| France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 15 février 2024, 22DA01317

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (SARL) Bowling du Hainaut et la SARL Bowling de Saint-Amand-les-Eaux ont demandé au tribunal administratif de Lille, d'une part, d'ordonner avant dire droit la réalisation d'une enquête sur le fondement de l'article R. 623-1 du code de justice administrative et, d'autre part, de condamner la commune de Saint-Amand-les-Eaux à leur verser une indemnité de 5 209 900 euros, augmentée des intérêts de retard, en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de deux délibérations du 30 juin 2011 du conseil municipal et de l'illégalité d'un acte de vente conclu par le maire le 16 juillet 2012.

Par un jugement n°1908928 du 23 mai 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 21 juin 2022 et des mémoires enregistrés les 12 juillet 2022, 7 décembre 2022, 11 janvier 2024 et 25 janvier 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, les sociétés Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand-les-Eaux, représentées par Me Manuel Gros, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 23 mai 2022 ;

2°) de condamner la commune de Saint-Amand-les-Eaux à leur verser une indemnité de 5 209 900 euros, augmentée des intérêts de retard ;

3°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise pour déterminer le préjudice indemnisable ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Amand-les-Eaux la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- les délibérations du 30 juin 2011 sont entachées d'illégalité au motif que la commune n'était plus propriétaire des parcelles litigieuses ;

- les délibérations du 30 juin 2011 sont entachées d'un détournement de pouvoir et de procédure ;

- la commune a commis une faute pénale en déclarant dans l'acte de vente du 16 juillet 2012 qu'aucune procédure n'était en cours ;

- elles ont subi une perte de marge brute ;

- elles ont subi une perte de patrimoine immobilier ;

- elles ont exposé des frais pour des autorisations d'urbanisme ;

- elles ont engagé des frais de procédure ;

- elles ont subi un préjudice moral.

Par un mémoire en défense et des mémoires enregistrés les 18 novembre 2022, 5 janvier 2024 et 24 janvier 2024, la commune de Saint-Amand-les-Eaux, représentée par Me Jean-Louis Péru, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelantes de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les chefs d'indemnisation ne sont pas justifiés ;

- à titre subsidiaire, les sociétés ont commis des fautes et imprudences justifiant un partage de responsabilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me Manuel Gros, représentant les SARL Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand-les-Eaux, et de Me Emmanuel Régis, représentant la commune de Saint-Amand.

Considérant ce qui suit :

1. La société Bowling du Hainaut et la société Bowling de Saint-Amand-les-Eaux ont demandé le 9 août 2019 à la commune de Saint-Amand-les-Eaux de leur verser une indemnité de 6 000 000 d'euros en réparation des préjudices résultant, d'une part, de l'illégalité des délibérations du 30 juin 2011 par lesquelles le conseil municipal de cette commune a " annulé " sa délibération du 21 décembre 2006 et approuvé la cession de parcelles appartenant à son domaine privé à la société Cases Investissements et, d'autre part, de l'illégalité de l'acte de vente de ces parcelles établi le 16 juillet 2012. Cette demande indemnitaire ayant été rejetée, les deux sociétés ont demandé au tribunal administratif de Lille le versement d'une indemnité de 5 209 900 euros en réparation des mêmes préjudices. Le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande par un jugement du 23 mai 2022, dont elles interjettent appel.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune à raison des erreurs de droit entachant les délibérations du 30 juin 2011 :

S'agissant de la faute :

2. Il résulte de l'instruction que, par une délibération du 21 décembre 2006, le conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux a approuvé la cession des parcelles cadastrées AI 278, 331 et 363 appartenant à son domaine privé à la société Bowling du Hainaut. Par des délibérations du 30 juin 2011, le conseil municipal de cette commune a " annulé " cette délibération du 21 décembre 2006 et cédé les mêmes parcelles à la société Cases Investissements.

3. Ainsi que l'a jugé le Conseil d'État par une décision n°393407 du 15 mars 2017, la délibération du 21 décembre 2006 mentionnée au point précédent " a clairement eu pour effet, en application de l'article 1583 du code civil, de parfaire la vente et de transférer à la société [Bowling du Hainaut] la propriété [des] parcelles " cadastrées AI 278, 331 et 363. Dès lors, en annulant, par une délibération du 30 juin 2011, cette délibération du 21 décembre 2006, qui avait créé des droits au bénéfice de la société Bowling du Hainaut, et en cédant, par une autre délibération du 30 juin 2011, à la société Cases Investissements les trois parcelles mentionnées ci-dessus, dont la société Bowling du Hainaut était devenue propriétaire, le conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux a entaché d'erreurs de droit ces délibérations du 30 juin 2011. Ces illégalités sont de nature à engager la responsabilité de la commune.

S'agissant des préjudices :

Quant aux pertes de marge et de valeur du patrimoine immobilier :

4. Les appelantes soutiennent avoir subi, d'une part, à hauteur de 3 565 335 euros des " pertes de marge brute " du 30 avril 2014 au 15 mars 2017 et, d'autre part, à hauteur de 1 061 718 euros des " pertes de patrimoine immobilier " au 15 mars 2017, en raison de l'impossibilité de construire et d'exploiter une salle de bowling sur les parcelles acquises le 21 décembre 2006 et dont elles n'ont pu disposer à compter de 2011 en raison de la faute commise par la commune de Saint-Amand-les-Eaux mentionnée au point précédent.

5. Or il résulte de l'instruction et notamment des courriers du 19 décembre 2009 et du 6 juillet 2011 adressés par la société Bowling du Hainaut au maire de Saint-Amand-les-Eaux que cette société a rencontré en 2009 des " problèmes structurels et conjoncturels majeurs " et qu'elle ne disposait pas alors des fonds nécessaires à l'acquisition des parcelles mentionnées ci-dessus et à la construction d'une salle de bowling sur leur emprise. Il résulte en outre de l'instruction que la société Bowling du Hainaut n'a pas été en mesure, avant le 15 mars 2017, de verser les sommes dues en contrepartie de cette acquisition et qu'elle n'a d'ailleurs toujours pas procéder à ces versements à la date du présent arrêt.

6. Si les appelantes soutiennent qu'elles auraient pu conclure, pour financer ces dépenses, un " crédit bail " d'un montant de 2 500 000 euros sur une durée de 15 ans à un taux de 5,1%, elles se bornent à produire à l'appui de leurs prétentions un document établi, certes par un expert-comptable, mais sur la base de leurs seules déclarations et ne contenant aucun élément attestant de la réalité et de la faisabilité de ce projet de financement. A cet égard, ce document ne mentionne qu'un " tableau de remboursement reconstitué en annexe 8 " pour l'acquisition des " murs du bowling " et cette annexe 8 n'a pas été produite à l'instance par les appelantes, en dépit d'une mesure d'instruction diligentée en ce sens par la cour.

7. De surcroît, si ce document indique que l'acquisition des " murs du bowling " aurait été réalisée par "une SCI ", les appelantes ne produisent aucun élément attestant de la création de cette société, ni sur les liens capitalistiques ou financiers qu'elles entretiendraient avec elle. A cet égard, si le même document mentionne un " bilan prévisionnel de création de la SCI (annexe 10) majorés des résultats annuels ", cette annexe 10 n'a pas été produite à l'instance par les appelantes, en dépit d'une mesure d'instruction diligentée en ce sens par la cour.

8. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que les appelantes n'auraient pas été en mesure, en raison de leur impécuniosité, de construire et d'exploiter une salle de bowling sur les parcelles qui leur avaient été cédées en 2006, à supposer qu'elles en eussent conservé après 2011 la propriété et l'usage. Par suite, les préjudices tirés de pertes de marge et de pertes de patrimoine immobilier ne sont pas imputables à la faute commise par la commune de Saint-Amand-les-Eaux mentionnée ci-dessus.

Quant aux frais liés aux demandes de permis de construire :

9. Les appelants demandent l'indemnisation, à hauteur de 35 452 euros, des frais exposés pour la présentation de demandes de permis de construire une salle de bowling sur les parcelles acquises en 2006. Elles font état à ce titre d'une " étude géotechnique " le 1er mars 2009 d'un montant de 9 554 euros, de " frais d'architecte " le 1er mars 2009 d'un montant de 17 940 euros, d' " honoraires géomètre " le 2 mars 2009 d'un montant de 1 978 euros et de frais " FCCG " le 23 juillet 2010 d'un montant de 5 980 euros.

10. Il résulte de l'instruction que l'abrogation du permis de construire délivré le 13 juin 2007 à la société Bowling du Hainaut pour la construction d'une salle de bowling sur les parcelles acquises en 2006 a été effectuée à sa demande pour modifier son projet initial. Il est en outre constant que le rejet de la deuxième demande de permis de construire que cette société a présentée le 26 juillet 2010 était justifié par l'incomplétude des documents graphiques fournis dans cette demande. Il s'ensuit que les appelantes ne sauraient utilement soutenir que ces deux décisions de refus trouvent leur cause directe dans la faute commise par la commune de Saint-Amand-les-Eaux mentionnée ci-dessus.

11. En outre, à supposer même que les frais exposés pour la présentation de ces deux premières demandes de permis de construire aient été utiles, en tout ou partie, à la présentation de la troisième demande qui a été déposée le 28 janvier 2011 et qui a été rejetée le 8 juillet 2011 en raison de l'absence de maîtrise foncière des terrains d'assiette du projet à la suite de leur cession illégale par les délibérations du 30 juin 2011, les appelantes se bornent à produire un document établi, certes par un expert-comptable, mais sur la base de leurs seules déclarations et ne contenant aucune facture ni aucun élément probant attestant de la réalité de ces frais. A cet égard, si ce document se réfère à " différents frais (...) engagés par la SARL Bowling de St Amand pour l'obtention des deux permis de construire (annexe 5) ", cette annexe 5 n'a pas été produite à l'instance par les appelantes, en dépit d'une mesure d'instruction diligentée en ce sens par la cour.

12. Dans ces conditions, leur demande tendant à l'indemnisation des frais engagés pour l'obtention de permis de construire ne peut qu'être rejetée.

Quant aux frais de procédure :

13. Les appelantes demandent l'indemnisation de frais " d'avocats et d'huissiers " à hauteur de 46 785 euros. Or elles se bornent à produire à l'appui de cette demande un document, certes établi par un expert-comptable, mais ne comportant qu'une liste de frais de procédure, indiquant pour six d'entre eux : " attente justificatif ", et renvoyant, pour les autres, à une " copie des factures en annexe 7 ". Cette annexe 7 n'a pas été produite à l'instance par les appelantes, en dépit d'une mesure d'instruction diligentée en ce sens par la cour.

14. En tout état de cause, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause.

15. En l'espèce, les appelantes ont saisi le tribunal administratif de Lille le 2 septembre 2011, puis la cour administrative de Douai le 7 janvier 2014, et enfin le Conseil d'État le 9 septembre 2015 de recours tendant à contester la légalité des délibérations du 30 juin 2011 mentionnées ci-dessus. Par sa décision n°393407 du 15 mars 2007, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé l'arrêt n°14DA00028 du 9 juillet 2015 de la cour et le jugement n°1105087 du 19 décembre 2013 du tribunal administratif de Lille, par lesquels la contestation formée par la société Bowling du Hainaut contre les délibérations du 30 décembre 2011 avait été rejetée. Par la même décision, après avoir réglé l'affaire au fond, le Conseil d'État a mis à la charge de la commune de Saint-Amand-les-Eaux le versement, " pour l'ensemble de la procédure ", d'une somme de 6 000 euros aux sociétés Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand-les-Eaux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

16. Par suite, en application de la règle rappelée au point 14, les appelantes sont réputées avoir été intégralement indemnisées par cette décision du 15 mars 2017 de l'ensemble des frais de procédure exposés au titre de ces recours formés devant le tribunal administratif de Lille, la cour administrative de Douai et le Conseil d'État. Enfin, si les appelantes soutiennent avoir exposé des frais de procédure pour la défense de leurs intérêts devant le tribunal administratif de Lille au cours l'instance close par le jugement attaqué, il y a lieu de statuer sur ces frais avec ceux exposés dans la présente instance.

Quant au préjudice moral :

17. Les appelantes demandent leur versement d'une somme de 500 000 euros en réparation de leur préjudice moral. Toutefois, elles ne produisent à l'appui de cette demande aucun élément précis et circonstancié de nature à établir que la faute commise par la commune de Saint-Amand-les-Eaux et les contentieux qui en sont suivis auraient connu un retentissement local portant atteinte à leur réputation, notamment dans le secteur professionnel où elles interviennent.

18. En outre, si elles ont été privées de 2011 à 2017 de la propriété des parcelles acquises en 2006, l'absence de construction et d'exploitation d'une salle de bowling sur leur emprise n'est pas directement imputable à la faute commise par la commune ainsi qu'il a été dit, alors qu'il résulte de l'instruction que les appelantes n'ont pas réglé à la commune de Saint-Amand-les-Eaux les sommes dues en contrepartie de cette acquisition et qu'elles n'ont pas entrepris après 2017 de diligences auprès ou à l'encontre de la société occupant leurs parcelles.

19. Dans ces conditions, les appelantes ne peuvent être regardées comme établissant la réalité du préjudice moral qu'elles allègent avoir subi.

En ce qui concerne les autres fautes alléguées :

20. Les appelantes soutiennent que la responsabilité de la commune de Saint-Amand-les-Eaux est également engagée à raison, d'une part, du détournement de pouvoir qui entacherait les délibérations du 30 juin 2011 et, d'autre part, des fausses déclarations qu'aurait commises son maire dans l'acte notarié du 16 juillet 2012 par lequel a été formalisée, sur le fondement de ces délibérations, la vente des parcelles litigieuses à la société Cases investissements.

21. Toutefois, ainsi qu'il a été dit, la réalité des préjudices allégués au titre de frais de présentation de demandes de permis de construire, de frais de procédure et d'un préjudice moral n'est pas établie. En outre, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus, les préjudices tirés de pertes de marge brute et de pertes de valeur de patrimoine immobilier ne sauraient être imputables aux illégalités mentionnées au point précédent, à les supposer établies. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur ces illégalités, les demandes indemnitaires présentées par les appelantes ne peuvent qu'être rejetées.

Sur la demande d'expertise :

22. Pour les motifs exposés ci-dessus et alors qu'elles n'ont pas répondu à la mesure d'instruction que la cour leur a été adressée, les appelantes ne produisent pas d'élément de nature à justifier qu'une expertise puisse être utilement diligentée. Leur demande tendant à cette fin doit ainsi être rejetée.

23. Il résulte de tout ce qui précède que la société Bowling du Hainaut et la société Bowling de Saint-Amand-les-Eaux ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande.

Sur les frais liés aux instances devant le tribunal administratif et la cour :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Amand-les-Eaux qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par les sociétés Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand et non compris dans les dépens.

25. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des appelantes le versement d'une somme globale de 2 000 euros à la commune de Saint-Amand-les-Eaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête des sociétés Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand-les-Eaux est rejetée.

Article 2 : Les sociétés Bowling du Hainaut et Bowling de Saint-Amand-les-Eaux verseront une somme globale de 2 000 euros à la commune de Saint-Amand-les-Eaux en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Bowling du Hainaut, à la SARL Bowling de Saint-Amand-les-Eaux et à la commune de Saint-Amand-les-Eaux.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord.

Délibéré après l'audience publique du 1er février 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2024.

Le rapporteur,

Signé : S. Eustache

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

N°22DA01317 2