| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 11 octobre 2022, 20DA01387

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association de défense contre les nuisances aériennes, l'association Collectif de refus des nuisances aériennes, l'association Collectif santé nuisances aériennes, l'association France nature environnement Ile-de-France, l'association Union française contre les nuisances des aéronefs, l'association SOS Vallée de Montmorency, l'association Qualité de vie de la Borde, l'association Ville et Aéroport, l'association Les amis de la Terre Val d'Oise, la commune de Saint-Prix et la commune de Gonesse ont demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté inter-préfectoral du 16 novembre 2016 approuvant le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle (Paris CDG), ainsi que la décision implicite de la ministre de la transition écologique et solidaire rejetant leur recours hiérarchique.

Par un jugement n° 1800706 du 30 juin 2020, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté cette requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 7 septembre 2020, et un mémoire complémentaire enregistré le 14 février 2022, l'association de défense contre les nuisances aériennes et autres représentées par Me Louis Cofflard demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux ;

3)° à titre subsidiaire, de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée à titre préjudiciel sur la question de savoir si l'article 5§2 du règlement n° 598/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 est applicable aux plans d'action des aérodromes, au sens de l'article V et de l'article 8 de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges ont insuffisamment motivé un moyen soulevé et n'ont pas répondu à un moyen qui n'était pas inopérant ;

- le tribunal n'a pas communiqué à la défense le mémoire contenant un nouveau moyen soulevé par les requérantes, ce qui témoigne d'une application irrégulière du principe du contradictoire ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, dès lors que l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires devait être saisie préalablement à l'adoption du plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris-CDG, ainsi que l'exige l'article L. 6361-7 du code des transports ;

- en refusant de reconnaitre le caractère réglementaire du plan de prévention du bruit dans l'environnement, les premiers juges ont entaché leur jugement d'une contradiction de motifs ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, car le plan de prévention du bruit dans l'environnement comporte des modifications substantielles par rapport au projet qui a été soumis à la consultation du public ;

- il est entaché d'une erreur de droit, dès lors que le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris-CDG ne comporte pas d'évaluation du rapport coût-efficacité probable des mesures d'atténuation du bruit ni d'objectif chiffré de réduction du bruit, en méconnaissance de l'article 5 du règlement (UE) n° 598/2014 du 16 avril 2014, de la directive du 25 juin 2002 et de l'article R. 572-8 du code de l'environnement ; à titre subsidiaire, la question de l'application de cet article justifie un renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l'union européenne ;

- il méconnaît les dispositions des articles L. 572-5 du code de l'environnement et R. 112-5 du code de l'urbanisme, dès lors que le plan de prévention du bruit dans l'environnement a été établi sur le fondement de cartes de bruits datant de plus de cinq ans alors que les niveaux de bruit ambiant générés par le fonctionnement de l'aéroport de Paris-CDG ont augmenté ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les mesures de réduction du bruit qu'il prévoit sont insuffisantes.

- elles se rapportent aux moyens déjà présentés en première instance.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mars 2021, et un mémoire complémentaire, enregistré le 1er mars 2022, la ministre de la transition écologique, représentée par la société Matuchansky, Poupot et Valdelièvre, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérantes de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 mars 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 ;

- le règlement (UE) n° 598/2014 du parlement européen et du conseil du 16 avril 2014 ;

- le code de l'environnement ;

- le code des transports ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Baes-Honoré présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me Louis Cofflard, représentant l'association de défense contre les nuisances aériennes et autres et de Me Michaël Rouland, représentant le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Une note en délibéré présentée par l'association de défense contre les nuisances aériennes et autres a été enregistrée le 5 octobre 2022

Considérant ce qui suit :

1. Les préfets des départements de l'Oise, de Seine-et-Marne, de Seine-Saint-Denis, du Val d'Oise et des Yvelines ont approuvé le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle (Paris CDG) par un arrêté du 16 novembre 2016. Le 23 décembre 2016, l'association de défense contre les nuisances aériennes, l'association Collectif de refus des nuisances aériennes, l'association Collectif santé nuisances aériennes, l'association France nature environnement Ile-de-France, l'association Union française contre les nuisances des aéronefs, l'association SOS Vallée de Montmorency, l'association Qualité de vie de la Borde, l'association Ville et Aéroport, l'association Les amis de la Terre Val d'Oise, la commune de Saint-Prix et la commune de Gonesse ont présenté un recours hiérarchique contre cet arrêté. Par un jugement du 30 juin 2020, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 16 novembre 2016 ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux. L'association de défense contre les nuisances aériennes et autres relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance des mesures de réduction du bruit, les premiers juges ont relevé que les mesures préventives et réductrices permettront de réduire le nombre de personnes et d'établissements exposés à des valeurs limites. Si les requérantes reprochent au tribunal de ne pas avoir été plus précis sur l'étendue de cette diminution, cette circonstance ne permet pas de caractériser une insuffisante motivation de la réponse au moyen, les premiers juges n'étant pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments des parties.

3. En deuxième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 5 du règlement (UE) n° 598/2014 du 16 avril 2014 a été écarté par les premiers juges comme étant inopérant. Si ces derniers n'ont pas spécifiquement répondu à l'argument relatif aux appréciations portées par la direction générale Environnement de la Commission européenne, ils ont exposé les motifs pour lesquels le moyen devait être écarté comme inopérant. Par suite, et dès lors qu'ils n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments présentés par les requérantes, le moyen tiré du défaut de réponse à un moyen doit être écarté.

4. En troisième lieu, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le principe du contradictoire a été méconnu en ce que les premiers juges n'ont pas communiqué le mémoire enregistré le 26 septembre 2019, dans lequel elles ont développé pour la première fois le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 6361-7 du code des transports, dès lors que le tribunal a, en tout état de cause, écarté leur moyen.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 6361-7 du code des transports : " Dans le domaine des nuisances sonores, l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires : (...) 6° Est consultée sur les projets de textes réglementaires fixant, pour les aérodromes concernés, les mesures visant à assurer la protection de leur environnement sonore, notamment les valeurs maximales de bruit à ne pas dépasser, et sur les projets d'élaboration ou de modification des procédures de départ, d'attente et d'approche aux instruments des mêmes aérodromes ; (...) ".

6. D'autre part, le I de l'article R. 572-8 du code de l'environnement rendu applicable aux plans de prévention du bruit dans l'environnement des aérodromes civils dont le trafic annuel est supérieur à 50 000 mouvements par l'article R. 112-5 du code de l'urbanisme prévoit que : " I.-Le plan de prévention du bruit dans l'environnement prévu au présent chapitre comprend : 1° Un rapport de présentation présentant, d'une part, une synthèse des résultats de la cartographie du bruit faisant apparaître, notamment, le nombre de personnes vivant dans les bâtiments d'habitation et le nombre d'établissements d'enseignement et de santé exposés à un niveau de bruit excessif et, d'autre part, une description des infrastructures et des agglomérations concernées ; / 2° S'il y a lieu, les critères de détermination et la localisation des zones calmes définies à l'article L. 572-6 et les objectifs de préservation les concernant ; / 3° Les objectifs de réduction du bruit dans les zones exposées à un bruit dépassant les valeurs limites mentionnées à l'article R. 572-4 ; / 4° Les mesures visant à prévenir ou réduire le bruit dans l'environnement arrêtées au cours des dix années précédentes et prévues pour les cinq années à venir par les autorités compétentes et les gestionnaires des infrastructures, y compris les mesures prévues pour préserver les zones calmes ; / 5° S'ils sont disponibles, les financements et les échéances prévus pour la mise en œuvre des mesures recensées ainsi que les textes sur le fondement desquels ces mesures interviennent ; / 6° Les motifs ayant présidé au choix des mesures retenues et, si elle a été réalisée par l'autorité compétente, l'analyse des coûts et avantages attendus des différentes mesures envisageables ; / 7° Une estimation de la diminution du nombre de personnes exposées au bruit à l'issue de la mise en œuvre des mesures prévues ; / 8° Un résumé non technique du plan. / II.-Sont joints en annexe du plan les accords des autorités ou organismes compétents pour décider et mettre en œuvre les mesures prévues. "

7. En l'espèce, le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris- Charles-de-Gaulle présente les résultats de la cartographie du bruit, permettant d'évaluer le bruit ambiant et de prévoir son évolution. Il comprend également les objectifs de réduction de bruit, les motifs pour lesquels certaines mesures ont été adoptées, et recense les mesures déjà prises pour prévenir ou réduire le bruit dans l'environnement. Il n'impose ainsi aucune mesure réglementaire visant à assurer la protection de l'environnement sonore de l'aérodrome concerné. Par suite, et alors que la recevabilité d'un recours n'est pas subordonnée au caractère règlementaire de la décision contestée, c'est sans contradiction de motif que les premiers juges ont écarté comme inopérant le moyen tiré de ce que ce plan aurait dû, en vertu des dispositions citées au point 5, être soumis pour avis à l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 572-8 du code de l'environnement : " Les projets de plans de prévention du bruit dans l'environnement font l'objet d'une consultation du public, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. (...) ". Aux termes de l'article

R. 572-9 du même code : " Le projet de plan comprenant les documents prévus à l'article R. 572-8 est mis à la disposition du public pendant deux mois. / Un avis faisant connaître la date à compter de laquelle le dossier est mis à la disposition du public est publié dans un journal diffusé dans le ou les départements intéressés, quinze jours au moins avant le début de la période de mise à disposition. Cet avis mentionne, en outre, les lieux, jours et heures où le public peut prendre connaissance du projet et présenter ses observations sur un registre ouvert à cet effet ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris- Charles-de-Gaulle a été mis à la disposition du public du 16 février au 17 avril 2015 selon les modalités prévues par les dispositions précitées en vue de permettre au public de formuler ses observations. Si des modifications ont été ultérieurement apportées à plusieurs dispositions de ce projet, en ce qui concerne notamment l'annexion de nouvelles cartes stratégiques du bruit, la mise à jour des tableaux dénombrant les surfaces, populations et établissements d'enseignement et de santé particulièrement exposés au bruit, et l'utilisation de données du plan de gêne sonore de 2013, il ressort des pièces du dossier que ces modifications, qui ont été apportées pour tenir compte des observations présentées par le public, n'ont pas une ampleur telle qu'elles auraient dénaturé le projet au vu duquel le public a pu formuler des observations. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'irrégularité, faute d'avoir fait l'objet d'une seconde consultation du public, doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

10. En premier lieu, aux termes de l'article 1 du règlement n° 598/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif à l'établissement de règles et de procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union, dans le cadre d'une approche équilibrée et abrogeant la directive 2002/30/CE : " (...) 2. Le présent règlement a pour objectifs de : a) faciliter la réalisation d'objectifs spécifiques, y compris sanitaires, en matière d'atténuation du bruit au niveau de chaque aéroport, tout en respectant les règles pertinentes de l'Union, en particulier celles fixées par la directive 2002//49/CE, ainsi que la législation applicable dans chaque Etat membre (...) ". Aux termes de l'article 5 de ce règlement :

" (...) 2. Les États membres veillent à ce que soit adoptée l'approche équilibrée en ce qui concerne la gestion des nuisances sonores liées au trafic aérien dans les aéroports où un problème de bruit a été identifié. À cette fin, les États membres veillent à ce que : / a) l'objectif de réduction du bruit pour l'aéroport concerné, en tenant compte, le cas échéant, de l'article 8 et de l'annexe V de la directive 2002/49/CE, soit défini ; (...) / c) le rapport coût-efficacité probable des mesures d'atténuation du bruit soit évalué de manière approfondie ; (...) ".

11. Il résulte des dispositions citées au point 6 que le plan de prévention du bruit dans l'environnement n'a pas pour objet d'établir en tant que tel des restrictions d'exploitation liées au bruit. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du paragraphe 2 de l'article 5 du règlement (UE) 598/2014 du 16 avril 2014 est inopérant et doit être écarté.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article 8 de la directive 2002/49/CE : " Les plans d'action satisfont aux prescriptions minimales énoncées à l'annexe V " et le 1. de l'annexe V de cette même directive prévoit que : " Les plans d'action doivent comporter au minimum les éléments suivants : (...) - informations financières (si disponibles) : budgets, évaluation du rapport coût-efficacité ou coût-avantage ".

13. Si les requérantes soutiennent que l'arrêté est illégal en raison de l'absence d'objectifs suffisamment précis et chiffrés, et de présentation du rapport coût-efficacité probable, les dispositions de l'article R. 572-8 du code de l'environnement qui assurent la transposition en droit interne des exigences de l'article 8 et l'annexe V de la directive 2002/49/CE, et notamment celles du 3°) et du 6°) du I de l'article R. 572-8, n'exigent ni la présentation d'objectifs chiffrés ni de date de réalisation des objectifs. Elles n'imposent en outre l'analyse des coûts et avantages attendus des mesures envisageables, que dans la mesure où cette analyse aurait été réalisée, ce qui ne ressort pas des pièces du dossier en l'espèce. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 572-5 du code de l'environnement : " Les cartes de bruit sont réexaminées et, le cas échéant, révisées, au moins tous les cinq ans. (...) ". Aux termes de l'article R. 112-5 du code de l'urbanisme : " Afin d'évaluer, de prévenir et de réduire le bruit émis dans l'environnement, les données, objectifs et mesures constitutifs des cartes de bruit et du plan de prévention du bruit dans l'environnement prévus par les articles R. 572-4, R. 572-5 et R. 572-8 du code de l'environnement sont établis pour les aérodromes civils dont le trafic annuel est supérieur à 50 000 mouvements, hors les mouvements effectués exclusivement à des fins d'entraînement sur des avions légers. (...). Ces données, objectifs et mesures constitutifs des cartes de bruit et du plan de prévention du bruit dans l'environnement sont : 1° Elaborés, soit à l'occasion de la révision du plan d'exposition au bruit, soit indépendamment de celle-ci dans les conditions prévues par les articles R. 572-9 à R. 572-11 du code de l'environnement ; 2° Annexés au rapport de présentation du plan d'exposition au bruit de l'aérodrome ; 3° Réexaminés en cas d'évolution significative des niveaux de bruit identifiés et, en tout état de cause, au moins tous les cinq ans ; (...) ".

15. Il ressort des pièces du dossier que les cartes stratégiques ont été élaborées afin de comparer les zones exposées au bruit à long terme, par rapport à une situation de référence correspondant aux hypothèses de trafic publiées fin 2013, soit moins de cinq ans avant l'adoption du plan contesté. Si les requérantes font valoir que des documents cartographiques annexés au plan de prévention du bruit dans l'environnement sont datés de 2007, il ne résulte pas de l'étude de mai 2019 versée au dossier par les requérantes, que les résultats auraient évolué de façon significative, l'étude précisant à cet égard que " L'analyse de l'évolution des différents indicateurs de bruit aérien ne montre pas de tendance nette d'évolution du bruit aérien à l'échelle de l'Ile-de-France depuis 2012 ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les cartes stratégiques de bruit intégrées au plan contesté ont été actualisées après la consultation de public, notamment en prenant en compte d'autres courbes isophones, l'actualisation du dénombrement des populations et des établissements d'enseignement et de santé. Par suite, les moyens tirés de ce que les cartes de bruit auraient dû être révisées et de ce qu'il n'a pas été tenu compte d'une augmentation significative du bruit doivent être écartés.

16. En quatrième lieu, le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle présente les mesures mises en place et envisagées pour prévenir ou réduire le bruit dans l'environnement. Il prévoit notamment de suivre l'évolution de l'urbanisme autour de l'aéroport, de poursuivre et d'encourager l'insonorisation en améliorant notamment le délai de traitement des dossiers, d'examiner régulièrement la pertinence des hypothèses utilisées pour l'élaboration du plan d'exposition au bruit, et de poursuivre la mise en place des descentes continues. Le plan présente ensuite une estimation de la diminution du nombre de personnes exposées au bruit à l'issue de la mise en œuvre des mesures prévues. Si, ainsi que le soulignent les requérantes, en dépit de ces mesures, le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aérodrome de Paris- Charles-de-Gaulle fait apparaitre, entre la situation de référence de 2013 et la situation à long terme, une augmentation du nombre de personnes exposées dans leur habitation à certaines classes de décibels, le nombre total de personnes exposées à des bruits dépassant les valeurs limites diminue, en particulier pour l'indice Lden. Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que les mesures de réduction de bruit seraient insuffisantes.

17. En cinquième lieu, les requérantes déclarent se rapporter aux moyens déjà présentés en première instance. Ce faisant, elles ne mettent pas la cour en mesure de se prononcer sur les erreurs que le tribunal administratif aurait pu commettre en écartant ces moyens.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que l'association de défense contre les nuisances aériennes et autres ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 30 juin 2020, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté inter-préfectoral du 16 novembre 2016 approuvant le plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aéroport de Paris- Charles-de-Gaulle, ainsi que la décision implicite de la ministre de la transition écologique et solidaire rejetant leur recours hiérarchique.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

20. ll y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association de défense contre les nuisances aériennes et les autres requérantes, une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'Etat et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association de défense contre les nuisances aériennes et autres est rejetée.

Article 2 : L'association de défense contre les nuisances aériennes et les autres requérantes verseront à l'Etat une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense contre les nuisances aériennes, qui a été désignée à cette fin dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise pour information aux préfets des départements de l'Oise, de Seine-et-Marne, de Seine-Saint-Denis, du Val d'Oise et des Yvelines, aux communes de Compans, Cormeilles-en-Parisis, Sannois, Plessis-Bouchard, Andilly, Eaubonne, Domont, Frette-sur-Seine, Taverny, Stains et à l'association MNLE 93.

Délibéré après l'audience publique du 22 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Baes-Honoré, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Denis Perrin, premier conseiller,

- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 octobre 2022.

L'assesseur le plus ancien,

Signé: D. PerrinLa présidente-rapporteure,

Signé: C. Baes-Honoré

La greffière,

Signé: C. Sire

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N° 20DA01387 2