| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 16 février 2023, 22DA00391

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... et Mme D... C... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler l'arrêté du 19 février 2020 par lequel le maire d'Octeville-sur-Mer a refusé de leur délivrer un permis de construire une maison d'habitation située chemin du fond des vallées sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n°2001077 du 13 janvier 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 21 février 2022 et un mémoire enregistré le 20 avril 2022, M. et Mme C..., représentés par Me Michel Tarteret, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 13 janvier 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 19 février 2020 du maire d'Octeville-sur-Mer ;

3°) d'enjoindre au maire d'Octeville-sur-Mer de procéder au réexamen de leur demande de permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Octeville-sur-Mer la somme de 2 400 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit en tant qu'il fait application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 ;

- il méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018 ;

- il est entaché d'un défaut d'examen ;

- il méconnaît le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 ;

- il méconnaît le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er avril 2022, la commune d'Octeville-sur-Mer, représentée par Me Anne Tugaut, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme C... de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 11 janvier 2023, le préfet de la Seine-Maritime a présenté des observations.

Il soutient que :

- le projet ne peut être regardé comme un hameau nouveau intégré à l'environnement ;

- il s'inscrit dans une zone d'urbanisation diffuse ;

- le schéma de cohérence territoriale du Havre-Pointe de Caux Estuaire est en cours de modification pour définir les espaces urbanisés conformément aux dispositions de la loi du 23 novembre 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me Frédéric Lanyi , représentant la commune d'Octeville-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C... ont déposé, le 23 décembre 2019, une demande de permis de construire une maison d'habitation située chemin du fond des vallées à Octeville-sur-Mer. Par un arrêté du 19 février 2020, le maire de cette commune a rejeté leur demande. M. et Mme C... ont demandé l'annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Rouen qui a rejeté leur demande par un jugement du 13 janvier 2022. M. et Mme C... relèvent appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 19 février 2020 :

En ce qui concerne l'objet du litige :

2. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme C... sont propriétaires de deux parcelles contiguës, cadastrées ZL n° 338 et ZL n° 339, situées toutes deux chemin du fond des vallées à Octeville-sur-Mer. Par un arrêté du 15 novembre 2018 portant permis d'aménager, le maire de cette commune a autorisé la division de la parcelle cadastrée ZL n° 339 en trois lots, les lots n°1 et 2 étant destinés à accueillir des maisons d'habitation et le lot n°3 à supporter un chemin d'accès à ces habitations.

3. Si le formulaire de demande de permis de construire et la notice architecturale désignent la parcelle cadastrée " ZL n° 338 " comme terrain d'assiette du projet, ces documents font aussi référence à un " lot n° 2 " et, sur les plans de masse joints à la demande de permis, le terrain d'assiette correspond au lot n° 2 issu de la division de la parcelle cadastrée ZL n° 339, telle qu'autorisée par le permis d'aménager du 15 novembre 2018 mentionné ci-dessus, que vise en outre l'arrêté attaqué. Il s'ensuit, nonobstant les références faites par erreur dans la demande à la parcelle cadastrée ZL n° 338, que le projet doit être regardé comme visant à construire une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée ZL n° 339.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 :

4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 121-8 du même code dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ".

5. Si les dispositions du a) du 2° du I de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 ont remplacé, dans l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " par les mots : " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", le V du même article 42 dispose que " Le a du 2° du I s'applique sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi. Le même a ne s'applique pas aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions que les modifications apportées par le a) du 2° du I de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 n'étaient pas applicables à la demande de permis de construire déposée le 23 décembre 2019 par M. et Mme C.... Or il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué que le maire d'Octeville-sur-Mer a examiné cette demande au regard des dispositions, qu'il cite, du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans leur rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018. Dans ces conditions et alors que cette loi a modifié la définition des secteurs d'urbanisation diffuse, en créant des secteurs d'urbanisation intermédiaire, le maire d'Octeville-sur-Mer a entaché l'arrêté attaqué d'une erreur de droit.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018 :

7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018 : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ".

8. Il résulte de ces dispositions que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Le respect du principe de continuité posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

9. Contrairement à ce que soutient la commune d'Octeville-sur-Mer, les appelants peuvent se prévaloir pour la première fois en appel des dispositions, citées au point 7, de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dès lors que le moyen tiré de leur méconnaissance se rattache à une des causes juridiques soulevées en première instance.

10. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet prendra place à deux kilomètres du bourg d'Octeville-sur-Mer, dont il est séparé par des terrains agricoles. En outre, le projet ne sera pas implanté dans l'enveloppe urbaine du village de Dondeneville, ni en continuité de cette enveloppe qui est délimitée au sud-ouest, à une centaine de mètres du terrain d'assiette du projet, par la dernière rangée d'habitations édifiées de part et d'autre du chemin du fond des vallées.

11. D'autre part, le projet sera implanté sur une parcelle non bâtie, bordée à l'est et au sud par des terrains supportant des maisons d'habitation mais contiguë au nord à la parcelle non bâtie cadastrée ZL n° 338 et à l'ouest à des terrains agricoles non bâtis. Dans ces conditions et alors que le secteur dans lequel s'inscrira le projet présente deux rangées de constructions du même côté du chemin du fond des vallées, mais sans aucune construction de l'autre côté de chemin, il ne peut pas être regardé, par sa densité et son nombre de constructions, comme une agglomération ou un village au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de demande de permis de construire, que le projet n'a pour objet d'édifier qu'une " une maison individuelle de type RDC + combles aménagés ", d'une superficie de 110,07 m². Par suite, il ne saurait être regardé comme créant un hameau nouveau au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 7 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 :

14. Aux termes du deuxième aliéna de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 : " Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ".

15. En l'espèce, si le préfet de la Seine-Maritime et le maire d'Octeville-sur-Mer ont établi une carte répertoriant des espaces d'urbanisation " intermédiaire " sur le territoire de cette commune, il est constant que ni le schéma de cohérence territoriale applicable au terrain du projet, ni le plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer n'ont été modifiés ou révisés aux fins de délimiter les secteurs d'urbanisation intermédiaire mentionnés par les dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le maire d'Octeville-sur-Mer ne pouvait faire application de ces dispositions sans entacher la décision attaquée d'une erreur de droit.

16. Pour les mêmes motifs, les appelants ne peuvent utilement se prévaloir de ces dispositions et le moyen tiré à ce titre d'une erreur manifeste d'appréciation doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré d'un défaut d'examen :

17. Aux termes du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi".

18. Ces dispositions autorisent, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

19. Ces mêmes dispositions n'autorisent cependant pas les constructions, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés des agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés que mentionnent les dispositions précitées se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.

20. Dès lors que le maire d'Octeville-sur-Mer a relevé dans l'arrêté attaqué que le projet s'inscrivait dans une zone d'urbanisation qualifiée de " diffuse ", il doit être regardé comme ayant examiné le projet au regard des dispositions précitées du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018, qui ne permettent pas d'autoriser de nouvelles constructions dans une telle zone. Par suite, le moyen tiré d'un défaut d'examen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 :

21. Les appelants doivent être regardés comme soutenant que leur projet s'inscrira dans un secteur d'urbanisation intermédiaire tel que défini par le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018, dans le respect des conditions fixées par le III de l'article 42 de cette même loi.

22. Il ressort des pièces du dossier que le projet sera situé au sein d'un secteur urbanisé délimité au nord par le village de Dondeneville, au sud par un lotissement d'une trentaine d'habitations, à l'ouest et à l'est par de vastes parcelles agricoles. Ce secteur n'est desservi que par le chemin du fond des vallées, qui présente des dimensions modestes et qui ne comporte pas de voie secondaire pour desservir les habitations construites en arrière de celles implantées à l'alignement. En outre, ce secteur ne regroupe qu'une quinzaine d'habitations, qui sont certes implantées en continuité les unes des autres, mais le long d'un seul côté du chemin du fond des vallées, l'autre côté de cette voie s'ouvrant sur des parcelles agricoles non bâties.

23. Dans ces conditions, alors même que le projet s'inscrit dans le périmètre du bâti existant sans modifier de manière significative ses caractéristiques, le secteur d'implantation, à supposer même qu'il soit desservi par des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ne constitue pas, notamment du fait de sa localisation et de sa structuration, un secteur d'urbanisation intermédiaire au sens du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

24. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 doit être écarté.

25. Il résulte de ce qui précède que le maire d'Octeville-sur-Mer a pu légalement refuser le projet au motif qu'il ne s'inscrivait ni en continuité d'une agglomération ou d'un village, ni dans un hameau nouveau ou un secteur d'urbanisation intermédiaire. Il résulte de l'instruction qu'en se fondant sur ce seul motif, le maire aurait refusé le projet litigieux.

Au surplus, en ce qui concerne les autres motifs de refus invoqués par la commune :

26. La commune d'Octeville-sur-Mer doit être regardée comme ayant réitéré en appel sa demande de substitution de motifs présentée devant le tribunal administratif de Rouen, tirée de la méconnaissance par le projet des articles UH 7 et UH 9 du règlement du plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer.

27. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

28. En premier lieu, aux termes du premier paragraphe de l'article UH 7 du règlement du plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer : " Les constructions ou installations devront s'implanter, par rapport aux limites séparatives, à une distance au moins égale à la moitié de leur hauteur et jamais inférieure à 5 mètres ".

29. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la demande de permis de construire que le projet, situé en zone UH, sera implanté à 4,42 mètres de la limite séparative nord-est et à 4,36 mètres de la limite séparative sud-ouest, en méconnaissance de la disposition précitée de l'article 7 du règlement du plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer.

30. En second lieu, aux termes de l'article UH 9 du règlement du plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer : " Pour les nouvelles constructions : l'ensemble des projections au sol des divers niveaux de constructions, y compris leurs annexes, ne doit pas excéder 15 % de la superficie totale du terrain (...) ".

31. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la demande de permis de construire que le projet s'implantera sur un terrain d'une superficie de 533 m² et présentera une emprise au sol de 95 m². Son emprise au sol excédant 15 % de la superficie totale du terrain, il méconnaît la disposition précitée de l'article UH 9 du règlement du plan local d'urbanisme d'Octeville-sur-Mer.

32. Il résulte de ce qui précède que les motifs énoncés aux points 29 et 31 sont de nature à fonder légalement l'arrêté attaqué alors qu'il résulte de l'instruction que, s'il s'était fondé sur ces seuls motifs, le maire d'Octeville-sur-Mer aurait pris la même décision que celle attaquée, sans priver les appelants d'une garantie procédurale liée aux motifs substitués.

33. Il résulte de tout ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du 19 février 2020 du maire d'Octeville-sur-Mer.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

34. Les conclusions à fin d'annulation des appelants ayant été rejetées, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

35. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Octeville-sur-Mer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens.

36. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des appelants le versement d'une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune d'Octeville-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C... verseront à la commune d'Octeville-sur-Mer une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., Mme D... C... et à la commune d'Octeville-sur-Mer.

Copie en sera transmise pour information au préfet de la Seine-Maritime

Délibéré après l'audience publique du 19 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2023.

Le rapporteur,

Signé: S. Eustache

Le président de la 1ère chambre,

Signé: M. A...

La greffière,

Signé: C. Sire

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

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