Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... E..., Mme B... E... et Mme C... E... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil de la métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal.
Par un jugement n° 2001550 du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 27 septembre 2021 et des mémoires enregistrés le 28 juin 2022 et le 22 août 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué aux autres parties, M. et Mmes E..., représentés par Me Karine Destarac, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler cette délibération du 13 février 2020 ;
3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- la délibération attaquée méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;
- elle est illégale dès lors que le reclassement après l'enquête publique des parcelles cadastrées AT 567 et 710 a été présenté comme une rectification d'erreurs matérielles ;
- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle classe en zone NO ces deux parcelles ;
- elle est illégale dès lors que ce classement n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la métropole Rouen Normandie.
- le classement de leur parcelle cadastrée n°163 en zone NO est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense enregistrés le 31 mai 2022, le 15 juillet 2022 et le 18 juillet 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean-François Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,
- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,
- et les observations de M. D... E... et de Me Hélène Detrez-Cambrai substituant Me Jean-François Rouhaud, représentant la métropole Rouen Normandie.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 13 février 2020, le conseil de la Métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. M. et Mmes E..., qui sont propriétaires à Grand-Couronne de parcelles cadastrées AT n os 567, 708, 709, 710, 712, 714 et 716, ont demandé au tribunal administratif de Rouen l'annulation de cette délibération. Le tribunal a rejeté leur demande par un jugement du 22 juillet 2021, dont ils relèvent appel.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rouen a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par M. et Mmes E.... En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre avec une précision suffisante au moyen tiré de ce que la modification, à l'issue de l'enquête publique, du classement de la parcelle cadastrée AT n os 567 et 710 ne consistait pas à remédier à une correction d'erreurs matérielles. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les modifications apportées à l'issue de l'enquête publique :
3. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Il ne résulte pas en revanche de ces dispositions que la délibération par laquelle l'organe délibérant approuve un projet de plan local d'urbanisme devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique.
5. En l'espèce, la seule circonstance que de nombreuses modifications ont été apportées au plan à l'issue de l'enquête publique ne suffit pas à caractériser une remise en cause de son économie générale, laquelle doit être appréciée à l'aune de l'objet et de la portée de ces modifications. A cet égard, si les appelants soutiennent qu'à l'issue de l'enquête publique, d'une part, les surfaces des zones 2AU, d'autre part, celles des zones A et N cumulées et, enfin, celles de la seule zone N ont respectivement augmenté de 60, 50 et 100 hectares et que la surface des zones 1AU a diminué de 40 hectares, il ressort des pièces du dossier que ces surfaces, prises isolément ou de manière cumulée, ne représentent qu'une faible partie du territoire métropolitain, qui couvre 663,8 kilomètres carrés, alors que les surfaces des zones urbaines n'ont été réduites à l'échelle de ce territoire que de 0,1 %. Il en va de même des deux parcelles cadastrées AT n°567 et 710 à Grand-Couronne, qui ont été reclassées de la zone UBB1 en zone NO et qui ne représentent au total qu'une superficie de 2,3 hectares. Les appelants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que ces modifications ont été, par leur objet ou leur portée, de nature à remettre en cause l'économie générale du projet.
6. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que plusieurs personnes, notamment, deux résidents du lotissement du " Clos Samson " soutenus par treize autres personnes, ont demandé au cours de l'enquête publique le maintien du classement en zone naturelle des parcelles cadastrées AT nos 567 et 710 à Grand-Couronne. Si ces personnes n'ont pas spécifiquement demandé le classement de ces parcelles en zone NO, catégorie qui ne figurait d'ailleurs pas dans le plan local d'urbanisme de Grand-Couronne, un tel classement, ajouté par la métropole dans le projet à l'issue de l'enquête, présente un lien suffisant avec les observations de ces personnes. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que cette modification du projet ne procède pas des observations du public, alors même que le maire de Grand-Couronne a au surplus demandé le classement en zone NO de ces parcelles par un courrier du 27 août 2019.
7. Enfin, la métropole n'était pas tenue de modifier son projet avant la tenue de l'enquête publique pour tirer les conséquences des avis émis par les communes, mais pouvait y procéder à l'issue de l'enquête dès lors que, comme en l'espèce, ces avis ont été régulièrement joints au dossier d'enquête et ainsi portés à la connaissance du public.
8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne la rectification d'une erreur matérielle :
9. Aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ". Aux termes de l'article L. 153-45 du même code : " La modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée : / (...) / 3° Dans le cas où elle a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle (...) ".
10. En l'espèce, les appelants ne peuvent utilement se prévaloir de ces dispositions dès lors que la délibération attaquée n'a pas pour objet de réviser le plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie. En outre, les appelants ne peuvent utilement contester l'origine et l'ampleur du reclassement en zone NO des parcelles cadastrées AT n os 567 et 710 à Grand-Couronne à l'issue de l'enquête publique, en se prévalant du courrier du 27 août 2019 du maire de Grand-Couronne évoquant une " erreur matérielle ", dès lors que le reclassement de ces parcelles procède, ainsi qu'il a été dit, des observations émises par le public au cours de l'enquête publique. Par suite, les moyens tirés de l'absence d'erreur matérielle ou de ce que la délibération est fondée sur des faits matériellement inexacts doivent être écartés.
En ce qui concerne la compatibilité du plan avec le schéma de cohérence territoriale :
11. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".
12. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.
13. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent en prenant en compte les prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
14. En l'espèce, d'une part, le schéma de cohérence territoriale, adopté par une délibération du 12 octobre 2015 du conseil de la métropole Rouen Normandie, distingue, au sein de l'armature urbaine du territoire de la métropole, quatre niveaux d'urbanisation, à savoir les " cœurs d'agglomération ", les " espaces urbains ", constitués " des tissus bâtis continus (tâche urbaine) ", les " pôles de vie " ainsi que les " bourgs et villages ". Pour " garantir un fonctionnement durable du territoire à travers l'armature urbaine ", le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma fixe des perspectives de développement urbain différentiées selon les niveaux de cette armature. A ce titre, " (...) le développement urbain est intensifié dans les cœurs d'agglomération, amplifié dans les espaces urbains, conforté dans les pôles de vie, modéré dans les bourgs et villages, et très limité dans les hameaux ". Dans ce cadre, selon les éléments cartographiques annexés au document d'orientation et d'objectifs de ce schéma, la partie méridionale du territoire de Grand-Couronne, au sein de laquelle se situent les parcelles AT n os 567 et 710, est répertoriée comme un " espace urbain ".
15. D'autre part, le règlement classe à Grand-Couronne les parcelles cadastrées AT n os 567 et 710, d'une superficie totale de 2,3 hectares, en zone naturelle de milieux ouverts (NO), correspondant, selon le rapport de présentation, " aux secteurs naturels écologiquement riches et caractérisés par des milieux ouverts et notamment les milieux silicicoles ". Si ces deux parcelles n'ont pas été classées en zone urbaine, il ressort des pièces du dossier que le développement urbain de la commune sera assuré par la mise en œuvre de cinq orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n os 319 C, 319 E, 319 F, 319 G et 319 H, ayant pour objet la création, respectivement, d'un nouveau pôle logistique sur le site du " Bon Marais " classé en zone 1AUXM, d'une structure d'accueil et de service en entrée d'une zone industrielle sur le site de la " Croix Saint-Marc " classée en zone 1AUXM, d'une zone d'activités artisanales, tertiaires ou industrielles au nord de la rue du Rouage en zone 1AUXM, d'un programme d'habitats assorti d'un équipement sportif sur une parcelle d'une superficie de 6 hectares classée en zone 1AUB1 et située à l'est de la rue du Pavillon, ainsi que d'un parc d'activités économiques le long de la rue des Tribunes en zone 1AUXM.
16. Dans ces conditions, compte tenu, d'une part, de la faible superficie des parcelles cadastrées AT n os 567 et 710 et, d'autre part, des projets de développement économique et résidentiel mentionnés ci-dessus, le classement en zone NO de ces parcelles ne saurait remettre en cause l'objectif, prévu par le schéma de cohérence territoriale de la métropole Rouen Normandie, d'amplifier le développement des espaces urbains de la commune de Grand-Couronne. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de ce classement en zone NO avec ce schéma doit être écarté.
En ce qui concerne le classement en zone NO des parcelles litigieuses :
17. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d'erreur manifeste.
19. En l'espèce, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu non seulement limiter " l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers " et " réduire la consommation liée au développement de l'habitat " en donnant " la priorité à l'urbanisation au sein de l'enveloppe urbaine existante après identification des espaces non bâtis ou sous-utilisés ", mais aussi " préserver les réservoirs de biodiversité : (...) milieux secs et ouverts de pelouses et de landes des terrasses alluviales, espaces agricoles constituant la trame naturelle " et " maintenir l'équilibre entre les espaces agricoles, les espaces forestiers et les espaces urbanisés ".
20. Pour réaliser ces objectifs, le règlement classe les espaces naturels du territoire métropolitain, en fonction de leurs caractéristiques et intérêt écologiques, en zones humides (NA), ouvertes (NO), boisées (NB), d'activités sportives et de loisirs (NL), d'activités de carrière (NC) ou de restauration des ressources naturelles en présence de sols pollués (NR). S'agissant des zones NO, le rapport de présentation les définit comme des " secteurs naturels écologiquement riches et caractérisés par des milieux ouverts et notamment les milieux silicicoles ", ayant pour " vocation de garantir la conservation des milieux ouverts et de protéger la biodiversité qu'ils abritent tout en permettant la construction de structures légères permettant l'entretien du milieu ". Le rapport relève à ce titre que " La zone NO marque la volonté de prendre en compte et d'agir en faveur des milieux ouverts et de la biodiversité qui s'y développe " et que " Certains POS et PLU en vigueur sur le territoire métropolitain prenaient déjà en compte les zones naturelles ouvertes telles que des prairies ".
21. Le règlement classe en zone NO les parcelles cadastrées AT n os 567 et 710 à Grand-Couronne. D'une part, ces parcelles, même si elles sont desservies par les réseaux, consistent en des terrains ouverts et non bâtis, restés à l'état naturel sur une superficie de plus de deux hectares. D'autre part, si elles sont bordées à l'ouest par des terrains classés en zone 1AUXM, sur lesquels sera réalisé le programme d'activités économiques prévu par l'OAP n os 519 H mentionné ci-dessus, elles sont entourées à l'est par une zone pavillonnaire, au nord par des parcelles bâties de manière éparse classées en zone UBB1 destinée à accueillir des habitats individuels peu denses et, au sud, par le massif de la forêt de Rouvray, classé zone NB. Compte tenu de leur consistance et de leur localisation, ces parcelles, qui marquent une coupure d'urbanisation entre la future zone d'activités et des zones d'habitats individuels, servent de réservoir de biodiversité et présentent un degré suffisant de richesse écologique pour être classées en zone NO, en cohérence avec les objectifs du projet221793 d'aménagement et de développements durables.
22. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu'en procédant à ce classement, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal se sont fondés sur des faits matériellement inexacts ou ont commis une erreur manifeste d'appréciation. Ces moyens doivent ainsi être écartés.
23. Il résulte de ce qui précède que M. et Mmes E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 13 février 2020.
Sur les frais liés à l'instance :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Rouen Normandie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par M. et Mmes E... et non compris dans les dépens.
25. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mmes E... le versement d'une somme globale de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mmes E... est rejetée.
Article 2 : M. et Mmes E... verseront à la métropole Rouen Normandie la somme globale de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E..., Mme B... E..., Mme C... E... et à la métropole Rouen Normandie.
Copie en sera transmise pour information à la commune de Grand-Couronne.
Délibéré après l'audience publique du 8 septembre 2022 à laquelle siégeaient :
- M. Marc Heinis, président de chambre,
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,
- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022.
Le rapporteur,
Signé : S. Eustache
Le président de la 1ère chambre,
Signé : M. A...
La greffière,
Signé : C. Sire
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
Christine Sire
N°21DA02285 2
