| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 09 juillet 2015, 14DA00645

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le GAEC Lherbier a saisi le tribunal administratif de Lille de deux demandes distinctes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la délibération du 20 décembre 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bailleul-aux-Cornailles a approuvé la carte communale et, d'autre part, de l'arrêté du 16 février 2011 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a approuvé ce document d'urbanisme.

Par deux jugements distincts du 13 février 2014, le tribunal administratif de Lille, sous le n° 1101068, a annulé la délibération du 20 décembre 2010 et, sous le n° 1101995, a annulé l'arrêté préfectoral du 16 février 2011.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 14 avril 2014 et le 10 juin 2015, sous le n° 14DA00645, la commune de Bailleul-aux-Cornailles, représentée par la SCP Masson etA..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1101068 du 13 février 2014 ;

2°) de rejeter la demande présentée par le GAEC Lherbier devant le tribunal administratif de Lille ;

3°) de mettre à la charge du GAEC Lherbier la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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II. Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 14DA00646 le 14 avril 2014 et le 10 juin 2015, la commune de Bailleul-aux-Cornailles, représentée par la SCP Masson etA..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1101995 du 13 février 2014 ;

2°) de rejeter la demande présentée par le GAEC Lherbier devant le tribunal administratif de Lille ;

3°) de mettre à la charge du GAEC Lherbier la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jean-Marc Guyau, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Perrine Hamon, rapporteur public,

- et les observations de Me C...B..., substituant Me D...A..., représentant la commune de Bailleul-aux-Cornailles.

1. Considérant que les requêtes de la commune de Bailleul-aux-Cornailles, qui concernent une même carte communale, présentent à juger des questions communes ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par un seul arrêt ;

Sur la recevabilité des requêtes :

2. Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles R. 412-1 et R. 811-13 du code de justice administrative, les requêtes d'appel doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées d'une copie du jugement attaqué ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, contrairement à ce qui est soutenu par le GAEC Lherbier, que la commune de Bailleul-aux-Cornailles a joint la copie du jugement attaqué dans chacune de ses deux requêtes ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par le GAEC Lherbier dans chaque instance manque en fait ;

Sur le motif d'annulation retenu par les jugements attaqués :

4. Considérant que, pour prononcer, à la demande du GAEC Lherbier, l'annulation de la délibération du 20 décembre 2010 du conseil municipal de la commune de Bailleul-aux-Cornailles, le tribunal administratif de Lille s'est fondé sur le défaut d'information des conseillers municipaux lors de l'examen du projet de carte communale ; qu'en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient à la cour de se prononcer sur ce motif d'annulation qui est contesté devant elle ; qu'en outre, le tribunal a annulé l'arrêté préfectoral du 16 février 2011 approuvant la carte communale, par voie de conséquence de l'annulation de la délibération précitée ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ;

6. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'adoption ou de la révision d'une carte communale doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de carte que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption ou la révision de cette carte, notamment du rapport du commissaire enquêteur ; qu'aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces autres pièces ou documents en l'absence d'une demande de leur part ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte rendu de la réunion préparatoire du 16 décembre 2010 et des attestations des membres du conseil municipal produites pour la première fois en appel, que l'ensemble des documents, dans leur forme définitive, et questions concernant le projet de carte communale ont pu être présentés à neuf des onze conseillers municipaux présents, quatre jours avant que le conseil municipal ne délibère ; que, dans ces conditions, l'ensemble du projet de carte communale a été mis à disposition des conseillers municipaux présents lors de la réunion du 16 décembre ; que si un des conseillers municipaux, absent à la réunion du 16 décembre, a voté le 20 décembre 2010, il ressort clairement de l'attestation produite qu'il doit être regardé comme ayant reçu une information complète pour exercer utilement son mandat ; qu'au demeurant, il n'est pas soutenu qu'une demande de communication de pièces et documents aurait été présentée en vain au maire avant le 20 décembre 2010 ; que, par suite, la commune de Bailleul-aux-Cornailles est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu que l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales avait été méconnu pour prononcer l'annulation de la délibération en litige et, par voie de conséquence, l'arrêté préfectoral approuvant la carte communale ;

8. Considérant toutefois qu'il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le GAEC Lherbier dans les deux instances devant la juridiction administrative ;

Sur la légalité de la délibération du 20 décembre 2010 :

En ce qui concerne la légalité externe :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales applicable notamment dans les communes de moins de 3 500 habitants : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) " ;

10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée par le maire à l'ensemble des conseillers municipaux de Bailleul-aux-Cornailles pour la séance du 20 décembre 2010 mentionnait, parmi les questions portées à l'ordre du jour, " l'approbation de la carte communale " ; qu'une telle indication était suffisante ; que l'article précité ne prévoit pas par lui-même l'envoi de documents ; qu'en outre, ainsi qu'il a été dit au point 7, les documents utiles à la délibération de la carte communale ont été mis à disposition des conseillers municipaux ; que, par suite, le moyen tiré de la violation de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ;

11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme : " Les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer, (...), une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1 " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la carte communale en litige : " (...) les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu (...) prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture, (...) " ; que, dans l'état du droit antérieur à la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010, laquelle n'est entrée en vigueur, en ce qui concerne les modifications du code de l'urbanisme, que postérieurement à l'approbation par le conseil municipal de la carte communale le 20 décembre 2010, les cartes communales ne constituent pas, au sens de ces dispositions, des documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'adoption de la carte communale en litige en raison de l'absence de consultation de la chambre d'agriculture doit être écarté ;

12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 51 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 : " les cartes communales sont approuvées, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, (...) et avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l'article L. 111-1-2 du code rural et de la pêche maritime, par le conseil municipal et le préfet. (...) " ; qu'aux termes du V de l'article 51 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 : " L'obligation de consultation préalable de la commission mentionnée à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ne s'applique pas : (...) / 3° Aux cartes communales en cours d'élaboration ou de révision, lorsque le projet de carte a été soumis à l'enquête publique avant la même date ; / (...) " ;

13. Considérant que la carte communale de la commune de Bailleul-aux-Cornailles a été soumise à enquête publique du 18 décembre 2009 au 18 janvier 2010, soit antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 27 juillet 2010 ; que, dès lors, son approbation par le conseil municipal puis par le préfet du Pas-de-Calais n'avait pas à être précédée de la consultation de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles ;

14. Considérant qu'aux termes de l'article R. 124-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Conformément à l'article L. 112-1 du code rural, le maire (...) consulte, lors de l'élaboration ou de la révision de la carte communale, le document de gestion de l'espace agricole et forestier, lorsqu'il existe " ;

15. Considérant qu'il ressort des termes mêmes, non contestés sur ce point, du mémoire en défense produit par le préfet du Pas-de-Calais devant le tribunal administratif que le document de gestion de l'espace agricole et forestier n'existe pas dans le département ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées ci-dessus doit être écarté ;

16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires soumettent à des conditions de distance l'implantation ou l'extension de bâtiments agricoles vis-à-vis des habitations et immeubles habituellement occupés par des tiers, la même exigence d'éloignement doit être imposée à ces derniers à toute nouvelle construction et à tout changement de destination précités à usage non agricole nécessitant un permis de construire, à l'exception des extensions de constructions existantes. / Dans les parties actuellement urbanisées des communes, des règles d'éloignement différentes de celles qui résultent du premier alinéa peuvent être fixées pour tenir compte de l'existence de constructions agricoles antérieurement implantées. Ces règles sont fixées par le plan local d'urbanisme ou, dans les communes non dotées d'un plan local d'urbanisme, par délibération du conseil municipal, prise après avis de la chambre d'agriculture et enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / (...) " ;

17. Considérant que si les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime permettent de déroger, après consultation de la chambre d'agriculture, au règles d'éloignement prévues par le premier alinéa de cet article, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Bailleul-aux-Cornailles ait entendu mettre en oeuvre une telle procédure préalablement à l'adoption de sa carte communale ; que, par suite, le GAEC Lherbier n'est pas fondé à soutenir que le défaut de consultation de la chambre d'agriculture entacherait d'illégalité le zonage de la carte communale ;

En ce qui concerne la légalité interne :

18. Considérant qu'aux termes de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme : " La carte communale comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques (...) " ;

19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de l'absence de documents graphiques, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme, manque en fait ;

20. Considérant que le document produit par le GAEC Lherbier portant la date du 2 décembre 2010 ne constitue pas une autre délibération portant approbation de la carte communale à une date antérieure au 20 décembre 2010 mais un document de travail ; que, par suite et en tout état de cause, le GAEC requérant n'est pas fondé à soutenir que la commune aurait adopté deux délibérations identiques à des dates différentes ;

21. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " (...) les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : / 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; / (...) ; / 3º Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, (...), la réduction des nuisances sonores, (...), la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 124-2 du même code : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises (...) " ;

22. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation de la carte communale, lequel n'est pas entaché de contradiction, et des documents graphiques, que les auteurs de ce document d'urbanisme ont entendu préserver le caractère rural de la commune et la qualité de son espace naturel et paysager, en tenant compte de l'activité agricole qui constitue la principale activité économique de la commune et en réservant les possibilités de construction aux parcelles enserrant les ensembles déjà urbanisés le long des axes routiers ; que, d'une part, la présence au sein de la commune d'exploitations agricoles soumises à la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement a été prise en compte en identifiant dans le projet de carte communale le périmètre de protection de 100 mètres entourant ces exploitations ; que si la carte communale place en zone constructible une parcelle dans le périmètre de protection existant autour de l'exploitation principale du GAEC Lherbier et quatre parcelles dans le périmètre de leur établissement secondaire, cette circonstance n'est pas de nature à elle seule à faire obstacle à la mise en oeuvre, le cas échéant, de la règle de réciprocité instituée par l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'exclusion de la zone constructible des terrains situés au sud de la commune le long de la route départementale entre l'entrée de ville et un hameau correspond aux objectifs de la carte communale ; qu'en outre, l'extension de la zone constructible à l'est de la commune et de l'exploitation principale du GAEC Lherbier trouve sa justification par un projet immobilier de cette exploitation agricole rue Fermée qui, en raison des règles d'éloignement précédemment évoquées, condamne toute nouvelle urbanisation le long de cette voie ; que, par suite, le GAEC Lherbier n'est pas fondé à soutenir que le classement de ces parcelles serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ;

23. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 22 que le GAEC Lherbier n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération approuvant la carte communale de la commune de Bailleul-aux-Cornailles ;

Sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 16 février 2011 :

24. Considérant que la circonstance que la commune de Bailleul-aux-Cornailles n'ait pas repris, lors de l'adoption de la carte communale le 20 décembre 2010, la totalité des observations présentées antérieurement par les services de l'Etat sur son projet n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais approuvant ce document ;

25. Considérant qu'il résulte du point 23 que le GAEC Lherbier n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté préfectoral devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du 20 décembre 2010 approuvant la carte communale de la commune de Bailleul-aux-Cornailles ;

26. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Bailleul-aux-Cornailles et le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 20 décembre 2010 du conseil municipal de cette commune et l'arrêté du 16 février 2011 du préfet du Pas-de-Calais ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

27. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du GAEC Lherbier une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Bailleul-aux-Cornailles et non compris dans les dépens ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en revanche, obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Bailleul-aux-Cornailles, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par le GAEC Lherbier et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les jugements n° 1101068 et n° 1101995 du 13 février 2014 du tribunal administratif de Lille sont annulés.

Article 2 : Les demandes du GAEC Lherbier et ses conclusions présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le GAEC Lherbier versera à la commune de Bailleul-aux-Cornailles une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bailleul-aux-Cornailles, au GAEC Lherbier et au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais.

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