| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 07 avril 2016, 15DA00325

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le syndicat agricole cantonal de Noyon a demandé le 11 janvier 2013 au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 29 juin 2012 par laquelle le conseil municipal de Noyon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1300066 du 9 décembre 2014, le tribunal administratif d'Amiens a annulé cette délibération.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 23 février 2015, et un mémoire, enregistré le 22 juin 2015, la commune de Noyon, représentée par Me A...C..., demande à la cour :

1°) à titre principal, d'annuler le jugement

2°) de rejeter la demande ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération uniquement en tant qu'elle a augmenté la surface de la zone 2AU et ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de cette mesure pour une durée d'un an ;

4°) de rejeter les demandes présentées par le syndicat agricole cantonal au titre des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

5°) de mettre à la charge du syndicat agricole cantonal la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement annule une délibération du 12 juin 2012 qui n'existe pas et qui ne correspond pas à l'annulation qui lui était demandée portant sur la délibération du 29 juin ;

- le jugement n'a pas répondu à l'argumentation de la commune relative à l'intégration au schéma de cohérence territoriale (SCOT) des surfaces à vocation résidentielles déjà prévues au plan local d'urbanisme de 2010 ;

- le plan local d'urbanisme est compatible avec les orientations du SCOT en ce qui concerne la consommation de terres agricoles ;

- il convient de tenir compte de la différence entre les surfaces nouvellement inscrites à vocation résidentielle et des surfaces prévues au SCOT pour les activités économiques ;

- la consommation de terres agricoles est justifiée par le rapport de présentation qui est suffisant ;

- si la cour devait considérer que les zones à urbaniser ne sont pas compatibles avec les objectifs fixés par le SCOT, elle solliciterait que lui soit accordé un délai afin de se mettre en conformité avec les objectifs fixés par le SCOT ;

- les intérêts financiers en jeu et la sécurité juridique appellent une modulation dans le temps d'une annulation qui devrait être partielle ;

- la suppression de la seule zone 2AU regardée comme surdimensionnée par le commissaire enquêteur et la chambre d'agriculture rendrait compatible le plan avec les objectifs du SCOT et justifierait une annulation partielle ;

- la commune a d'ailleurs déjà admis le principe de ce surdimensionnement en adoptant la délibération du 21 février 2014 qui a réduit la surface de la zone 2 AU de trois-quarts pour la porter à 4,6 ha et a ramené de 68,25 à 52,05 ha le total des surfaces prélevées pour l'urbanisation à vocation d'habitat ;

- la révision du plan local d'urbanisme de 2010 remis en vigueur par l'annulation prononcée n'est pas une conséquence nécessaire de celle-ci alors qu'une procédure de modification est en cours, ce qui doit conduire à rejeter les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 22 avril 2015 et 15 juillet 2015, le syndicat agricole cantonal de Noyon, représenté par Me B...D..., demande à la cour :

1°) à titre principal, de rejeter de la requête ;

2°) de réformer le jugement en tant qu'il a écarté ses autres moyens d'annulation de la délibération du 29 juin 2012 ;

3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre la commune de procéder à la révision du plan local d'urbanisme de 2010 sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Noyon la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions à fin de sursis à statuer ne sont pas fondées ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été prononcée le 23 décembre 2015.

Vu :

-le code de l'urbanisme ;

-le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Christian Bernier, président-assesseur,

- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,

-et les observations de Me A...C...pour la commune de Noyon.

Une note en délibéré, présentée pour le syndicat agricole cantonal de Noyon, a été enregistrée le 29 mars 2016.

Sur la régularité du jugement :

1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que la commune de Noyon a développé, dans son mémoire en réplique enregistré le 18 novembre 2014 soit sept jours avant l'audience, une argumentation précise et nouvelle pour justifier, selon elle, la compatibilité de son nouveau plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays Noyonnais au regard de l'objectif de consommation des terres agricoles sur le territoire de la commune fixé par ce schéma à 59 ha ; que la commune faisait valoir que ce document avait nécessairement déjà considéré comme acquis les 70 ha déjà ouverts à l'urbanisation dans la version antérieure du plan local d'urbanisme de la commune ; qu'aucune clôture d'instruction n'était intervenue à la date d'enregistrement de ce nouveau mémoire ; que, pour prononcer l'annulation de la délibération du 29 juin 2012 par laquelle le conseil municipal de Noyon a approuvé le plan local d'urbanisme, le tribunal administratif d'Amiens n'a ni analysé ni répondu à cette partie de l'argumentation de la commune qui n'était pas inopérante ; que, par suite, pour accueillir le moyen tiré de l'incompatibilité avec le SCOT, en se bornant à additionner l'ensemble des surfaces prélevées sur les terres agricoles sans justifier sa position au regard de l'argumentation nouvelle de la commune, le tribunal administratif a entaché son jugement d'une insuffisance de motivation ;

2. Considérant que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité du jugement, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le syndicat agricole cantonal de Noyon devant la juridiction administrative ;

Sur la légalité externe :

3. Considérant que le syndicat requérant ne précise pas le texte qui aurait été méconnu au soutien du moyen qu'il présente et qui est tiré de ce que les pouvoirs délivrés par les membres du conseil municipal, absents à la séance du 29 juin 2012, qui avaient choisi de se faire représenter, auraient dû être annexés à la délibération ; qu'en tout état de cause, la commune de Noyon a produit ces pouvoirs à l'appui de son mémoire en défense ; que, par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal aurait délibéré dans des conditions irrégulières ;

4. Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère " ; qu'il est spécifié, au cinquième alinéa de cet article, que ces documents d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées " ;

5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat requérant ne peut utilement soutenir, à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme, que la délibération prescrivant la concertation n'aurait pas prévu de modalités particulières concernant l'association aux débats de la profession agricole et des propriétaires concernés ; que le rapport du commissaire enquêteur récapitule les actions entreprises au titre de cette concertation et le conseil municipal de Noyon, par une délibération du 2 septembre 2011, a approuvé le bilan de concertation préalable ; que le moyen tiré de ce que les modalités de la concertation fixées par la délibération du 21 juin 2010 n'auraient pas été respectées, n'est pas assorti des précisions qui permettent à la cour d'en apprécier le bien-fondé ;

7. Considérant que le conseil municipal de Noyon n'était pas tenu par les avis défavorables de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles qui sont purement consultatifs ; qu'il n'était pas davantage lié par les réserves émises par le commissaire enquêteur ;

8. Considérant que le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme expose un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précise de manière détaillée les besoins auxquels la révision tend à répondre ; que le moyen tiré des insuffisances qui entacheraient ce rapport de présentation doit être écarté ;

Sur la légalité interne :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme applicable à la date de la délibération litigieuse : " Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ... Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 121-1 de ce code : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux/ b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial (...) " ;

10. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; que si ces objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme non de veiller à la conformité du plan aux énonciations du SCOT mais d'assurer sa compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent ;

11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du document d'orientations générales et du plan d'aménagement et de développement durable du SCOT du Pays Noyonnais approuvé le 29 novembre 2011 que les auteurs de ce schéma se sont fixés pour objectifs d'accompagner le développement des constructions résidentielles et de renforcer l'attractivité du territoire tout en préservant l'activité agricole ; qu'ils ont laissé à chaque commune la responsabilité de retranscrire les objectifs du SCOT dans ses documents d'urbanisme compte tenu de chaque situation locale, concernant notamment les modalités d'optimisation de l'espace et la préservation de l'espace agricole ;

12. Considérant, en premier lieu, que le document d'orientations générales du SCOT souligne que Noyon et son unité urbaine ont vocation à accueillir une part importante du développement résidentiel et des équipements structurants ; que la consommation d'espace nécessaire à la réalisation des objectifs de logement dans les secteurs d'urbanisation nouvelle s'élève à 235 hectares incluant les surfaces nécessaires aux équipements et aux infrastructures relevant de l'aménagement des urbanisations résidentielles ; qu'au titre du développement résidentiel, il assigne à l'unité urbaine de Noyon (incluant Genvry) un objectif de consommation de l'espace non bâti de 59 hectares ; que cet objectif chiffré constitue un indicateur de suivi de la mise en oeuvre du SCOT et sert d'outil aux communes pour déterminer, dans leur plan local d'urbanisme, les modalités d'optimisation de l'espace et la préservation de l'espace agricole ;

13. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort du document d'orientations générales que les auteurs du SCOT du Pays Noyonnais ont entendu consacrer 230 hectares de surfaces nouvelles à des zones d'activités ; qu'à cette fin, ils ont prévu que le site dit du RMT (régiment de marche du Tchad) serait reconverti et qu'il conviendrait de prévoir 20 hectares supplémentaires pour des activités mixtes (artisanat, services, industrie, bureau) en lisière de cette zone ; que ce document mentionne également l'extension de la zone commerciale du Mont-Renaud, évaluée à 15 hectares ; que la consommation d'espace nécessaire à la réalisation des objectifs d'extension des espaces consacrés aux activités économiques n'est pas incluse dans celle prévue pour la réalisation de logements et d'équipements urbains résidentiels, mentionnée au point précédent ;

14. Considérant, en troisième lieu, que le document d'orientations générales prévoit encore que : " (...) c) préserver l'activité agricole : Le SCOT s'attache à préserver l'outil de travail des agriculteurs (...). L'objectif est ici de prendre en compte l'activité agricole préalablement à toute extension de l'urbanisation " ; que ce principe est repris par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) dans sa section intitulée " préservation et développement de l'agriculture : le SCOT vise à limiter la consommation d'espaces agricoles au profit des développements urbains, dans un contexte où l'agriculture joue un rôle fondamental au plan de l'économie, des paysages et est constitutive de l'attractivité du pays noyonnais " ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que le SCOT évalue à 94 hectares les surfaces non bâties, essentiellement affectées aux activités agricoles, dont il est envisagé qu'elle seront prélevées pour l'urbanisation, à hauteur de 59 hectares pour le développement résidentiel et de 35 hectares pour les zones d'activités ; qu'il ne ressort pas des documents du SCOT, contrairement à ce qu'allègue la commune de Noyon, que les auteurs du SCOT auraient intégré dans leurs orientations de 2011 les prévisions contenues dans le plan local d'urbanisme de cette commune arrêté en 2010 en ce qui concerne la consommation d'espaces agricoles alors prévue par la commune ; qu'il appartenait dès lors, le cas échéant, à la commune d'adapter son plan local d'urbanisme pour le rendre compatible avec les orientations du SCOT ; que, dans ces conditions, c'est au regard des évaluations de consommation de l'espace agricole telles qu'elles viennent d'être rappelées que doit être appréciée la compatibilité de la révision du plan local d'urbanisme intervenue en 2012 avec l'objectif d'utilisation économe des espaces agricoles mentionné au point 14 ;

16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme, après révision, prévoit d'ouvrir à l'urbanisation en vue d'y construire des habitations une superficie de 68 hectares, un prélèvement de 22,4 hectares de terres agricoles pour l'extension de la zone commerciale du Mont-Renaud et la création d'une zone 2AU de 21,9 hectares limitrophe au site de l'ancien RMT (régiment de marche du Tchad) ; qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, le SCOT avait prévu comme orientation chiffrée pour chacun de ces projets une consommation d'espace agricole évaluée respectivement à 59 ha, 15 ha et 20 ha ; que ces dépassements restent dans des proportions compatibles avec les orientations générales du SCOT compte tenu également des autres orientations fixées à Noyon et à son unité urbaine ; que si la révision du plan local d'urbanisme approuvée en 2012 inclut d'autres prélèvements ponctuels, ceux-ci sont d'ampleur plus modeste et sont partiellement compensés ; que l'ensemble des prélèvements se traduit en définitive par une diminution des espaces agricoles d'environ 30 hectares ; que le prélèvement total, de l'ordre de 80 hectares, intervenu depuis le plan local d'urbanisme de 2010, s'inscrit dans la fourchette de 94 hectares mentionnée au point 14 ; que, eu égard à la diversité des objectifs poursuivis par les auteurs du schéma, le plan local d'urbanisme approuvé en 2012 n'est pas incompatible avec les objectifs du SCOT ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

17. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la consommation d'espaces agricoles qu'autorise la révision contestée du plan local d'urbanisme serait excessive au regard des perspectives démographiques et économiques de la commune ; que, compte tenu des besoins de la commune en matière de revitalisation et de diversification de ses activités économiques, d'équipements collectifs destinés à assurer le bien-être des habitants et l'attractivité de la zone urbaine, et des perspectives d'urbanisation, les règles découlant de la révision du plan d'urbanisme approuvé en 2012 sont compatibles avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, notamment en ce qu'elles prévoient qu'un équilibre doit être assuré entre le développement urbain et la préservation des espaces agricoles ;

18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune, que le syndicat agricole cantonal de Noyon n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 juin 2012 par laquelle le conseil municipal de Noyon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte du syndicat requérant doivent être rejetées ;

Sur les conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Noyon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le syndicat requérant demande sur le fondement de ces dispositions ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat agricole cantonal de Noyon une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Noyon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens tant en première instance qu'en appel ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 9 décembre 2014 est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par le syndicat agricole cantonal de Noyon devant la juridiction administrative sont rejetées.

Article 3 : Le syndicat agricole cantonal de Noyon versera à commune de Noyon une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au syndicat agricole cantonal de Noyon et à la commune de Noyon.

Copie en sera adressée pour information au préfet de l'Oise.

Délibéré après l'audience publique du 24 mars 2016 à laquelle siégeaient :

- M. Olivier Yeznikian, président de chambre,

- M. Christian Bernier, président-assesseur,

- M. Hadi Habchi, premier conseiller.

Lu en audience publique le 7 avril 2016.

Le président-rapporteur,

Signé : C. BERNIERLe premier vice-président de la cour,

Président de chambre,

Signé : O. YEZNIKIAN

Le greffier,

Signé : S. DUPUIS

La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui les concernes ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Par délégation,

Le greffier,

Sylviane Dupuis

''

''

''

''

3

N°15DA00325