| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3, 23 juin 2016, 16DA00089

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'Hôpital privé de Bois-Bernard a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 mai 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Nord-Pas-de-Calais lui a infligé une sanction financière d'un montant de 25 814 euros.

Par un jugement n° 1103885 du 17 avril 2013, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision.

Par un arrêt n° 13DA01204 du 12 novembre 2014, la cour administrative d'appel de Douai a rejeté l'appel formé par le ministre des affaires sociales de la santé contre ce jugement du tribunal administratif de Lille.

Par une décision n° 387214 du 30 décembre 2015, le Conseil d'Etat a cassé cet arrêt au motif que la cour avait commis une erreur de droit en jugeant que la décision précitée du 6 mai 2011 n'était pas suffisamment motivée et a renvoyé l'affaire à la cour.

Procédure devant la cour :

Par un recours et des mémoires, enregistrés le 18 juillet 2013, le 17 mars 2014 et le 6 juin 2016, le ministre des affaires sociales et de la santé demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1103885 du 17 avril 2013 du tribunal administratif de Lille ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'Hôpital privé de Bois-Bernard devant le tribunal administratif de Lille ;

Il soutient que :

- la sanction en litige est suffisamment motivée ;

- le rapport de contrôle est signé par les médecins ayant participé aux opérations de contrôle ;

- la sanction a été notifiée dans le délai réglementaire ;

- la commission de contrôle s'est régulièrement réunie ;

- les manquements reprochés à l'établissement en matière de facturation sont établis ;

- la sanction prononcée ne méconnaît pas le principe de proportionnalité ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 octobre 2013 et le 22 mars 2016, l'Hôpital privé de Bois-Bernard, représenté par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- le recours du ministre est tardif ;

- la sanction en litige est insuffisamment motivée ;

- le rapport de contrôle n'a pas été signé par tous les médecins contrôleurs ;

- la décision de sanction n'a pas été notifiée dans le délai d'un mois prévu par les dispositions de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ;

- la commission de contrôle était irrégulièrement composée ;

- les erreurs de facturation constatées ne résultent pas d'un manquement délibéré ou d'un comportement fautif ;

- la sanction prononcée est disproportionnée ;

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Domingo, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Pestka, rapporteur public.

Sur la recevabilité de l'appel :

1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4 " ;

2. Considérant que le jugement attaqué du 17 avril 2013 a été notifié, le 24 avril 2013, à l'agence régionale de santé de Nord-Pas-de-Calais ; qu'il n'a en revanche pas été notifié au ministre des affaires sociales et de la santé qui, s'agissant d'une décision prise par le directeur de l'agence régionale de santé au nom de l'Etat en vertu de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique, a seul qualité pour former appel contre ce jugement ; que le délai d'appel n'a ainsi pas commencé à courir à son encontre ; que son recours, enregistré le 18 juillet 2013, n'est par suite pas tardif ;

Sur la légalité de la décision du 5 janvier 2011 :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée / Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement (...) " ;

4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'une sanction financière prononcée sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale doit être motivée ; que, pour satisfaire à cette exigence, le directeur général de l'agence régionale de santé doit indiquer, soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à l'établissement de santé, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour décider de son principe et en fixer le montant ;

5. Considérant que si la décision attaquée ne mentionne pas les dispositions applicables du code de la sécurité sociale qui ont conduit au prononcé de la sanction en litige, elle se réfère néanmoins au courrier du 24 février 2011 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé de Nord-Pas-de-Calais informait l'Hôpital privé de Bois-Bernard de sa décision d'engager une procédure de sanction à l'encontre de cet établissement et qui comportait notamment la mention de l'article L. 162-22-18 précité du code de la sécurité sociale ; que ce même courrier du 24 février 2011 précisait les activités pour lesquelles il a été reproché à la polyclinique de Bois-Bernard une méconnaissance des règles de codage et de facturation, ainsi que la sanction financière encourue, soit 25 814 euros pour les séjours classés dans les groupes homogènes de malades (GHM) arythmie et troubles du rythme ; qu'il comportait en outre, en annexe, un tableau indiquant, pour chaque dossier de l'échantillon examiné lors des opérations de contrôle, les anomalies constatées et les données financières permettant de calculer la sanction envisagée ; que l'Hôpital privé de Bois-Bernard, qui avait été par ailleurs destinataire du rapport de synthèse du contrôle effectué sur place entre le 30 novembre et le 3 décembre 2009, était ainsi informé des faits sur lesquels le directeur de l'agence régionale de santé de Nord-Pas-de-Calais s'est fondé pour prononcer la sanction en litige ; que le directeur s'étant, dans sa décision du 6 mai 2011, approprié les termes de l'avis rendu le 7 avril 2011 par la commission de contrôle, selon lesquels il devait être tenu compte de ce que l'Hôpital privé Bois-Bernard avait déjà fait l'objet d'un contrôle de l'activité donnant lieu à sanction et que le taux d'anomalies constatées était élevé, n'était ainsi pas tenu de joindre cet avis à sa décision, alors même que celui-ci n'aurait pas été préalablement notifié à l'hôpital ; qu'enfin, l'Hôpital privé de Bois-Bernard disposait, ainsi qu'il a été dit, des éléments de calcul qui ont permis au directeur de l'agence de déterminer le montant de la sanction prononcée, qui s'élève à 25 814 euros et qui résulte de l'application des règles fixées à l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, dans sa version alors applicable ; que, dans conditions, eu égard à ses termes et aux documents précédemment adressés à l'Hôpital privé de Bois-Bernard, la décision du 6 mai 2011 satisfait à l'exigence de motivation rappelée au point 2 ; que, dès lors, le ministre des affaires sociales et de la santé est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé, pour ce motif, la décision du 6 mai 2011 ;

6. Considérant qu'il appartient toutefois à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les autres moyens développés par l'Hôpital privé de Bois-Bernard devant le tribunal administratif et la cour ;

En ce qui concerne la procédure :

7. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, dans sa version alors applicable : " A l'issue du contrôle, les personnes chargées du contrôle communiquent à l'établissement de santé par tout moyen permettant de déterminer la date de réception, un rapport qu'elles datent et signent mentionnant la période, l'objet, la durée et les résultats du contrôle et, le cas échéant, la méconnaissance par l'établissement de santé des obligations définies à l'alinéa précédent ".

8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier adressé le 4 décembre 2009 par le docteur Christiane Solibiéda, médecin responsable du contrôle, et des termes mêmes du rapport élaboré à l'issue des opérations de contrôle, que le docteur Bérangère Dubois n'a pas participé aux opérations de contrôle ; que cette dernière n'était ainsi pas tenue de signer le rapport en cause ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale ne peut dès lors, et en tout état de cause, qu'être écarté ;

9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle (...) " ;

10. Considérant que lorsque la commission de contrôle, saisie par le directeur de l'agence régionale de santé, se prononce sur des manquements aux règles de facturation, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, elle ne dispose d'aucun pouvoir de décision et se borne à émettre un avis à l'autorité compétente sur le principe du prononcé d'une sanction financière et, s'il y a lieu, sur son quantum ; que, dès lors qu'un tel avis n'a pas le caractère d'une sanction, le moyen tiré de ce qu'il aurait été rendu en méconnaissance du principe constitutionnel des droits de la défense qui résulte de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ou des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoqué ; que toutefois, sont opérants les moyens tirés de ce que la commission de contrôle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas les principes généraux d'impartialité et des droits de la défense ;

11. Considérant que le respect des droits de la défense est assuré par la procédure contradictoire organisée par les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 précités du code de la sécurité sociale ; qu'en particulier, il résulte des termes mêmes de l'article L. 162-22-18 que les sanctions qu'il prévoit sont prises après que les établissements qui en font l'objet ont été mis en demeure de produire des observations ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'Hôpital privé de Bois-Bernard a été mis à même de faire valoir ses observations en réponse à la notification, le 9 décembre 2009, du rapport de contrôle, ainsi que ses observations écrites sur le rapport de saisine, rédigé par le directeur de l'agence régionale de santé le 24 février 2011 après que la commission de contrôle se soit réunie une première fois le 3 février 2011, et que ses observations ont été examinées par la commission de contrôle lors de sa réunion du 7 avril 2011, au terme de laquelle elle a rendu un avis sur le fondement duquel le directeur de l'agence a pris la décision du 6 mai 2011 ; que si les représentants de la polyclinique n'ont pas été invités à présenter des observations orales devant la commission de contrôle, cette circonstance, qui ne méconnaît aucun texte ou principe applicable à la procédure devant une commission consultative, n'a pas privé l'établissement de santé d'un examen contradictoire de sa situation ; que compte tenu du déroulement de l'ensemble de la procédure, notamment des échanges intervenus au moment du contrôle et entre la transmission du rapport de contrôle et la notification de la sanction envisagée, l'Hôpital privé de Bois-Bernard a été en mesure de se défendre utilement ; que le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense ne peut dès lors qu'être écarté ;

12. Considérant que la circonstance que siègent au sein de la commission de contrôle des représentants des organismes d'assurance maladie qui se prononcent au vu d'un rapport de contrôle susceptible d'être élaboré par des praticiens-conseils de ces mêmes organismes et des représentants de l'agence régionale de santé désignés par le directeur général de l'agence ne saurait, par elle-même, caractériser une méconnaissance du principe d'impartialité ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'un ou plusieurs des membres de la commission de contrôle, qui s'est réunie le 7 avril 2011, auraient manqué à leur obligation d'impartialité en raison d'un parti pris ou en manifestant une animosité à l'égard de l'Hôpital privé de Bois-Bernard ; que celui-ci n'est dès lors pas fondé à soutenir que la procédure suivie à son encontre aurait manqué d'impartialité ;

13. Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que la composition de la commission de contrôle ait été, lorsqu'elle s'est réunie le 7 avril 2011, incomplète est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie devant cet organe, alors qu'il n'est pas établi, ni même allégué, que les règles de quorum n'ont pas été respectées ;

14. Considérant que la décision du 6 mai 2011 a été réceptionnée le 10 mai 2011 par l'Hôpital privé de Bois-Bernard ; que le délai d'un mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, au terme duquel le directeur général de l'agence régionale de santé doit notifier la sanction qu'il a prise, a ainsi, et en tout état de cause, été respecté ;

15. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale : " La caisse mentionnée aux articles L. 174-2 ou L. 174-18 fait connaître à l'unité de coordination, dans un délai d'un mois à compter de sa demande, le montant des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement de l'année antérieure au contrôle ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, les recettes annuelles d'assurance maladie de l'année antérieure au contrôle afférentes à ceux-ci " ;

16. Considérant que la circonstance que l'Hôpital privé de Bois-Bernard ne soit pas destinataire des informations transmises, en vertu de cet article R. 162-42-11, par les organismes d'assurance maladie à l'unité chargée du contrôle n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité, dès lors que ces informations permettent seulement de calculer, selon les règles fixées à l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale dans sa version alors applicable, la sanction susceptible d'être infligée à l'établissement de santé et que ce dernier est destinataire des données financières à partir desquelles le directeur de l'agence régionale de santé calcule la sanction qu'il prononce, celles-ci ayant été, en l'espèce, notifiée à l'Hôpital privé de Bois-Bernard par la décision du 24 février 2011 ;

En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction :

17. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, dans sa version alors applicable : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement (...) Lorsque le contrôle porte sur certaines activités ou prestations en particulier ou sur des séjours présentant des caractéristiques communes, le montant de la sanction est fixé dans la limite de : (...) f) 50 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 30 % (...) " ;

18. Considérant que la sanction a été prise à l'issue d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place dont a fait l'objet l'Hôpital privé de Bois-Bernard du 30 novembre au 3 décembre 2009, portant notamment sur des séjours classés dans les GHM 24M09Z, correspondant à des arythmies ou des troubles du rythme, compris entre le 1er janvier et le 31 décembre 2008 ; que ce contrôle a fait apparaître que l'établissement avait commis des erreurs de facturation ; que les manquements relevés ont été renseignés avec précision, pour chacun des dossiers examinés, au cours de la procédure de contrôle, notamment dans le rapport de synthèse, et au cours de la procédure de sanction, notamment dans le courrier du 24 février 2011 ; qu'en produisant l'ensemble de ces éléments circonstanciés, le ministre justifie de la réalité des manquements sur lesquels s'est fondé le directeur de l'agence régionale de santé pour prendre la sanction en litige ; que pour contester l'existence de ces manquements, l'Hôpital privé de Bois-Bernard fait seulement valoir, sans apporter de précisions, qu'il a respecté la réglementation applicable ; qu'ainsi, au vu des éléments versés au dossier par les parties, la matérialité de l'ensemble des manquements reprochés à l'Hôpital privé de Bois-Bernard doit être regardée comme établie ;

19. Considérant que l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ne subordonne pas le prononcé des sanctions qu'il prévoit à la condition que les manquements des établissements revêtent un caractère intentionnel ; que le directeur général de l'agence régionale de santé de Nord-Pas-de-Calais pouvait ainsi prendre la sanction en litige, alors même que les manquements reprochés à l'Hôpital privé de Bois-Bernard seraient dépourvus de caractère intentionnel ;

20. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale dans sa version alors applicable que le montant de la sanction est fixé dans la limite d'un pourcentage des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou séjours contrôlés, que ce pourcentage est fixé en fonction de la gravité des manquements constatés et que la sanction prononcée ne peut dépasser la limite de 5 % de la totalité des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement au titre de l'année civile antérieure au contrôle, quel que soit le périmètre des activités contrôlées ; qu'il ne résulte de ces plafonds aucune disproportion manifeste entre la gravité des infractions poursuivies et les sanctions dont elles sont assorties ; que la circonstance que la gravité des manquements soit appréciée sur la base du contrôle d'un échantillon de dossiers relevant de l'activité contrôlée n'est pas, à elle seule, de nature à établir que la sanction prononcée serait disproportionnée ; qu'en l'espèce, le contrôle de l'activité en litige de l'Hôpital privé de Bois-Bernard a été effectué sur un échantillon de 150 séjours sur les 231 séjours réalisés par l'établissement en 2008 au titre de cette activité, soit une part significative de celle-ci ; qu'en outre, le directeur de l'agence régionale de santé, qui s'est fondé sur des données financières qui ont été communiquées à l'Hôpital privé de Bois-Bernard, n'a pas usé du pouvoir de modulation que lui confère ces dispositions et a fixé le montant de la sanction au quantum maximum pour des infractions correspondant à un pourcentage de sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues supérieur à 30 % aux motifs, qui ne sont pas contestés, que le taux d'anomalies constaté était élevé, que l'établissement avait déjà fait l'objet d'un contrôle sur cette activité et qu'aucune mesure corrective n'a été envisagée après le contrôle ; que, dans ces conditions, l'Hôpital privé de Bois-Bernard n'est pas fondé à soutenir que la sanction prononcée méconnaîtrait le principe de proportionnalité ;

21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre des affaires sociales et de la santé est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision du 6 mai 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé de Nord-Pas-de-Calais a infligé une sanction financière à l'Hôpital privé de Bois-Bernard ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à l'Hôpital privé de Bois-Bernard la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 17 avril 2013 du tribunal administratif de Lille est annulé.

Article 2 : La demande présentée par l'Hôpital privé de Bois-Bernard devant le tribunal administratif de Lille et ses conclusions présentées devant la cour sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des affaires sociales et de la santé et à l'Hôpital privé de Bois-Bernard.

Copie sera adressée au directeur de l'agence régionale de santé de Nord/Pas-de-Calais/Picardie.

Délibéré après l'audience publique du 9 juin 2016 à laquelle siégeaient :

- M. Paul-Louis Albertini, président de chambre,

- M. Olivier Nizet, président-assesseur,

- M. Laurent Domingo, premier conseiller.

Lu en audience publique le 23 juin 2016.

Le rapporteur,

Signé : L. DOMINGOLe président de chambre,

Signé : P.-L. ALBERTINILe greffier,

Signé : I. GENOT

La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Le greffier,

Isabelle Genot

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N° 16DA00089