'une délégation de signature donnée par le président du conseil régional le 4 octobre 2017.

17. Or, il ressort des stipulations combinées des articles 2, 4 et 5 précités de la convention ainsi conclue le 18 août 2015 que la décision d'accorder l'aide en litige aux radios adhérentes de la FRANF relevait de la compétence exclusive de l'assemblée délibérante de la collectivité régionale.

18. D'ailleurs, si le président du conseil régional est chargé d'exécuter les délibérations du conseil régional en application de l'article L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales, il ne résulte ni de l'article L. 4221-5 de ce code, ni de la délégation d'attributions accordée sur le fondement de cette disposition par le conseil régional à son président le 4 janvier 2016, que ce dernier était compétent pour décider, en lieu et place de l'assemblée délibérante, de refuser d'accorder à l'association requérante la subvention en litige, alors, au demeurant, que le conseil régional a délibéré le 16 octobre 2017 sur les demandes présentées au même titre et au même moment par les autres radios associatives membres de la FRANF.

19. Dans ces conditions, ainsi que le soutient l'association R.B.C. - Bas Canal, la décision du 11 juin 2019 ayant refusé le versement de l'aide au fonctionnement des radios est entachée d'erreur de fait et d'incompétence et doit être annulée pour ces deux seuls motifs.

20. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 11 juin 2019.

Sur l'application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative :

21. L'exécution du présent arrêt, qui annule la décision du 11 juin 2019 en raison d'une inexactitude matérielle des faits ayant fondé la décision et d'un vice d'incompétence, n'implique pas, ainsi que le demande l'association R.B.C. - Bas Canal, le versement de la subvention en litige. Il n'y a donc pas lieu de faire droit aux conclusions présentées à cette fin.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association R.B.C - Bas Canal, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la région Hauts-de-France demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

23. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la région Hauts-de-France le versement à l'association R.B.C. - Bas Canal d'une somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 11 juin 2019 du président de conseil régional des Hauts-de-France est annulée.

Article 2 : Le jugement n° 1906605 du 15 juillet 2022 du tribunal administratif de Lille est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : La région Hauts-de-France versera une somme de 2 000 euros à l'association R.B.C - Bas Canal en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de l'association R.B.C. - Bas Canal ainsi que les conclusions présentées par la région Hauts-de-France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association R.B.C. - Bas Canal et à la région Hauts-de-France.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet de la région Hauts-de-France.

Délibéré après l'audience publique du 8 février 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- M. François-Xavier Pin, président-assesseur,

- M. Bertrand Baillard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024.

Le rapporteur,

Signé : B. BaillardLe président de chambre,

Signé : M. B...

La greffière,

Signé : E. Héléniak

La République mande et ordonne au préfet de la région Hauts-de-France, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Elisabeth Héléniak

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N°22DA01923

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