Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Berville-en-Roumois a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 3 mars 2014 par laquelle le comité syndical du syndicat d'aménagement du Roumois a approuvé le schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois et la délibération du même jour approuvant les modifications mineures apportées au document d'aménagement commercial du schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois.
Par un jugement n° 1401462 du 26 avril 2016, le tribunal administratif de Rouen a annulé la délibération du 3 mars 2014 approuvant le schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois, en tant qu'il classe la commune de Berville-en-Roumois en secteur rural naturel.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juin 2016, 26 octobre 2016, 16 février 2018 et 19 février 2018, la communauté de communes Roumois-Seine, venant aux droits du syndicat d'aménagement du Roumois (SYDAR), représentée par Me D...A..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande de la commune de Berville-en-Roumois ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Berville-en-Roumois le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Charles-Edouard Minet, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public ;
- et les observations de Me B...C..., représentant la commune des Monts-du-Roumois.
Considérant ce qui suit :
Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif :
1. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte constitués exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma. Cet établissement public est également chargé de l'approbation, du suivi et de la révision du schéma de cohérence territoriale. Il précise les modalités de concertation conformément à l'article L. 300-2 ". Aux termes du I de l'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date des délibérations du 16 juin 2006 et du 20 avril 2007 par lesquelles le comité syndical du SYDAR a prescrit l'élaboration du schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois et fixé les modalités de la concertation : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale (...) ". Il est précisé au cinquième alinéa du I du même article que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées (...) ".
2. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du schéma de cohérence territoriale doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par l'établissement en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le schéma de cohérence territoriale. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme demeurent....
3. Il résulte des principes rappelés au point précédent que le moyen, soulevé par la commune de Berville-en-Roumois, aux droits de laquelle se trouve désormais la commune des Monts-du-Roumois, tiré de ce que le comité syndical du SYDAR n'avait pas délibéré sur les objectifs poursuivis par cet établissement en projetant d'élaborer le schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, était inopérant. Dès lors, le SYDAR est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen s'est fondé sur ce moyen pour annuler la délibération en litige.
4. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Berville-en-Roumois devant la juridiction administrative.
Sur les autres moyens soulevés par la commune de Berville-en-Roumois :
5. Les stipulations de la convention d'Aarhus à l'article 7, selon lesquelles " Chaque Partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe a l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement dans un cadre transparent et équitable, après lui avoir fourni les informations nécessaires ", et à l'article 8, selon lesquelles " Chaque Partie s'emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié - et tant que les options sont encore ouvertes - durant la phase d'élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement (...) ", créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Elles ne peuvent donc pas être utilement invoquées par la commune de Berville-en-Roumois.
6. Il résulte des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ainsi qu'il a été rappelé au point 2, que les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme demeurent.... D'une part, la délibération du comité syndical du SYDAR du 20 avril 2007 fixant les modalités de la concertation n'a pas prévu l'organisation de réunions publiques dans chaque commune et n'a pas précisé, par avance, les communes dans lesquelles elles devaient se tenir. Ainsi, la circonstance, à la supposer même établie, qu'aucune réunion publique n'aurait été organisée à Berville-en-Roumois ne caractérise pas, par elle-même, une méconnaissance des modalités de la concertation qui ont été définies. Au demeurant, il n'apparaît pas que les habitants de cette commune n'auraient pu se rendre aux réunions publiques qui ont été effectivement organisées. D'autre part, la délibération du 20 avril 2007 a également prévu la mise à la disposition du public de registres de concertation dans les mairies des communes de plus de mille habitants. Dès lors, l'absence de registre en mairie de Berville-en-Roumois, commune qui compte moins de mille habitants, ne constitue pas une méconnaissance de cette modalité de la concertation. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que la procédure de concertation aurait été irrégulière au regard des modalités définies par le comité syndical du SYDAR.
7. L'article L. 122-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit qu'au plus tard à l'expiration de délai de six ans à compter de la délibération approuvant le schéma de cohérence territoriale, l'établissement public qui en est responsable procède à une analyse des résultats de l'application de ce schéma en matière d'environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation d'espace et d'implantation commerciale. Aux termes de l'article R. 122-1 du même code, alors en vigueur : " Le schéma de cohérence territoriale comprend un rapport de présentation (...) ". Aux termes de l'article R. 122-2 de ce code : " Le rapport de présentation : / (...) / 7° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du schéma prévue par l'article L. 122-14. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du schéma sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale approuvé par la délibération contestée comporte une partie VII consacrée aux modalités de suivi, qui expose sous forme de tableaux et en une dizaine de pages les indicateurs retenus pour l'évaluation des résultats de l'application du schéma, conformément aux dispositions de l'article R. 122-2 du code de l'urbanisme citées au point précédent. Si le rapport énonce que les indicateurs retenus " restent à affiner et à approfondir par la suite dans le cadre de la mise en place des outils de suivi et de mise en oeuvre du SCoT, dans un cadre partenarial avec les producteurs de données ", cette indication, qui concerne essentiellement la définition des sources des données utilisées pour l'application de chacun des indicateurs, n'est pas de nature à établir que le rapport de présentation serait entaché sur ce point d'une insuffisance au regard de ces dispositions.
9. Aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le projet, auquel sont annexés les avis recueillis en application des articles L. 122-6-2 et L. 122-7-1 à L. 122-8 est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public (...) ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le projet de schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois a été soumis à une enquête publique au cours de laquelle la commune de Berville-en-Roumois a contesté les énonciations du projet d'aménagement et de développement durable la situant au sein du " secteur rural naturel ", en faisant valoir qu'elle devrait relever du " secteur rural de transition ". A l'issue de cette enquête, la commission d'enquête a émis un avis favorable au projet assorti de " réserves ", dont l'une indiquait que " la demande de changement de zone de la commune de Berville doit être prise en compte ".
11. Les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, citées au point 9, s'appliquent aux projets des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale soumis à un régime d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique. Elles ne couvrent donc pas les documents de planification au nombre desquels figure le SCoT. En outre, et en tout état de cause, à supposer, d'une part, qu'elles devraient être interprétées comme imposant, dans le cadre de l'élaboration d'un document d'urbanisme, qu'une réserve exprimée par la commission d'enquête ou le commissaire enquêteur donne lieu à une délibération motivée de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement qui poursuit l'élaboration de ce document, et à supposer, d'autre part, que la mention figurant à la fin de l'avis favorable donné par la commission d'enquête dans ses conclusions motivées, soit regardée comme une véritable réserve et non pas comme une autre recommandation, il ressort des termes de la délibération en litige que le comité syndical du SYDAR a réexaminé la demande de la commune de Berville-en-Roumois et décidé, pour les motifs énoncés par cette délibération, de ne pas y faire droit. Enfin, les auteurs du schéma de cohérence territoriale n'étaient pas, en tout état de cause, liés par cette " réserve ", qui d'ailleurs les invitait seulement à " prendre en compte " la demande de la commune. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement doit être écarté.
12. Aux termes de l'article L. 110 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, (...) d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, (...) et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace (...) ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". Aux termes de l'article L. 122-1-1 de ce code : " Le schéma de cohérence territoriale respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 (...) ".
13. Les dispositions citées au point précédent énoncent des objectifs à prendre en compte par les collectivités publiques, au nombre desquels figurent le développement urbain maîtrisé et la gestion économe des sols. Il appartient aux auteurs d'un schéma de cohérence territoriale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le schéma, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir ainsi que de fixer notamment en conséquence les besoins d'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
14. D'une part, il ressort des termes du projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois que les auteurs de ce document, constatant que le territoire avait connu, au cours des dernières décennies, un développement démographique sans précédent, ont retenu une stratégie consistant à modifier les conditions de son développement, notamment en stabilisant le rythme de croissance résidentielle, afin de préserver la ruralité du territoire identifiée comme la condition du maintien de son attractivité dans le futur. Dans ces conditions, le fait que le schéma de cohérence territoriale fixe un objectif de création de nouveaux logements inférieur à celui qui serait nécessaire pour maintenir le rythme de croissance démographique constaté au cours de la période précédente n'est pas, à lui seul, de nature à démontrer son illégalité. La commune de Berville-en-Roumois n'établit pas, ni même d'ailleurs n'allègue, que ces objectifs seraient irréalistes ou contraires aux intérêts du territoire concerné et qu'ainsi, le schéma de cohérence territoriale serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation à ce titre.
15. D'autre part, le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale définit le " secteur rural naturel " comme un " secteur marqué par la sensibilité environnementale et paysagère de ses espaces. Le secteur " rural naturel " se différencie du " secteur rural de transition " par son occupation de l'espace, son paysage de semi-bocage, ses caractéristiques de développement et les continuités écologiques et paysagères qu'il permet d'assurer. Il correspond aux zones de vallées et aux zones sensibles du territoire : vallée de l'Oison et connexion vers la vallée de la Risle, appartenance au Parc naturel régional des Boucles de la Seine Normande ". Il ressort des pièces du dossier et des termes de la délibération en litige, et n'est d'ailleurs pas contesté par la commune de Berville-en-Roumois, que celle-ci présente les caractéristiques du " secteur rural naturel " tel qu'il est défini par le projet d'aménagement et de développement durable, dès lors notamment qu'elle se situe dans un couloir de liaison entre la vallée de la Seine et la vallée de l'Oison et présente un paysage de semi-bocage, ainsi qu'une zone humide et forestière au sud de son territoire. La commune ne conteste pas davantage qu'elle a connu, au cours de la dernière décennie, un développement non maîtrisé qui a entraîné l'artificialisation de 13 hectares de terres agricoles, et que sa station d'épuration fonctionne déjà à 80 % de sa capacité. Au demeurant, le choix des auteurs du schéma de cohérence territoriale de faire figurer cette commune au sein du " secteur rural naturel " ne la prive pas de la possibilité d'accueillir de nouveaux logements dans le futur, dans des proportions qui, compte tenu de son poids relatif au sein de ce secteur, sont aussi importantes que si elle avait figuré dans le " secteur rural de transition ". Ainsi, contrairement à ce qu'elle soutient, et en tout état de cause, son intégration dans ce dernier secteur qu'elle privilégie, n'aurait pas pour effet d'accroître ses possibilités de développement résidentiel, alors qu'elle lui imposerait, en revanche, de poursuivre un objectif de densification de l'urbanisation de son territoire qui serait susceptible de poser un problème d'acceptabilité par sa population. Enfin, si la commune de Berville-en-Roumois se prévaut du changement de situation de la commune de Saint-Pierre-du-Bosguérard, désormais comptée au nombre des communes du " secteur rurbain ", le SYDAR soutient, sans être sérieusement contredit, qu'en tout état de cause, cette dernière commune n'est pas dans la même situation que Berville-en-Roumois, dès lors notamment qu'elle abrite plus de mille habitants et plus de cent emplois et que son centre-bourg se situe à proximité de la zone " rurbaine " et sous influence de cette dernière, à la différence du centre-bourg de la commune de Berville-en-Roumois. Dès lors, le choix des auteurs du schéma de cohérence territoriale de regarder Berville-en-Roumois comme faisant partie du " secteur rural naturel " et de lui appliquer en conséquence les orientations propres à ce secteur n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
16. Enfin, pour les motifs énoncés aux points 14 et 15, il ne ressort pas des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale approuvé par la délibération en litige serait incompatible avec les objectifs énoncés par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme cité au point 12.
17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 16 que la commune de Berville-en-Roumois n'est pas fondée à soutenir que la délibération en litige serait entachée d'illégalité.
18. Il résulte de tout ce qui précède que le SYDAR est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé la délibération du 3 mars 2014 en tant qu'elle détermine le " classement " de la commune de Berville-en-Roumois.
Sur les frais liés au litige :
19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'une ou l'autre des parties le versement à son adversaire de la somme que celui-ci demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 26 avril 2016 est annulé.
Article 2 : La demande de la commune de Berville-en-Roumois dirigée contre la délibération du 3 mars 2014 approuvant le schéma de cohérence territoriale du pays du Roumois est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de Roumois Seine et à la commune des Monts du Roumois.
N°16DA01137 2
