Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord Pas-de-Calais/Picardie a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 12 septembre 2014 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé (ARS) du Nord Pas-de-Calais a confirmé l'autorisation d'exercer l'activité de traitement du cancer selon les modalités de chirurgies mammaire, digestive, urologique, gynécologique et de chimiothérapie au profit du centre hospitalier de l'arrondissement de Montreuil (CHAM) et lui a accordé le renouvellement de cette autorisation pour une durée de cinq ans.
Par un jugement n° 1409273 du 9 novembre 2016, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision en tant seulement qu'elle a accordé au CHAM le renouvellement de l'autorisation d'exercer l'activité de traitement du cancer selon les modalités de chirurgie urologique, cette annulation prenant effet à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification du jugement.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 janvier 2017, 31 janvier, 22 février, 6 mai et 4 juin 2019, le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord Pas-de-Calais/Picardie, représenté par Me B...A..., demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du directeur de l'agence régionale de santé du Nord-Pas-de-Calais du 12 septembre 2014 en tant qu'elle confirme et renouvelle au profit du CHAM, l'autorisation d'exercer l'activité de traitement du cancer selon les modalités de chirurgies mammaire, digestive, gynécologique et de chimiothérapie ;
2°) d'annuler la décision du directeur de l'agence régionale de santé du Nord Pas-de-Calais du 12 septembre 2014 dans cette mesure ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Julien Sorin, président-assesseur,
- les conclusions de Mme Anne-Marie Leguin, rapporteur public,
- et les observations de Me B...A..., représentant le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie.
Considérant ce qui suit :
1. Le centre hospitalier de Boulogne-sur-Mer (CHBM) et le centre hospitalier de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (CHAM) ont souhaité créer un groupement de coopération sanitaire (GCS) dans le but de mutualiser l'exercice d'une activité de soins de traitement du cancer selon les modalités de chirurgies mammaire, digestive, gynécologique et de chimiothérapie. Par deux délibérations des 20 et 29 octobre 2009, l'agence régionale de l'hospitalisation du Nord-Pas-de-Calais (ARH) a autorisé le futur groupement à exercer cette activité. Par un arrêté du 31 décembre 2009, le directeur de l'ARH a approuvé la convention constitutive du groupement de coopération sanitaire " Groupement public de coopération en cancérologie " signée le 21 décembre 2009. Le CHBM et le CHAM ont demandé à l'agence régionale de santé du Nord-Pas-de-Calais (ARS), par un courrier commun du 21 décembre 2012, le " rattachement " de l'autorisation accordée au GCS aux deux centres hospitaliers. Par un courrier du 29 janvier 2014 adressé au CHAM, l'ARS a enjoint de mettre en oeuvre une procédure de confirmation de la cession à son profit et de déposer une demande de renouvellement de l'autorisation cédée accompagnée du dossier justificatif. Par une décision du 12 septembre 2014, l'ARS, d'une part, a confirmé l'autorisation d'exercer l'activité en cause et, d'autre part, a autorisé le renouvellement de cette autorisation au profit du CHAM pour une durée de cinq ans. Par un jugement du 9 novembre 2016, le tribunal administratif de Lille, saisi par le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie, a annulé cette décision en tant seulement qu'elle portait sur l'activité de chirurgie des cancers urologiques. Le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du directeur de l'agence régionale de santé du Nord-Pas-de-Calais du 12 septembre 2014 en tant qu'elle confirme et renouvelle au profit du CHAM l'autorisation d'exercer l'activité de traitement du cancer selon les modalités de chirurgies mammaire, digestive, gynécologique et de chimiothérapie.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. A l'appui de sa demande, le syndicat requérant soutenait notamment que les membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins, appelés à donner un avis sur la demande d'autorisation de renouvellement d'une autorisation d'exercer une activité de soins, n'avaient pas été destinataires des documents nécessaires à l'examen de la demande présentée par le CHAM. Le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le syndicat requérant devant le tribunal administratif de Lille.
Sur la recevabilité de la requête de première instance :
4. Il ressort de l'article 3 des statuts du syndicat requérant tels que validés par l'assemblée générale extraordinaire du 18 avril 2012 que ce dernier a pour objet " la défense des droits et intérêts professionnels, matériels, et moraux des établissements d'hospitalisation privée adhérents et associés de la région Nord Pas-de-Calais Picardie " et plus particulièrement " la représentation régionale des établissements adhérents et associés auprès (...) de la justice ". La décision contestée en ce qu'elle autorise le CHAM, établissement public d'hospitalisation, à exercer une activité de soins en matière de chirurgie carcinologique, est de nature, par son objet même, à léser de manière directe et certaine les intérêts défendus par le syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord Pas-de-Calais/Picardie. L'intérêt à agir d'un requérant s'appréciant au regard de l'objet des dispositions qu'il attaque, le syndicat requérant justifie ainsi d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision contestée.
Sur la légalité de la décision du 12 septembre 2014 :
5. Aux termes de l'article R. 6133-11 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " La convention constitutive du groupement est transmise pour approbation au directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de la région dans laquelle le groupement a son siège. (....). Le groupement jouit de la personnalité morale à compter de la date de publication de l'acte d'approbation mentionné au premier alinéa du présent article, au recueil des actes administratifs de la région dans laquelle le groupement a son siège (...) ".
6. Il ressort des pièces du dossier que le recueil des actes administratifs de la région Nord-Pas de Calais était publié sur un site internet ayant fait l'objet en mai 2011 " d'une attaque informatique ". Le contenu de ce site a été récupéré par l'intermédiaire de copies de bases de données dont les extraits produits devant la cour sont suffisamment précis, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, et permettent d'établir la réalité de la publication, le 24 février 2010, de l'arrêté du 31 décembre 2009 portant approbation de la convention constitutive du groupement de coopération sanitaire formé entre le CHBM et le CHAM intitulé " groupement public de coopération en cancérologie ".
7. Si le syndicat requérant soutient que la délivrance de l'autorisation sanitaire au GCS " groupement public de coopération en cancérologie " était conditionnée par une publication de la convention constitutive du groupement avant le 31 décembre 2009 en se fondant sur l'extrait des délibérations des 20 et 29 octobre 2009 de l'ARH publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture de région qui mentionne une telle condition, il ressort des pièces du dossier que les versions notifiées de ces délibérations, seules opposables au CHBM et au CHAM, ne comportent pas cette condition. En outre, et en tout état de cause, la méconnaissance de la condition temporelle ainsi posée ne saurait avoir, par elle-même, d'incidence sur l'existence du GCS dont la convention constitutive a été régulièrement approuvée. Le syndicat requérant n'est par suite pas fondé à soutenir qu'à défaut d'arrêté d'approbation de sa convention constitutive régulièrement publié, le GCS " groupement public de coopération en cancérologie " serait dépourvu de personnalité juridique et n'aurait par suite pu ni détenir une autorisation d'exercice d'activités de soins, ni céder cette autorisation.
8. Cependant, d'une part, aux termes de l'article L. 6122-3 du code de la santé publique dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Toute cession est soumise à la confirmation de l'autorisation au bénéfice du cessionnaire par l'agence régionale de l'hospitalisation de la région dans laquelle se trouve l'autorisation cédée ". Aux termes de l'article R. 6122-35 du même code : " Dans le cas de cession d'autorisation, y compris lorsque cette cession résulte d'un regroupement, le cessionnaire adresse au directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation une demande de confirmation de l'autorisation. / Cette demande de confirmation est assortie d'un dossier comprenant notamment les pièces énumérées aux a, b, d, e et f du 1° de l'article R. 6122-32-1 ainsi que celles mentionnées au 2°, aux b et c du 3° et au 4° de cet article. En ce qui concerne l'activité de soins ou l'équipement matériel lourd faisant l'objet de la cession, ce dossier comporte en outre l'acte ou l'attestation de cession signés du cédant, ou l'extrait des délibérations du conseil d'administration ou de l'organe délibérant du cédant relatif à cette cession, ainsi qu'une copie du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu entre l'agence régionale de l'hospitalisation et le cédant. / La commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation statue sur cette demande suivant les modalités prévues pour une demande d'autorisation (...) ". Aux termes de l'article R. 6122-32-1 du même code : " Le dossier justificatif prévu à l'article R. 6122-32 et dont la composition peut être précisée par arrêté du ministre chargé de la santé comporte : 1° Une partie administrative (...) ; 2° Une partie relative aux personnels (...) ; 3° Une partie technique et financière comportant les éléments suivants : (...) c) Les modalités précises de financement du projet, une présentation du compte ou du budget prévisionnel d'exploitation, et, lorsqu'il s'agit d'un établissement public de santé, les éléments du plan global de financement pluriannuel des investissements prévu à l'article R. 6145-65 relatifs à l'opération ; 4° Une partie relative à l'évaluation de l'activité comportant, en application de l'article L. 6122-5, l'engagement du demandeur de procéder à cette évaluation dans les conditions prévues aux articles R. 6122-23 et R. 6122-24 (...) ".
9. D'autre part, aux termes de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique dans sa rédaction alors en vigueur : " Le renouvellement de l'autorisation est subordonné au respect des conditions prévues à l'article L. 6122-2 et L. 6122-5 et aux résultats de l'évaluation appréciés selon des modalités arrêtées par le ministre chargé de la santé. / Il peut également être subordonné aux conditions mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 6122-7. / Le titulaire de l'autorisation adresse les résultats de l'évaluation à l'agence régionale de l'hospitalisation au plus tard quatorze mois avant l'échéance de l'autorisation. / Au vu de ce document et de la compatibilité de l'autorisation avec le schéma d'organisation sanitaire, l'agence régionale de l'hospitalisation peut enjoindre au titulaire de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9. / (...) ". Aux termes de l'article R. 6122-27 du même code : " (...) L'injonction faite au titulaire de l'autorisation de déposer un dossier de renouvellement, prévue au troisième alinéa de l'article L. 6122-10, est prononcée par la commission exécutive. Elle est motivée et notifiée dans les formes prévues à l'article R. 6122-40. Le renouvellement de l'autorisation, à la suite de l'injonction, est décidé par la commission exécutive ". Aux termes de l'article R. 6122-28 du même code : " Les demandes d'autorisation et, le cas échéant, de renouvellement d'autorisation sont adressées au directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception, par la ou les personnes morales ou physiques qui sollicitent pour leur propre compte la délivrance de l'autorisation. Les demandes de renouvellement sont présentées dans les mêmes conditions par le titulaire de l'autorisation ". Aux termes de l'article R. 6122-32 du même code : " Les demandes d'autorisation, y compris celles présentées en vue du regroupement ou de la conversion des activités de soins définis à l'article L. 6122-6, et les demandes de renouvellement d'autorisation présentées en application du troisième alinéa de l'article L. 6122-10 ne peuvent, après transmission du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, être examinées par la commission exécutive de cette agence que si elles sont accompagnées d'un dossier justificatif complet. / Le dossier est réputé complet si, dans le délai d'un mois à compter de sa réception dans une des périodes mentionnées à l'article R. 6122-29, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation n'a pas fait connaître au demandeur, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la liste des pièces manquantes ou incomplètes. / Dans le cas où un dossier incomplet n'a pas été complété à la date d'expiration de la période de réception applicable, le délai de six mois mentionné au cinquième alinéa de l'article L. 6122-9 ne court pas. L'examen de la demande est reporté à la période suivante, sous réserve que le dossier ait été complété ". Aux termes de l'article R. 6122-33 du même code : " Lorsque, en application du troisième alinéa de l'article L. 6122-10, l'agence régionale de l'hospitalisation lui en fait l'injonction dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 6122-27, le titulaire de l'autorisation dépose un dossier constitué comme il est prévu à l'article R. 6122-32-1 (...) ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le CHAM a déposé au mois de mars 2014 un dossier unique portant, d'une part, sur la demande de confirmation de la cession, réalisée par une délibération de l'assemblée générale du GCS en date du 12 novembre 2013, de l'autorisation d'exercice d'une activité de soins en cancérologie détenue par le groupement, et, d'autre part, sur la demande de renouvellement de l'autorisation ainsi cédée.
11. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées qu'une demande d'autorisation de renouvellement d'une autorisation d'exercice d'une activité de soins ne peut être déposée, pour son propre compte, que par le titulaire de l'autorisation, invité à cette fin par l'ARS dans les conditions fixées à l'article L. 6122-10 du code de la santé publique. En l'espèce, malgré une demande en ce sens adressée par l'ARS au GCS par un courrier du 30 octobre 2013, le GCS n'a pas déposé de demande de renouvellement, laquelle, ainsi qu'il a été dit, a été déposée par le CHAM. L'ARS ne pouvait par suite légalement accorder le renouvellement d'une autorisation à une personne autre que son titulaire initial. La circonstance que, par l'arrêté litigieux, l'ARS ait, préalablement au renouvellement de l'autorisation, confirmé la cession de l'autorisation détenue par le GCS au profit du CHAM est à cet égard sans incidence, le renouvellement d'une autorisation ne pouvant intervenir que sur la demande de son titulaire à la date de celle-ci et sur le fondement d'un dossier comportant, notamment, une évaluation de l'activité de ce titulaire.
12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le dossier de demande adressé par le CHAM à l'ARS ne comportait pas l'acte ou l'attestation de cession signé du cédant, ou l'extrait des délibérations du conseil d'administration ou de l'organe délibérant du cédant relatif à cette cession. D'autre part, il résulte des mêmes dispositions que le dossier de demande de confirmation de l'autorisation de cession et le dossier de demande de renouvellement d'une autorisation d'exercice d'une activité de soins doivent comprendre, notamment, les résultats de l'évaluation réalisée par le titulaire de l'autorisation, ainsi que les modalités précises de financement du projet. En l'espèce, il est constant que le dossier déposé par le CHAM demandant la confirmation de la cession de l'autorisation détenue par le GCS et le renouvellement de celle-ci ne comportait ni cette évaluation, ni ces modalités de financement du projet, interdisant ainsi aux membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins, puis au directeur de l'ARS, de porter une appréciation sur ces éléments déterminants de la demande présentée par le CHAM. Le CHAM ne peut enfin utilement invoquer les dispositions précitées de l'article R. 6122-32 qui permettent de regarder le dossier comme étant réputé complet lorsque, dans le délai d'un mois à la suite de la réception du dossier de demande, le directeur de l'ARS n'a pas invité le demandeur à produire " les pièces manquantes ou incomplètes ", ces dispositions n'auraient pu s'appliquer que si l'évaluation de l'activité et les modalités de son financement futur avaient été joints de manière incomplète au dossier de la demande.
13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que le syndicat Fédération hospitalière privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie est fondé à demander l'annulation de la décision du 12 septembre 2014 par laquelle le directeur de l'ARS Nord-Pas-de-Calais a confirmé la cession de l'autorisation détenue par le GCS au profit du CHAM et a renouvelé, au profit de ce dernier, ladite autorisation.
Sur les conséquences de l'illégalité de la décision du 12 septembre 2014 :
14. Compte tenu des effets manifestement excessifs de l'annulation rétroactive de la décision du 12 septembre 2014, qui aurait pour effet de remettre en cause les conditions, notamment financières, dans lesquelles les soins ont été prodigués depuis cette date, et de compromettre, à l'avenir, l'exigence de permanence des soins érigée en mission de service public par l'article L. 6112-1 du code de la santé publique, et alors que le syndicat requérant n'établit ni même n'allègue que la disparition de l'offre proposée par le CHAM pourrait être immédiatement compensée par une offre d'ores et déjà existante dans des établissements de santé situés à proximité et autorisés à pratiquer des soins en cancérologie dans les spécialités autorisées par l'arrêté litigieux, il y a lieu, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision, de n'en prononcer l'annulation qu'à compter du 3 novembre 2019, date à laquelle l'autorisation délivrée par la décision litigieuse arrivera à son terme, et de réputer définitifs ses effets antérieurs à cette annulation.
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le syndicat requérant et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 9 novembre 2016 et la décision du 12 septembre 2014 sont annulés. Toutefois, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision, l'annulation de cette décision ne prendra effet que le 3 novembre 2019, ses effets antérieurs étant par ailleurs réputés définitifs.
Article 2 : L'Etat versera au syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat Fédération de l'hospitalisation privée du Nord-Pas-de-Calais/Picardie, au centre hospitalier de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée à l'Agence régionale de santé des Hauts-de-France.
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N°17DA00095
