Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat départemental CGT des agents de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Seine-Maritime (76), le syndicat SUD Travail-Affaires sociales, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie, Mme G...E..., M. A...D...et Mme C...B..., tous membres de ce CHSCT, ont demandé au tribunal administratif de Rouen :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions suivantes : la décision du 4septembre 2014 par laquelle le directeur de cette direction régionale a, d'une part, refusé de suspendre la mise en oeuvre de la nouvelle organisation du travail de l'inspection du travail en Haute-Normandie issue du projet dit " Ministère fort " et, d'autre part, refusé de consulter le CHSCT sur la mise en oeuvre de cette réforme ; l'arrêté du 29 octobre 2014 par lequel ce directeur régional a défini la localisation et la délimitation territoriales des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure ; la décision du 26 novembre 2014 par laquelle ce directeur régional a désigné les responsables des unités de contrôle et a procédé à l'affectation des agents de contrôle dans les sections d'inspection du travail de ces unités territoriales ; la décision du 1er décembre 2014 par laquelle ce directeur régional a arrêté l'organisation de l'intérim des agents de contrôle dans ces sections d'inspection du travail ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle ce directeur régional a implicitement rejeté leur demande de communication du bilan annuel 2013, du programme de prévention 2014, de la fiche de consignation des risques professionnels et des éléments d'information complets sur le découpage des sections d'inspection du travail dans le cadre de la réforme de l'inspection du travail (projet " Ministère fort ") ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle ce directeur régional a implicitement rejeté leur demande de mise à jour, du fait de la réforme de l'inspection du travail, du document unique de prévention des risques ;
4°) d'enjoindre, sous astreinte, à ce directeur régional de leur communiquer l'ensemble des documents mentionnés ci-dessus et de consulter le CHSCT sur les effets de la mise en oeuvre du projet " Ministère fort " ;
Par une ordonnance n° 1404530 du 13 janvier 2017, le président de la deuxième chambre du tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 10 mars 2017 et un mémoire enregistré le 29 juin 2018, le syndicat départemental CGT des agents DIRECCTE 76, le syndicat SUD Travail-Affaires sociales, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie, Mme G...E..., M. A...D...et Mme C...B..., représentés par Me H...F..., demandent à la cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif de Rouen du 13 janvier 2017 ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions suivantes : la décision du 4 septembre 2014 par laquelle le directeur de cette direction régionale a, d'une part, refusé de suspendre la mise en oeuvre de la nouvelle organisation du travail de l'inspection du travail en Haute-Normandie issue du projet dit " Ministère fort " et, d'autre part, refusé de consulter le CHSCT sur la mise en oeuvre de cette réforme ; l'arrêté du 29 octobre 2014 par lequel ce directeur régional a défini la localisation et la délimitation territoriales des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure ; la décision du 26 novembre 2014 par laquelle ce directeur régional a désigné les responsables des unités de contrôle et a procédé à l'affectation des agents de contrôle dans les sections d'inspection du travail de ces unités territoriales ; la décision du 1er décembre 2014 par laquelle ce directeur régional a arrêté l'organisation de l'intérim des agents de contrôle dans ces sections d'inspection du travail ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle ce directeur régional a implicitement rejeté leur demande de communication du bilan annuel 2013, du programme de prévention 2014, de la fiche de consignation des risques professionnels et des éléments d'information complets sur le découpage des sections d'inspection du travail dans le cadre de la réforme de l'inspection du travail ;
4°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle ce directeur régional a implicitement rejeté leur demande de mise à jour, du fait de la réforme de l'inspection du travail, du document unique de prévention des risques ;
5°) d'enjoindre, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, à ce directeur régional de leur communiquer l'ensemble des documents mentionnés ci-dessus et de consulter le CHSCT sur les effets de la mise en oeuvre du projet " Ministère fort " ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des requérants de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
7)° de mettre à la charge de l'Etat le remboursement au CHSCT des frais de procédure exposés par celui-ci.
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention internationale du travail nº 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce signée à Genève le 11 juillet 1947 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du travail ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 ;
- le décret n° 2003-770 du 20 août 2003 ;
- le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ;
- le décret n° 2012-225 du 16 février 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
-le rapport de Mme Valérie Petit, président-assesseur,
- et les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Pour la mise en oeuvre de la nouvelle organisation de l'inspection du travail décidée par le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie a, par un arrêté du 29 octobre 2014, défini la localisation et la délimitation territoriales des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure. Par deux décisions des 26 novembre 2014 et 1er décembre 2014, il a ensuite, successivement, désigné les responsables des unités de contrôle et affecté les agents de contrôle dans les sections, puis organisé l'intérim des agents. Le syndicat départemental CGT des agents DIRECCTE 76, le syndicat SUD Travail-Affaires sociales, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie, MmeE..., M. D... et MmeB..., tous membres de ce CHSCT, ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler, en premier lieu, la " décision " du 4 septembre 2014 par laquelle le directeur régional a refusé de suspendre la mise en oeuvre de la nouvelle organisation du travail de l'inspection du travail en Haute-Normandie et, de consulter le CHSCT et, en second lieu, l'arrêté du 29 octobre 2014 et les décisions des 26 novembre et 1er décembre 2014. Ils ont également demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision par laquelle le directeur régional a implicitement rejeté leur demande de communication au CHSCT du bilan annuel 2013, du programme de prévention 2014, de la fiche de consignation des risques professionnels et des éléments d'information complets sur le découpage des sections d'inspection du travail dans le cadre de la réforme en cause. Ils lui ont encore demandé d'annuler la décision par laquelle le directeur régional a implicitement rejeté leur demande de mise à jour du document unique de prévention des risques, en tenant compte de la situation postérieure au 4 septembre 2014 et du plan régional dit " Ministère fort ", c'est-à-dire le plan de mise en oeuvre de la réforme décrite ci-dessus. Par une ordonnance du 13 janvier 2017, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Rouen a rejeté comme irrecevables l'ensemble de ces conclusions. Les requérants relèvent appel de cette ordonnance.
Sur les conclusions tendant à l'annulation de la " décision " du 4 septembre 2014 :
2. Le premier juge, dans son ordonnance du 13 janvier 2017, a estimé notamment que les conclusions dirigées contre le " refus de communication de certains documents et de consultation du CHSCT de la DIRECCTE de Haute Normandie " étaient irrecevables, en conséquence de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté du 29 octobre 2014 et les décisions des 26 novembre et 1er décembre 2014, cet arrêté et ces deux décisions étant, selon lui, insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. S'il n'a pas, dès lors, omis de statuer sur les conclusions dirigées contre la " décision " du 4 septembre 2014 par laquelle le directeur régional a refusé de consulter le CHSCT sur la mise en oeuvre prochaine, en Haute-Normandie, de la réforme de l'inspection du travail, il n'a pas explicité en quoi l'irrecevabilité des mesures d'organisation du service mentionnées ci-dessus rendrait irrecevables les conclusions dirigées contre la décision du 4 septembre 2014. Par suite, l'ordonnance est, sur ce point, insuffisamment motivée et, dès lors, irrégulière. Elle doit, dans cette mesure, être annulée. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions, présentées devant le tribunal administratif, dirigées contre la " décision " du 4 septembre 2014.
3. Il ressort du compte rendu de la séance du CHSCT du 4 septembre 2014 que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, président de cet organisme, a indiqué qu'il ne le consulterait pas sur la mise en oeuvre de la réforme en Haute-Normandie, notamment sur le découpage des sections d'inspection. Le CHSCT n'a pas, au demeurant, été consulté avant l'adoption de l'arrêté du directeur régional du 29 octobre 2014 définissant la localisation et la délimitation territoriales des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure, ni avant l'adoption des décisions des 26 novembre 2014 et 1er décembre 2014.
4. Il résulte des articles 15 et 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, des articles 47 et 57 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 et de l'article 34 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 qu'une question ou un projet de disposition ne doit être soumis à la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) que si le comité technique ne doit pas lui-même être consulté sur la question ou le projet de disposition en cause. Le CHSCT ne doit ainsi être saisi que d'une question ou d'un projet de disposition concernant exclusivement la santé, la sécurité ou les conditions de travail. En revanche, lorsqu'une question ou un projet de disposition concerne ces matières et l'une des matières énumérées à l'article 34 du décret du 15 février 2011, seul le comité technique doit être obligatoirement consulté. Ce comité peut, le cas échéant, saisir le CHSCT de toute question qu'il juge utile de lui soumettre. En outre, l'administration a toujours la faculté de consulter le CHSCT.
5. Les décisions prises pour modifier, dans la région Haute-Normandie, l'organisation du service de l'inspection du travail devaient être soumises pour avis au comité technique de la DIRECCTE. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que l'administration a inscrit à deux reprises le projet d'arrêté du directeur régional à l'ordre du jour du comité technique du 12 juin 2014. Par suite, le directeur régional n'était pas tenu de soumettre ces projets de texte au CHSCT, ni de suspendre la mise en oeuvre de la réforme dans l'attente d'un avis rendu par cet organisme.
6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par l'administration, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la " décision " du 4 septembre 2014.
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 29 octobre 2014, définissant la localisation et la délimitation territoriales des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure :
7. Les fonctionnaires et les syndicats qui défendent leurs intérêts collectifs n'ont pas qualité pour attaquer des mesures se rapportant à l'organisation ou à l'exécution du service, sauf lorsque celles-ci portent atteinte à leurs droits ou à leurs prérogatives, ou affectent leurs conditions d'emploi et de travail. Si l'arrêté du directeur régional du 29 octobre 2014 met en oeuvre, en Haute-Normandie, la réforme décidée par le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail, comme l'a relevé à bon droit le premier juge, il a nécessairement, dès lors qu'il modifie entièrement la carte administrative de la région Haute-Normandie en matière d'inspection du travail, des conséquences sur les conditions d'exercice des missions des inspecteurs et contrôleurs du travail affectés dans cette région. Par suite, contrairement à ce qu'a estimé le premier juge, l'arrêté du 29 octobre 2014 ne peut être regardé comme une décision insusceptible de recours pour excès de pouvoir. L'ordonnance est, dès lors, sur ce point, irrégulière et doit, dans cette mesure, être annulée.
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer, dans cette mesure, et de statuer immédiatement sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du directeur régional du 29 octobre 2014.
9. Les requérants soutiennent que cet arrêté porte atteinte à la santé et à la sécurité des agents, méconnaît les dispositions du Préambule de la Constitution protégeant le droit à la santé, la directive n° 89-391 du 12 juin 1989 et les articles L. 4121-1 et suivants du code du travail. Toutefois, les principes de la nouvelle organisation du territoire des services de l'inspection du travail ont été posés par le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail, codifié aux articles R. 8122-3 et suivants du code du travail, et dont la légalité n'est pas contestée par les requérants, lesquels ne soulèvent pas non plus de moyens contestant de manière précise la pertinence de la localisation et de la délimitation territoriale des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail dans les unités territoriales de la Seine-Maritime et de l'Eure. Ils ne peuvent, par ailleurs, pour contester la légalité de l'arrêté du directeur régional, dont l'objet consiste seulement à délimiter les nouvelles unités administratives, utilement soutenir que cet arrêté aurait eu des conséquences sociales ou psycho-sociales défavorables pour les agents, ni contester, de manière générale, la réforme décidée par le pouvoir réglementaire.
10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par l'administration, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du directeur régional du 29 octobre 2014.
Sur les conclusions dirigées contre les décisions des 26 novembre 2014 et 1er décembre 2014 par lesquelles le directeur régional a désigné les responsables des unités de contrôle, affecté les agents de contrôle dans les sections et organisé l'intérim des agents :
11. Ces décisions d'affectation des agents ne peuvent, eu égard à leur portée, et dans la mesure où elles n'excèdent pas le champ géographique de la région Haute-Normandie, être regardées comme portant atteinte aux droits ou prérogatives des agents ou des syndicats les représentant, ni comme affectant directement leurs conditions d'emploi et de travail d'une manière telle que ces décisions seraient susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Par suite, c'est à bon droit que le premier juge a rejeté comme irrecevables les conclusions dirigées contre ces décisions.
Sur les conclusions dirigées contre le refus du directeur régional de soumettre pour avis au CHSCT certains documents :
12. Aux termes de l'article 61 du décret du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique : " Chaque année, le président soumet pour avis au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail : 1° Un rapport annuel écrit faisant le bilan de la situation générale de la santé, de la sécurité et des conditions de travail du ou des services entrant dans le champ de compétence du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et des actions menées au cours de l'année écoulée dans les domaines entrant dans le champ de compétence du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail par les articles du présent décret. Ce bilan est établi notamment sur les indications du bilan social prévu à l'article 34 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 susmentionné et fait état des indications contenues dans le registre prévu à l'article 5-8. 2° Un programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail établi à partir de l'analyse définie à l'article 51 et du rapport annuel. Il fixe la liste détaillée des réalisations ou actions à entreprendre au cours de l'année à venir. Il précise, pour chaque réalisation ou action, ses conditions d'exécution et l'estimation de son coût. ". Selon l'article 15-1 du même décret : " Dans chaque service ou établissement public de l'Etat entrant dans le champ d'application du présent décret, le médecin de prévention établit et met à jour périodiquement, en liaison avec l'agent désigné en application de l'article 4 du présent décret et après consultation du comité d'hygiène et de sécurité territorialement compétent, une fiche sur laquelle sont consignés les risques professionnels propres au service et les effectifs d'agents exposés à ces risques./ Le médecin de prévention a accès aux informations utiles lui permettant d'établir la fiche des risques professionnels susévoquée./ Cette fiche est communiquée au chef de service ou d'établissement. Elle est tenue à la disposition des agents mentionnés aux articles 5, 5-4 et 5-5 du présent décret. Elle est présentée au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en même temps que le rapport annuel du médecin de prévention prévu aux articles 28 et 63 du présent décret. Les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail sont, en outre, régulièrement informés de l'évolution des risques professionnels entrant dans leur champ de compétence ".
13. Si, comme il a été dit au point 5 ci-dessus, les fonctionnaires et leurs syndicats ne sont pas, en principe, recevables à contester devant le juge de l'excès de pouvoir des mesures d'organisation du service, l'irrecevabilité de conclusions dirigées contre de telles mesures est sans lien avec le respect, par le président du CHSCT, des obligations mises à sa charge par les dispositions précitées du décret du 28 mai 1982. Par suite, c'est à tort que le premier juge a déduit de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre certaines mesures d'organisation du service l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus allégué du directeur régional, président du CHSCT, de satisfaire aux obligations imposées par le décret du 28 mai 1982. L'ordonnance attaquée est, sur ce point, irrégulière, et doit être annulée dans cette mesure.
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer dans cette même mesure et de statuer immédiatement sur les conclusions précitées.
15. Il n'est pas sérieusement contesté que le directeur régional a soumis au CHSCT, pour avis, au titre de l'année 2014, le bilan annuel 2013, le programme de prévention 2014 et la fiche de consignation des risques professionnels. Quand bien même la présentation au CHSCT de ces documents ne serait intervenue qu'en 2015, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'obligation imposée au président du CHSCT par les dispositions précitées du décret du 28 mai 1982, qui revêt une périodicité annuelle, aurait été méconnue. Ainsi, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par le ministre, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du refus allégué du directeur régional de soumettre pour avis au CHSCT certains documents.
Sur les conclusions dirigées contre le refus de mise à jour du document unique de prévention des risques :
16. Selon les articles R. 4121-1 et suivants du code du travail, l'employeur doit élaborer et mettre à jour dans un document unique les résultats de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, à laquelle il procède en application de l'article L. 4121-3.
17. Les requérants soutiennent que le document unique de prévention des risques devait être actualisé, pour tenir compte des nouveaux risques induits par la réforme des services de l'inspection du travail.
18. Pour les mêmes raisons que celles énoncées au point 13 ci-dessus, c'est à tort que le premier juge a déduit de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre certaines mesures d'organisation du service l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus allégué du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, président du CHSCT, de satisfaire aux obligations imposées par ces dispositions du code du travail. L'ordonnance attaquée est, sur ce point, irrégulière, et doit être annulée dans cette mesure.
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer dans cette même mesure et de statuer immédiatement sur les conclusions précitées.
20. Il ressort des pièces du dossier que le document unique de prévention des risques a fait l'objet, en 2015, d'une actualisation tenant compte, notamment, de la réforme décidée en 2014, et que cette actualisation a été engagée dès la fin de l'année 2014. Dans ces conditions, le directeur régional ne peut être regardé comme ayant refusé de s'acquitter des obligations mises à la charge de l'Etat par les dispositions précitées du code du travail. Ainsi, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par le ministre chargé du travail, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du refus allégué du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de mettre à jour le document unique de prévention des risques.
Sur les conclusions à fins d'injonction et d'astreinte :
21. Le présent arrêt, qui ne procède à l'annulation d'aucune décision administrative, n'implique le prononcé d'aucune mesure d'injonction.
Sur les conclusions relatives aux frais de procédure :
22. L'Etat n'étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les conclusions présentées par les requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Par ailleurs, le CHSCT de la DIRECCTE de Haute-Normandie ne justifie pas, en tout état de cause, avoir exposé lui-même tout ou partie des honoraires de l'avocat.
DECIDE
Article 1 : L'ordonnance n° 1404530 du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Rouen du 13 janvier 2017 est annulée, sauf en tant qu'elle a statué sur les conclusions des requérants tendant à l'annulation des décisions du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie du 26 novembre 2014 et du 1er décembre 2014.
Article 2 : Les conclusions des requérants tendant à l'annulation de la " décision " du DIRECCTE du 4 septembre 2014, de l'arrêté pris par ce directeur le 29 octobre 2014 et des décisions refusant, selon eux, de communiquer au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) les documents mentionnés dans les motifs du présent arrêt et d'actualiser le document unique de prévention des risques, sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions à fins d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ou tendant, sur un autre fondement, au remboursement des frais de procédure, sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat départemental CGT des agents de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) Haute Normandie (76), au syndicat SUD Travail-Affaires sociales, au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Haute-Normandie, à Mme G...E..., M. A...D..., Mme C...B..., et à la ministre du travail.
Copie en sera adressée pour information au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Normandie.
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N°17DA00474
