| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre - formation à 3, 07 février 2019, 17DA02261

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Matimo, la SARL Perspective Avenir et la SARL Juliette ont demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 juillet 2015 par laquelle le maire de La Croix Saint-Ouen a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées AD n° 129 et n° 130.

Par un jugement n° 1502819 du 3 octobre 2017, le tribunal administratif d'Amiens a annulé cette décision.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2017, et un mémoire, enregistré le 12 août 2018, la commune de La Croix Saint-Ouen, représentée par Erasme avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de la SARL Matimo, de la SARL Perspective Avenir et de la SARL Juliette ;

3°) de mettre à la charge solidaire de la SARL Matimo, de la SARL Perspective Avenir et de la SARL Juliette la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

.......................................................................................................

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 75-1328 du 31 décembre 1975 ;

- la loi n° 87-557 du 17 juillet 1987 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Michel Richard, président-assesseur,

- les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public,

- et les observations de Me A...C..., représentant la commune de La Croix Saint-Ouen, et de Me B...D..., représentant la SARL Matimo, la SARL Perspective Avenir et la SARL Juliette.

Vu la note en délibéré présentée pour la SARL Matimo, la SARL Perspective Avenir et la SARL Juliette enregistrée le 28 janvier 2019.

Considérant ce qui suit :

1. Les propriétaires indivis des parcelles cadastrées section n° 129 et n° 130 situées à La Croix Saint-Ouen ont conclu, le 19 décembre 2014, une promesse de vente avec la SARL Matimo, la SARL Perspective Avenir et la SARL Juliette. Par une décision du 21 juillet 2015, le maire de La Croix Saint-Ouen a préempté ces parcelles visées par une déclaration d'intention d'aliéner qui lui a été notifiée par une lettre du 23 juin 2015. La commune de La Croix Saint-Ouen relève appel du jugement du 3 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a annulé la décision de préemption à la demande des sociétés précitées.

Sur les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif :

2. Par le jugement contesté, le tribunal a annulé la décision de préemption en retenant deux moyens tirés, d'une part, de l'incompétence du maire et, d'autre part, du défaut d'intérêt général suffisant attaché à l'opération de préemption en litige. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient à la cour de se prononcer sur ces motifs d'annulation contestés devant elle.

En ce qui concerne le premier motif d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (...). / Cette transmission peut s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 (...) ". Aux termes de l'article L. 213-3 du code l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire / (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) / 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal / (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. / (...) / Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence / (...) ".

4. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération régulièrement publiée du 17 avril 2014, le conseil de la communauté d'agglomération de la région de Compiègne (ARC) a délégué l'exercice du droit de préemption urbain au président de la communauté d'agglomération et l'a autorisé à en déléguer l'exercice. Par une décision du 8 juillet 2015, le président de l'ARC a délégué l'exercice de ce droit à la commune de La Croix Saint-Ouen, et, par suite, au conseil municipal de cette dernière. La commune verse aux débats, pour la première fois en appel, une attestation du brigadier-chef principal de la police municipale de La Croix Saint-Ouen du 29 décembre 2016. Ce dernier, qui ne saurait certes certifier de son caractère exécutoire, atteste cependant, sans être sérieusement contesté par les intimées, que la délibération du 28 avril 2014 par laquelle la commune a délégué l'exercice du droit de préemption à son maire a été affichée entre le 30 avril 2014 et le 11 juillet 2014 sur cinq panneaux destinés à cet effet. La délibération, qui a en outre été transmise au représentant de l'Etat le 29 avril 2014, a ainsi été rendue exécutoire et le maire de La Croix Saint-Ouen était donc compétent pour exercer le droit de préemption. Par suite, la commune de La Croix Saint-Ouen est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens s'est fondé sur le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune pour annuler la décision du 21 juillet 2015.

En ce qui concerne le second motif d'annulation :

5. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels / (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude pour la redynamisation du centre-ville réalisée le 2 mai 2011 par un bureau d'études pour le compte de la commune de La Croix Saint-Ouen ainsi que du rapport du commissaire enquêteur sur la modification n° 6 du plan local d'urbanisme rédigé en juin 2015, que le projet justifiant l'exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées AD n° 129 et n° 130 consiste en la réalisation d'un cheminement piétonnier destiné à assurer une liaison entre la mairie et l'église. Il ressort également des pièces du dossier que l'opération en litige s'inscrit dans le cadre du réaménagement du centre-ville de La Croix Saint-Ouen et que la commune a déjà, dans cette optique, mis en oeuvre un certain nombre de projets tel l'aménagement d'un manège à chevaux, voisin de la mairie, en salle polyvalente et la création d'une nouvelle place contemporaine devant la mairie, rue Carnot. La modification n° 6 du plan local d'urbanisme a confirmé la création d'un emplacement réservé de 320 m² pour la réalisation de la liaison entre la mairie et l'église.

8. Un tel projet de cheminement piétonnier destiné à relier deux espaces publics communaux correspond à un projet urbain et de renouvellement urbain qui est au nombre des opérations susceptibles de donner lieu à la mise en oeuvre d'une décision de préemption conformément aux principes énoncés au point 6.

9. Par ailleurs et contrairement à ce que soutiennent les intimées, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet implique nécessairement la démolition totale des immeubles présents sur les terrains préemptés, la liaison piétonne pouvant notamment se réaliser par un percement des constructions existantes rue Pasteur.

10. Il ressort également des pièces du dossier que si le projet de liaison piétonne tel qu'il a pu être envisagé dans le cadre de l'emplacement réservé figurant au plan local d'urbanisme, nécessite une surface de 320 m² alors que le bien préempté couvre une superficie de 1 582 m², cette disproportion n'est cependant pas de nature à remettre en cause l'intérêt général attaché au projet du fait, d'une part, qu'une préemption limitée à une partie seulement du terrain concerné par la déclaration d'intention d'aliéner n'était pas légalement possible, et d'autre part, que le surplus du terrain était susceptible d'être utilisé pour renforcer l'objectif de redynamisation du centre-ville par des aménagements publics, notamment aux abords de la voie en cause. La référence à l'emplacement réservé dans le cadre de la décision en litige visait en effet à préciser la nature et la réalité de l'objectif envisagé dans le cadre de la préemption mais n'interdisait pas à la commune d'organiser plus largement le réaménagement de cet espace de circulation. La circonstance que la commune n'a pas exercé son droit de préemption lorsque lui a été adressée, en 2013, une précédente déclaration d'intention d'aliéner portant sur les mêmes biens, ne faisait nullement obstacle à l'exercice ultérieur de ce droit par la collectivité.

11. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la préemption en litige aurait été décidée afin de contrarier les projets commerciaux des sociétés intimées, lesquelles n'établissent ni même n'allèguent que l'acquisition du bien préempté le serait à un coût déraisonnable.

12. Dans ces conditions, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, le projet de la commune de La Croix Saint-Ouen répond à un motif d'intérêt général suffisant et s'avère donc de nature à justifier légalement l'exercice du droit de préemption urbain. Par suite, la commune de La Croix Saint-Ouen est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens s'est fondé sur ce second motif pour annuler la décision du 21 juillet 2015.

13. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les SARL Matimo, Perspective Avenir et Juliette devant la juridiction administrative.

Sur les autres moyens soulevés par les SARL Matimo, Perspective Avenir et Juliette :

14. En mentionnant, dans sa délibération du 21 juillet 2015, que l'acquisition des parcelles préemptées permettrait " la création d'une liaison entre la mairie et la place de l'église " et en précisant que le bien préempté était grevé d'un emplacement réservé et que le projet reprenait l'une des propositions destinées à redynamiser le centre-ville, la commune de La Croix Saint-Ouen a suffisamment fait apparaître la nature du projet pour lequel elle a exercé son droit de préemption. Elle a ainsi satisfait, à cet égard, aux exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme cité au point 5.

15. Il ressort des pièces du dossier que dans l'optique d'un projet général de redynamisation de son centre-ville, la commune a fait réaliser, ainsi qu'il a été dit, une étude en 2011 envisageant notamment le réaménagement de plusieurs équipements publics, un cheminement entre les rues Carnot et Pasteur étant expressément prévu afin de permettre aux piétons de rejoindre la place de la mairie et celle de l'église. Un emplacement réservé a par ailleurs été maintenu dans le cadre du plan local d'urbanisme adopté le 30 juin 2015 afin d'empêcher la réalisation de toute construction de nature à faire obstacle à la concrétisation future de cet espace piéton. Dans ces conditions et même si la surface de l'emplacement réservé a été réduite par rapport au projet initial qui portait sur la création conjointe de la voie piétonne et le réaménagement des constructions situées sur l'ensemble des parcelles d'assiette du projet, les sociétés intimées ne sont pas fondées à soutenir qu'aucun projet suffisamment précis et certain ne préexistait à l'opération de préemption en litige.

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que le maire était compétent pour prendre la décision de préemption en litige. Si les sociétés intimées se sont également prévalues de ce qu'aucune mention de la délégation accordée par le conseil municipal au maire ne figurerait à côté de sa signature, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cette décision, laquelle comporte la mention des noms, prénoms et qualité du signataire conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 reprises à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration.

17. Le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de la région de Compiègne disposait du droit de préemption institué par la loi du 31 décembre 1975. Dans le cadre du droit d'option ouvert par la loi du 17 juillet 1987, le SIVOM a choisi, par une délibération du 9 octobre 1987, de maintenir le droit de préemption dans les zones urbaines de l'ancienne zone d'intervention foncière créée par l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme au nombre desquelles se trouvent le terrain d'assiette de la décision de préemption en litige. En outre, l'agglomération de la région de Compiègne, créée à compter du 1er janvier 2005 par un arrêté du 9 décembre 2004 du préfet de l'Oise, compte au nombre de ses compétences l'élaboration des plans locaux d'urbanisme. Or, aux termes de l'article L. 211-2 du code précité, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en matière de plan local d'urbanisme emporte sa compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. Le droit de préemption urbain a donc été institué par le législateur et maintenu en vigueur par une délibération du SIVOM de la région de Compiègne, auquel s'est substituée de plein droit l'agglomération de la région de Compiègne pour l'exercice du droit de préemption urbain. Par suite, les sociétés intimées ne sont pas fondées à soutenir que la préemption en litige n'a pu légalement intervenir en l'absence de délibération instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune.

18. Il ressort des pièces du dossier que la commune a exercé son droit de préemption sur l'ensemble des biens immobilier visés par la déclaration d'intention d'aliéner comprenant les parcelles AD 129 et 130. La parcelle AD n° 128, appartenant au même propriétaire, a pour sa part fait l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner distincte qui n'indiquait pas que les trois parcelles auraient été englobées dans une même offre de vente. L'acquéreur désigné dans la déclaration d'intention d'aliéner relative à la parcelle AD n° 128 était d'ailleurs la SARL Pavemecy, tandis que les SARL Matimo, Perspective Avenir et Juliette étaient désignées comme acquéreurs des deux autres parcelles. Dès lors, la commune n'a commis aucune illégalité en ne préemptant que les parcelles AD n° 129 et n° 130 visées par la même déclaration d'intention d'aliéner. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune aurait illégalement procédé à une préemption partielle doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que la commune de La Croix Saint-Ouen est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a annulé la décision critiquée du 21 juillet 2015.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de la SARL Matimo, de la SARL Perspective Avenir et de la SARL Juliette le versement à la commune de La Croix Saint-Ouen de la somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige. En revanche, les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de La Croix Saint-Ouen, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la SARL Matimo, à la SARL Perspective Avenir et à la SARL Juliette de la somme qu'elles demandent sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 3 octobre 2017 est annulé.

Article 2 : La demande de la SARL Matimo, de la SARL Perspective Avenir et de la SARL Juliette et les conclusions qu'elles présentent devant la cour au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La SARL Matimo, la SARL Perspective Avenir et la SARL Juliette verseront solidairement la somme de 1 500 euros à la commune de La Croix Saint-Ouen au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Croix Saint-Ouen, à la SARL Matimo, à la SARL Perspective Avenir et à la SARL Juliette.

N°17DA02261 7