Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... B... a demandé au tribunal administratif d'Amiens :
- d'annuler l'arrêté du 16 avril 2020 par lequel la maire de Senlis s'est opposée à sa déclaration préalable tendant à la construction d'un mur de soutènement avec mur de parement, d'un escalier et d'une terrasse sur la parcelle cadastrée section AV 246, située 12 rue de la Fontaine des malades sur le territoire de la commune ;
- de mettre à la charge de la commune de Senlis le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2001977 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif d'Amiens a fait droit à sa demande, annulé l'arrêté du 16 avril 2020, mis à la charge de la commune de Senlis la somme de 1 500 euros à verser à M. B... et rejeté les conclusions présentées par la commune en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête, un mémoire de production de pièces et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 et 20 décembre 2022 et 1er juin 2023, la commune de Senlis, représentée par la SCP Enjea Avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 18 octobre 2022 ;
2°) de rejeter la demande de M. B... ;
3°) de mettre à la charge de M. B... la somme de 4 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les travaux envisagés, consistant en la démolition de la totalité du mur existant qui n'est pas à l'état de ruine, sont soumis à un permis de démolir ;
- ils sont également subordonnés à l'accord de l'architecte des bâtiments de France (ABF) ; l'avis défavorable conforme de ce dernier a placé la maire en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable de M. B... ;
- la maire n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que les travaux portent atteinte aux intérêts visés à l'article R.111-27 du code de l'urbanisme et ne respectent notamment pas le caractère traditionnel du mur démoli et des murs avoisinants ;
- c'est à bon droit que le tribunal a jugé qu'aucun autre moyen soulevé par les requérants n'était susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté.
Par des mémoires en défense enregistrés les 17 avril et 17 juillet 2023, M. C... B..., représenté par Me Sehili, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Senlis en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 21 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R.611-11-1 et R.613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,
- et les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. C... B... est propriétaire d'une parcelle cadastrée section AV 246 située 12 rue de la Fontaine des malades sur le territoire de la commune de Senlis. Le 24 février 2020, il a déposé une déclaration en vue de la régularisation de travaux réalisés sur sa parcelle sans autorisation administrative et consistant en la reconstruction de deux murs de soutènement avec parement ainsi qu'en la création d'un escalier avec accès à une cave et d'une terrasse enherbée. Par un arrêté du 16 avril 2020, notifié à M. B... le 11 mai 2020, la maire de Senlis s'est opposée à cette déclaration. La commune de Senlis interjette appel du jugement du 18 octobre 2022 en tant que le tribunal administratif d'Amiens a annulé cet arrêté.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne les moyens d'annulation retenus par le jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptible de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.
S'agissant du moyen tiré de l'absence de compétence liée de la maire :
3. La commune soutient que la maire était en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable au regard de l'avis défavorable conforme émis par l'architecte des Bâtiments de France.
4. Aux termes de l'article R. 425-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur la démolition d'un bâtiment situé dans un site inscrit en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement, le permis de démolir ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès de l'architecte des Bâtiments de France. ". L'article R. 425-30 du même code prévoit que : " Lorsque le projet est situé dans un site inscrit, la demande de permis ou la déclaration préalable tient lieu de la déclaration exigée par l'article L. 341-1 du code de l'environnement. Les travaux ne peuvent être entrepris avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande ou de la déclaration. / La décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable intervient après consultation de l'architecte des Bâtiments de France ". Si les travaux de démolition d'une construction située dans un site inscrit requièrent un permis de démolir, celui-ci n'exige l'accord exprès de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) que si ces travaux portent sur un bâtiment.
5. En l'espèce, le mur existant ne saurait être qualifié de " bâtiment ", alors qu'il n'est pas une " construction couverte et close ", n'est pas relié à un bâtiment et ne présente pas un caractère particulier par ses dimensions, son importance ou la nature des matériaux le composant. Par suite, l'ABF ne devait pas donner son accord exprès sur le projet mais rendre un avis simple, qui ne liait pas la maire de Senlis. La circonstance que l'ABF ait considéré que son avis était un " avis conforme " ne saurait transformer la nature de l'avis qu'il devait rendre. Il ressort tant de l'arrêté attaqué, qui reproduit la teneur de l'avis de l'ABF, que des écritures produites par la commune qu'au regard de l'avis défavorable de l'ABF, la maire de Senlis a estimé qu'elle était tenue de s'opposer à la demande présentée par M. B.... La maire a donc entaché sa décision d'erreur de droit en estimant que le désaccord de l'ABF s'imposait à elle. C'est donc à bon droit que le tribunal administratif d'Amiens a accueilli le moyen tiré de l'erreur de droit.
S'agissant du moyen tiré de l'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme
6. La commune soutient que l'arrêté n'est pas entaché d'erreur d'appréciation dans la mesure où les travaux ne respectent notamment pas le caractère traditionnel du mur existant et des murs avoisinants.
7. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l'article R. 111-27 cité ci-dessus. Ces règles s'appliquent également lorsque l'autorité administrative est saisie d'une déclaration préalable.
8. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies jointes, que la parcelle d'assiette du projet se situe en plein cœur de la vallée de la Nonette, site inscrit en application du code de l'environnement pour répondre à un besoin de conservation et de valorisation du patrimoine, composé notamment du cours d'eau de la Nonette, de petits monts façonnant le relief de la vallée, des massifs forestiers d'Halatte, Chantilly et Ermenonville ainsi que de châteaux agrémentés de parcs et jardins. Elle se trouve plus particulièrement dans un quartier résidentiel et champêtre comportant des maisons à usage d'habitation de style bourgeois, en pierre ou crépi clair, surmontées de toits en ardoise et implantées en léger retrait de la voie publique sur des parcelles dont la plupart sont closes par des soubassements en pierre d'aspect ancien.
9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies jointes, que le grand mur construit en remplacement du mur démoli repose sur un socle en béton armé, est composé d'un mur en parpaing de 20 centimètres, puis d'un mur en béton, et enfin d'un mur en moellons, est surmonté d'un couronnement maçonné et a une grande hauteur supérieure à cinq mètres. En outre, comme le souligne à juste titre l'ABF, l'aspect du parement en moellons n'est pas de style local traditionnel, puisqu'il est composé de moellons de carrière avec joints en béton, au lieu de petits moellons de pays de silex, de meulière ou de calcaire non équarris appareillés en lignes horizontales approximatives et jointés en chaux naturelle blanche. Si ces caractéristiques distinguent le mur en cause des murs régionaux traditionnels, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies jointes, non seulement que les murs alentours n'ont pas tous une apparence traditionnelle mais encore que certains, imposants, sont entièrement bétonnés et que la construction en cause, peu visible depuis la voie publique pour se trouver en fond de parcelle, et sensiblement identique au mur de soutènement voisin, ne crée par une rupture architecturale qui témoignerait d'un défaut d'insertion dans l'environnement du site inscrit. Dans ces conditions, la maire de Senlis a entaché sa décision d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. C'est donc à bon droit que le tribunal administratif d'Amiens a accueilli le moyen tiré de l'erreur de droit.
S'agissant du moyen tiré de l'absence de nécessité d'un permis de démolir :
10. La commune soutient que le défaut de dépôt par M. B... d'une demande de permis de démolir fonde légalement l'arrêté.
11. D'une part, aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme : " Les démolitions de constructions existantes doivent être précédées de la délivrance d'un permis de démolir lorsque la construction relève d'une protection particulière définie par décret en Conseil d'Etat ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instaurer le permis de démolir ". Aux termes de l'article R .421-27 de ce code : " Doivent être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction située dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instituer le permis de démolir ". L'article R. 421-28 du même code prévoit que : " Doivent en outre être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction : / (...) / d) Située dans un site inscrit ou un site classé ou en instance de classement en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement ; / (...) ". Enfin, l'article R.421-29 du code énonce six cas de dispense de permis de démolir, dont : " b) Les démolitions effectuées en application du code de la construction et de l'habitation sur un bâtiment menaçant ruine ou en application du code de la santé publique sur un immeuble insalubre ".
12. En l'espèce, l'opération effectuée n'est pas au nombre de celles soustraites à l'obligation de dépôt d'un permis de démolir par l'article R. 421-29 du code de l'urbanisme précité et ne se rattache pas à un " bâtiment menaçant ruine " au sens du code de la construction et de l'habitation, même si son aspect est dégradé. En revanche, les travaux, dont le lieu d'exécution est situé dans un site inscrit, ont pour objet de démolir ou de rendre inutilisable non pas un pan très limité, comme le prétend M. B..., mais une partie significative d'un mur dont le caractère de construction, c'est-à-dire d'ouvrage fixe et pérenne, comportant ou non des fondations et générant un espace utilisable par l'homme en sous-sol ou en surface, ressort de la photographie " état des lieux en 2011 ", jointe à la notice de présentation, et des vues en coupe selon A-B " état antérieur " et " état final " qui montrent un mur prégnant dans le paysage continuant de retenir les terres en surplomb. Le projet de M. B... répond donc au cas visé par l'article R. 421-28 d) dans lequel un permis de démolir était nécessaire.
13. D'autre part, l'article L.421-51 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition. ". Aux termes de l'article R. 431-21 du même code : " Lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : / a) Soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; / b) Soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement ". Aux termes de l'article R. 431-36 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier joint à la déclaration [préalable] comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; (...) Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés (...) aux articles R. 431-21. (...) ".
14. Il résulte de l'application combinée de ces dispositions que lorsque des travaux soumis à déclaration préalable nécessitent une démolition, le pétitionnaire peut présenter un dossier de déclaration préalable valant demande de permis de démolir. Toutefois, eu égard à l'objet et à la portée du permis de démolir, la décision statuant sur la déclaration préalable ne peut valoir autorisation de démolir que si le dossier de déclaration mentionne explicitement que le pétitionnaire entend solliciter cette autorisation. Est par elle-même sans incidence la circonstance que les plans joints à la déclaration montrent que la réalisation de la construction implique la démolition de bâtiments existants.
15. Il ne ressort pas du formulaire de déclaration préalable rempli par M. B... que celui-ci aurait sollicité une autorisation de démolir. Au contraire, considérant qu'il n'avait pas besoin de permis de démolir, l'intéressé a seulement coché la case " nouvelle construction " en précisant " construction de 2 murs de soutènement et d'un escalier ", sans faire état de la démolition du mur existant. L'indication portée dans la notice explicative jointe à sa déclaration, selon laquelle il a " entrepris au printemps de 2016 de démonter ce qu'il restait du pan de mur et de dégager les gravats en avant de celui-ci. Le mur de soutènement, étant déjà préalablement à l'état de ruine, n'étant pas une construction existante, cette opération ne peut pas être une démolition " ne peut être regardée comme valant demande de permis de démolir.
16. C'est donc à bon droit que la maire de Senlis a retenu comme motif d'opposition à la déclaration préalable de M. B... l'absence d'autorisation administrative de démolition.
17. Ainsi c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur l'absence de nécessité d'un permis de démolir pour annuler l'arrêté de la maire de Senlis du 16 avril 2020.
18. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B....
En ce qui concerne les autres moyens invoqués par M. B... :
S'agissant du moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué :
19. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ; b) le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes (...) ". Par ailleurs, l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. (...) ".
20. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Senlis est dotée d'un plan local d'urbanisme, de sorte que la maire était compétente pour prendre au nom de la commune l'arrêté portant opposition à la déclaration préalable attaqué. Il résulte d'un arrêté du 23 mars 2020, régulièrement affiché en mairie et transmis au contrôle de légalité le jour même que la maire de Senlis a donné délégation à Mme D... A..., troisième adjointe, à l'effet de " signer tous documents qui se rapportent au domaine de l'urbanisme " au nombre desquels figurent les décisions d'opposition à déclaration préalable. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.
S'agissant du moyen tiré du défaut de motivation :
21. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 (...) ".
22. En l'espèce, l'arrêté d'opposition à déclaration préalable fait référence aux textes applicables et à la procédure suivie. Il expose précisément les considérations de fait justifiant le refus qui tiennent à l'absence d'intégration harmonieuse du projet dans l'environnement, à la réalisation de travaux sans autorisation administrative et au désaccord de l'ABF. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté doit être écarté comme manquant en fait.
S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme :
23. Aux termes de l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme, applicable aux constructions nouvelles : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques : a) Les murs de soutènement (...) ".
24. Il ressort des plans de coupe versés au dossier de déclaration préalable que le projet de M. B... consiste en l'édification d'un mur en parpaings de vingt centimètres d'épaisseur, doublé d'un mur de parement en moellons épais de vingt-cinq centimètres, rendus solidaires l'un de l'autre par une chape verticale de béton, et constituant, par conséquent, une seule et même construction. S'ils sont adossés, en leur partie basse, au terrain naturel de M. B... et remplissent à cet égard une fonction de soutènement, il ressort des plans de coupe qu'un remblaiement a été effectué sur la partie haute de cette construction, sur deux mètres de hauteur, afin de corriger la configuration naturelle du terrain et d'en agrandir la zone plane pour y créer une terrasse végétalisée. Par ailleurs, un escalier en pierre d'une largeur de 1,5 mètre a été aménagé sur une partie de la surface comprise entre les deux murs afin d'accéder à la partie haute du terrain, tandis que le soubassement de la structure abrite une cave. Ainsi, cette construction, de par la diversité et l'imbrication étroite de ses éléments fonctionnels, n'est pas divisible et ne peut être regardée comme constituant un simple mur de soutènement non soumis à déclaration préalable. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la construction dans son ensemble était dispensée de toute formalité au titre de la réglementation d'urbanisme doit être écarté comme non fondé.
25. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Senlis est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens, a annulé l'arrêté du 16 avril 2020 par lequel la maire de Senlis s'est opposée à la déclaration préalable de M. B....
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Senlis, qui n'est pas la partie perdante en appel, le versement de la somme que demande M. B... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
27. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Senlis sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif d'Amiens du 18 octobre 2022 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif d'Amiens est rejetée.
Article 3 : M. B... versera à la commune de Senlis la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par M. B... en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et à la commune de Senlis.
Délibéré après l'audience publique du 18 janvier 2024 à laquelle siégeaient :
- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,
- M. Denis Perrin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er février 2024.
La présidente-rapporteure,
Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au préfet de l'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
Nathalie Roméro
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N°22DA02595
