Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association Liberté Egalité Proximité, Mme R... AB..., M. Z... M..., Mme E... J..., le syndicat Force ouvrière du centre hospitalier de Bernay - santé publique, Mme W... C... épouse AC..., M. A... G..., Mme X... AD..., M. AE... Y..., M. L... O..., Mme F... I..., M. AA... K..., M. D... V..., M. N... H..., M. P... U..., Mme Q... S... épouse B..., les communes de Brionne, Menneval, Serquigny, Chamblac, Bernay, Notre-Dame-d'Épine, Beuzeville, Beaumontel, Noards, Harcourt, Saint-Cyr-de-Salerne, Boissy-Lamberville et Morsan, d'une part, et Mme R... AB..., M. Z... M..., Mme E... J..., le syndicat Force ouvrière du centre hospitalier de Bernay - santé publique, Mme W... C... épouse AC..., M. A... G..., Mme X... AD..., M. AE... Y..., M. L... O..., Mme F... I..., M. AA... K..., M. D... V..., M. N... H..., M. P... U..., Mme Q... S... épouse B..., les communes de Brionne, Menneval, Serquigny et Chamblac, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Caen, qui a transmis cette demande au tribunal administratif de Rouen, d'annuler la décision implicite de fermeture du service de gynécologie-obstétrique du centre hospitalier de Bernay.
Par un jugement nos 1900541, 1900542 du 18 mars 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 mai 2021 et 3 janvier 2022, l'association Liberté Egalité Proximité, Mme R... AB..., M. Z... M..., Mme E... J..., le syndicat Force ouvrière du centre hospitalier de Bernay - santé publique, Mme W... C... épouse AC..., M. A... G..., Mme X... AD..., M. AE... Y..., M. L... O..., Mme F... I..., M. AA... K..., M. D... V..., M. N... H..., M. P... U..., Mme Q... S... épouse B..., les communes de Brionne, Menneval, Serquigny, Chamblac, Bernay, Notre-Dame-d'Épine, Beuzeville, Beaumontel, Noards, Harcourt, Saint-Cyr-de-Salerne, Boissy-Lamberville, Morsan, Serquigny et Chamblac, représentés par Me Pierre Jalet, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté de l'agence régionale de santé du 20 février 2019.
Ils soutiennent que :
- le jugement n'a pas répondu à toutes les critiques qui étaient formulées ;
- la décision attaquée est créatrice de droits pour les usagers et méconnaît le délai de rétractation de quatre mois, les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ne s'appliquent pas seulement entre l'administration et les administrés, mais aussi au sein de l'administration elle-même ;
- il n'y a eu aucun changement de circonstance, notamment en ce qui concerne la sécurité, qui rendrait caducs les motifs de la décision de renouvellement d'autorisation du 10 mars 2017, la non-certification du service obstétrical de Bernay ne portait pas sur des carences spécifiques à ce service mais sur des problèmes de l'établissement dans son ensemble et ne justifiait pas une fermeture de ce service, mais plutôt une confortation par l'ARS afin d'améliorer la structure, en outre, la certification refusée en 2017 par la Haute autorité de santé a été validée en 2019 ;
- la cession visée par l'avenant du 17 janvier 2019 est fictive et sans objet puisque l'hôpital d'Évreux dispose déjà de l'autorisation d'exercer la gynécologie obstétrique, il y a une suppression pure et simple de l'activité exercée à Bernay ;
- la décision attaquée porte atteinte au principe d'égalité devant le service public, les femmes éloignées de plus de 45 minutes d'une maternité sont deux fois plus exposées au décès de leur enfant que les femmes situées à une distance moindre ;
- cette décision de suppression va à l'encontre des objectifs du plan régional de santé ;
- il n'est pas justifié que le dossier de demande de cession remis à l'agence régionale de santé contiendrait l'ensemble des pièces prévues par l'article R. 6132-24 du code de la santé publique ;
- le directeur de l'hôpital de Bernay était en même temps le directeur général du groupement hospitalier territorial et de l'établissement hospitalier d'Evreux et se trouvait en situation de conflit d'intérêts ;
- la décision attaquée porte atteinte à la continuité du service public.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2021, l'agence régionale de santé de Normandie, représentée par Me Anne Tugaut, demande à la cour :
1°) de rejeter la requête ;
2°) de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Marc Baronnet, président-assesseur,
- les conclusions de M. Guillaume Toutias, rapporteur public,
- et les observations de Me Frédéric Lanyi, représentant l'agence régionale de santé de Normandie.
Considérant ce qui suit :
1. Le centre hospitalier de Bernay a obtenu une autorisation d'exercer l'activité de gynécologie-obstétrique en hospitalisation complète (maternité de niveau I), qui a fait l'objet d'une décision de renouvellement jusqu'au 1er juin 2022 par un arrêté de la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de Normandie daté du 10 mars 2017. En octobre 2017, la Haute Autorité de santé a décidé de ne pas certifier l'établissement, en émettant notamment une réserve quant à la prise en charge des patientes en salle de naissance et une obligation d'amélioration quant à la gestion du risque infectieux. Cette décision a conduit l'ARS à mettre en place un plan d'action comportant notamment " la fin des accouchements à Bernay et la transformation de la maternité en un centre périnatal de proximité ", présenté lors d'une séance extraordinaire du 18 mars 2018 au conseil de surveillance de l'établissement, qui a voté contre ce projet le 9 novembre 2018. Un avenant n° 2 à la convention constitutive du groupement hospitalier de territoire (GHT) " Eure-Seine - pays d'Ouche ", approuvé par le comité stratégique de ce groupement le 14 novembre 2018, signé le 17 janvier 2019 par les directeurs des établissements membres du groupement et approuvé par arrêté de la directrice générale de l'ARS du 20 février 2019, a prévu le transfert de l'activité obstétrique du centre hospitalier de Bernay vers l'hôpital d'Évreux (centre hospitalier Eure-Seine) par cession de l'autorisation d'activité de soins correspondante. La demande de cession de l'autorisation d'activité de gynécologie-obstétrique du centre hospitalier de Bernay au centre hospitalier Eure-Seine a été approuvée par arrêté de la directrice générale de l'ARS du 8 mars 2019.
2. L'association " Liberté égalité proximité " et les autres requérants relèvent appel du jugement du 18 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande, qui doit être regardée comme tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2019, en tant qu'il approuve les stipulations de l'avenant n° 2 relatives au transfert de l'activité d'obstétrique et à la cession de l'autorisation de soins correspondantes du centre hospitalier de Bernay vers le centre hospitalier Eure-Seine.
Sur la régularité du jugement :
3. Si les requérants soutiennent que les premiers juges n'ont pas répondu à toutes leurs critiques formulées en première instance, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé. Le moyen tiré de l'omission à statuer doit, par suite, être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
4. Aux termes de l'article L. 6132-1 du code de la santé publique : " I. - Chaque établissement public de santé, sauf dérogation tenant à sa spécificité dans l'offre de soins territoriale, est partie à une convention de groupement hospitalier de territoire. Le groupement hospitalier de territoire n'est pas doté de la personnalité morale. / II. - Le groupement hospitalier de territoire a pour objet de permettre aux établissements de mettre en œuvre une stratégie de prise en charge commune et graduée du patient, dans le but d'assurer une égalité d'accès à des soins sécurisés et de qualité. Il assure la rationalisation des modes de gestion par une mise en commun de fonctions ou par des transferts d'activités entre établissements. Dans chaque groupement, les établissements parties élaborent un projet médical partagé garantissant une offre de proximité ainsi que l'accès à une offre de référence et de recours ". Aux termes de l'article L. 6132-2 du même code : " I. - La convention constitutive du groupement hospitalier de territoire est élaborée puis transmise à l'agence ou, le cas échéant, aux agences régionales de santé compétentes. Le ou les directeurs généraux des agences régionales de santé compétentes apprécient la conformité de la convention avec les projets régionaux de santé et peuvent demander que lui soient apportées les modifications nécessaires pour assurer cette conformité. Ils approuvent la convention ainsi que son renouvellement et sa modification. Le cas échéant, cette approbation vaut confirmation et autorisation de changement de lieu d'implantation des autorisations mentionnées à l'article L. 6122-1. / II. - La convention constitutive du groupement hospitalier de territoire définit : (...) 3° Les transferts éventuels d'activités de soins ou d'équipements de matériels lourds entre établissements parties au groupement (...) ".
5. Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, dans les conditions définies par la décision n° 358994 du 4 avril 2014 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, les tiers qui se prévalent d'intérêts auxquels l'exécution du contrat est de nature à porter une atteinte directe et certaine sont recevables à contester devant le juge de l'excès de pouvoir la légalité de l'acte administratif portant approbation du contrat. Ils ne peuvent toutefois soulever, dans le cadre d'un tel recours, que des moyens tirés de vices propres à l'acte d'approbation, et non des moyens relatifs au contrat lui-même.
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 240-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent titre, on entend par : 1° Abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ; 2° Retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé ". Aux termes de l'article L. 240-2 du même code : " Le présent titre est applicable, outre aux administrations mentionnées au 1° de l'article L. 100-3, aux organismes et personnes chargés d'une mission de service public industriel et commercial pour les actes qu'ils prennent au titre de cette mission ". Aux termes de l'article L. 241-1 de ce code : " Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre ". Aux termes de l'article L. 242-1 de ce code : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Les dispositions de l'article L. 242-1 sont applicables en l'espèce, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article L. 240-2 précité. Cependant, si la décision d'autorisation d'activité de soins prévue à l'article L. 6122-1 du code de la santé publique est une décision créatrice de droits, une décision approuvant une cession en vue d'un transfert d'activité prise sur le fondement des articles L. 6132-2 et R. 6132-24, telle que celle du 20 février 2019, ne constitue ni une abrogation, ni un retrait de cette autorisation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du délai de quatre mois, inscrit à l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
7. En deuxième lieu, l'arrêté du 20 février 2019 approuvant l'avenant n° 2 à la convention constitutive du groupement hospitalier de territoire (GHT) Eure-Seine Pays d'Ouch, mentionne pour motifs de la cession en litige que : " Les éléments relatifs à la filière " Périnatalité " sont remplacés afin de tenir compte de la définition d'une nouvelle offre de soins graduée : établissement de proximité, établissement de référence, établissement de recours. La Haute autorité de santé (HAS) n'a pas certifié le centre hospitalier de Bernay en raison de non-conformités portant sur différentes thématiques, notamment sur le management de la prise en charge du patient en salle de naissance. Un plan d'action visant à consolider le rôle d'hôpital de proximité du centre hospitalier de Bernay a été établi afin de redéfinir, globalement, son offre de soins. Ce plan de transformation a pour objet de repositionner l'établissement sur son territoire pour le conforter dans ses missions, assurer sa pérennité et répondre aux besoins de la population en (...) transformant l'activité de la maternité en centre de gynécologie et périnatal de proximité compte-tenu, notamment, de la fragilité, des ressources médicales et de la baisse constante du nombre d'accouchements ". Si les requérants font valoir que les difficultés du centre hospitalier de Bernay n'étaient pas spécifiques au service de gynécologie-obstétrique et qu'il n'y a eu aucun événement mettant en cause la sécurité de ce service, alors que certaines réserves de la HAS ont été levées entre 2017 et 2019, il ressort des pièces du dossier que la maternité de Bernay est une maternité de niveau I ne prenant pas en charge les urgences gynéco-obstétriques ni les grossesses à risque, avec un faible nombre de naissances, qui s'est élevé à quatre-cent-trois en 2017. Dès lors, l'ARS de Normandie a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, approuver l'avenant n°2 à la convention constitutive du GHT prévoyant le transfert d'activité en litige qui vise, conformément aux dispositions de l'article L. 6132-1 du code de la santé publique relatif aux groupements hospitaliers de territoire, à permettre aux établissements de mettre en œuvre une stratégie de prise en charge commune et graduée du patient, dans le but d'assurer une égalité d'accès à des soins sécurisés et de qualité et à rationaliser les modes de gestion par un transfert d'activité entre établissements.
8. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la cession d'autorisation prévue par l'avenant n°2 approuvé par l'arrêté du 20 février 2019, soit fictive ou sans objet alors même que l'hôpital d'Évreux disposait déjà de l'autorisation d'exercer la gynécologie obstétrique.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 6132-24 du code de la santé publique : " I. Lorsque la convention de groupement hospitalier de territoire prévoit la cession avec ou sans modification du lieu d'implantation d'activités de soins (...) soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1, (...) la demande de cession est assortie d'un dossier comprenant : 1° La convention de groupement hospitalier de territoire dans le cadre de laquelle elle s'inscrit ; 2° Les pièces énumérées aux e et f du 1° et aux b et c du 3° de l'article R. 6122-32-1 ; 3° Celles mentionnées au 4° de cet article, sauf si le demandeur déclare reprendre à son compte les conditions d'évaluation auxquelles il s'était précédemment engagé ou celles auxquelles s'était engagé le titulaire de l'autorisation, s'il est différent ; 4° Les engagements du demandeur en ce qui concerne les effectifs et la qualification des personnels nécessaires aux activités ou équipements repris ou déplacés ". Le moyen tiré de ce que l'ARS ne justifie pas que le dossier de demande de cession comportait l'ensemble des pièces prévues par les dispositions de l'article R. 6132-24 est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 20 février 2019, qui a seulement pour objet d'approuver la modification de la convention constitutive du groupement hospitalier de territoire (GHT) " Eure-Seine - pays d'Ouche " et ne statue pas sur la demande de cession en tant que telle.
10. En cinquième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier. En l'espèce, comme il a été dit au point 7, la maternité de Bernay est une maternité de niveau I ne prenant pas en charge les urgences gynéco-obstétriques ni les grossesses à risque, avec un faible nombre de naissances et, si les requérants font valoir que dix-sept communes sont situées à plus de quarante-cinq minutes de trajet de la maternité d'Evreux, l'ARS justifie par les pièces qu'elle produit qu'aucune commune n'est située à plus de quarante-cinq minutes à la fois des villes d'Evreux et de Lisieux, chacune équipée d'une maternité. En outre, le transfert au centre hospitalier d'Evreux, qui présente toutes les garanties de qualité et de sécurité, du service de gynécologie obstétrique, s'accompagnera de la mise en place à Bernay d'un centre de gynécologie et périnatal de proximité, ce qui permet de satisfaire la prise en charge commune et graduée du patient, dans le but d'assurer une égalité d'accès à des soins sécurisés et de qualité. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité d'accès au service public doit donc être écarté.
11. En sixième lieu, si le plan régional de santé mentionne que les " zones de revitalisation rurale (ZRR) feront l'objet d'une attention particulière dans le cadre de la déclinaison territoriale du PRS " et que la " stratégie d'attractivité des territoires pour les professionnels de santé (...) doit être définie sur la base de l'existant et des spécificités de chaque territoire ", il ressort des pièces du dossier que le transfert en litige répond à l'objectif n° 5 du cadre d'orientation stratégique (COS) 2018-2028 du plan régional de santé, qui prend en compte l'évolution de la démographie défavorable des professionnels de santé et prévoit que l'organisation de l'offre de santé doit être adaptée aux besoins évolutifs de la population et à l'objectif n° 7, qui vise à améliorer la qualité et la sécurité des soins et la restructuration de l'offre hospitalière au sein de groupements hospitaliers de territoires (GHT). L'ARS justifie que la mise en place d'un centre périnatal de proximité à Bernay correspond au " parcours périnatalité et développement de l'enfant ", identifié comme prioritaire en Normandie par le COS 2018-2028. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaît les objectifs du plan régional de santé doit être écarté.
12. En septième lieu, si les requérants font valoir que le directeur de l'hôpital de Bernay était en même temps le directeur général du groupement hospitalier territorial et de l'établissement hospitalier d'Evreux et se serait ainsi trouvé en situation de conflit d'intérêts, la modification de la convention constitutive du GHT Eure-Seine Pays d'Ouch a été approuvée par l'ARS de Normandie. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure ne pourra qu'être écarté.
13. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ressort des pièces du dossier que la maternité de Bernay, de niveau I, ne prend pas en charge les urgences gynéco-obstétriques et que celles-ci peuvent être prises en charge, comme c'était le cas avant l'arrêté litigieux, à Evreux ou à Lisieux. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué porte atteinte au principe de continuité du service public en cas d'urgence doit être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2019 approuvant l'avenant n°2 à la convention du GHT Eure-Seine Pays d'Ouch. Par suite, la requête de l'association Liberté Egalité Proximité, de Mme R... AB..., de M. Z... M..., de Mme E... J..., du syndicat Force ouvrière du centre hospitalier de Bernay - santé publique, de Mme W... C... épouse AC..., de M. A... G..., de Mme X... AD..., de M. AE... Y..., de M. L... O..., de Mme F... I..., de M. AA... K..., de M. D... V..., de M. N... H..., de M. P... U..., de Mme Q... S... épouse B..., et des communes de Brionne, Menneval, Serquigny, Chamblac, Bernay, Notre-Dame-d'Épine, Beuzeville, Beaumontel, Noards, Harcourt, Saint-Cyr-de-Salerne, Boissy-Lamberville et Morsan doit être rejetée.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'ARS de Normandie tendant au paiement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'association Liberté Egalité Proximité, de Mme R... AB..., de M. Z... M..., de Mme E... J..., du syndicat Force ouvrière du centre hospitalier de Bernay - santé publique, de Mme W... C... épouse AC..., de M. A... G..., de Mme X... AD..., de M. AE... Y..., de M. L... O..., de Mme F... I..., de M. AA... K..., de M. D... V..., de M. N... H..., de M. P... U..., de Mme Q... S... épouse B..., et des communes de Brionne, Menneval, Serquigny, Chamblac, Bernay, Notre-Dame-d'Épine, Beuzeville, Beaumontel, Noards, Harcourt, Saint-Cyr-de-Salerne, Boissy-Lamberville et Morsan est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de l'Agence régionale de santé de Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Liberté Egalité Proximité qui a été désignée à cette fin dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à l'Agence régionale de santé de Normandie et au ministre de la santé et de la prévention.
Copie en sera adressée au préfet de l'Eure.
Délibéré après l'audience publique du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Anne Seulin, présidente,
M. Marc Baronnet, président-assesseur,
Mme Sylvie Stefanczyk, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2023.
Le président-rapporteur,
Signé : M. T...La présidente de chambre,
Signé : A. SeulinLa greffière,
Signé : Anne-Sophie Villette
La République mande et ordonne au préfet de l'Eure et au ministre de la santé et de la prévention en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme
La greffière,
Anne-Sophie Villette
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N°21DA01109
