| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 09 juillet 2015, 14DA00127

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'Office national des forêts (ONF) a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler l'arrêté du 5 août 2011 par lequel le maire de la commune de Tostes, agissant au nom de l'Etat, a institué une servitude au profit de la société France Télécom dans une dépendance de la forêt domaniale de Bord-Louviers située sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n° 1102404 du 19 novembre 2013 le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande et a mis à la charge de l'Office national des forêts, par l'article 2 de son jugement, une somme de 500 euros à verser à la commune de Tostes et une somme de 500 euros à verser à la société Orange sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 janvier 2014, le 26 mai 2015, le 5 juin 2015 et le 25 juin 2015, l'Office national des forêts, représenté par la SELARL Drai et associés, demande à la cour :

1°) à titre principal, d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté municipal ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer l'article 2 du jugement en tant qu'il a mis à sa charge une somme de 500 euros à verser à la commune de Tostes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour la première instance et la même somme pour l'instance d'appel.

.......................................................................................................

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son article 61-1 ;

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- la Charte de l'environnement ;

- le code forestier ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jean-Michel Riou, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Perrine Hamon, rapporteur public,

- et les observations de Me A...C..., représentant l'Office national des forêts, et de Me B...D..., représentant la société Orange.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient (...) de servitudes sur les propriétés privées mentionnées à l'article L. 48 (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 48 du même code : " La servitude mentionnée à l'article L. 45-9 est instituée en vue de permettre l'installation et l'exploitation des équipements du réseau, y compris les équipements des réseaux à très haut débit fixes et mobiles : / a) Sur et dans les parties des immeubles collectifs et des lotissements affectées à un usage commun, y compris celles pouvant accueillir des installations ou équipements radioélectriques ; / b) Sur le sol et dans le sous-sol des propriétés non bâties, y compris celles pouvant accueillir des installations ou équipements radioélectriques ; / c) Au-dessus des propriétés privées dans la mesure où l'exploitant se borne à utiliser l'installation d'un tiers bénéficiant de servitudes sans compromettre, le cas échéant, la mission propre de service public confiée à ce tiers. / La mise en oeuvre de la servitude est subordonnée à une autorisation délivrée au nom de l'Etat par le maire après que les propriétaires ou, en cas de copropriété, le syndicat représenté par le syndic ont été informés des motifs qui justifient l'institution de la servitude et le choix de son emplacement, et mis à même, dans un délai qui ne peut pas être inférieur à trois mois, de présenter leurs observations sur le projet. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. En cas de contestation, les modalités de mise en oeuvre de la servitude sont fixées par le président du tribunal de grande instance. / (...) L'installation des ouvrages prévus au premier alinéa ne peut faire obstacle au droit des propriétaires ou copropriétaires de démolir, réparer, modifier ou clore leur propriété. Toutefois, les propriétaires ou copropriétaires doivent, au moins trois mois avant d'entreprendre des travaux de nature à affecter les ouvrages, prévenir le bénéficiaire de la servitude. / Lorsque, pour l'étude, la réalisation et l'exploitation des installations, l'introduction des agents des exploitants autorisés dans les propriétés privées définies au premier alinéa est nécessaire, elle est, à défaut d'accord amiable, autorisée par le président du tribunal de grande instance, statuant comme en matière de référé, qui s'assure que la présence des agents est nécessaire. / Le bénéficiaire de la servitude est responsable de tous les dommages qui trouvent leur origine dans les équipements du réseau. Il est tenu d'indemniser l'ensemble des préjudices directs et certains causés tant par les travaux d'installation et d'entretien que par l'existence ou le fonctionnement des ouvrages. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par la juridiction de l'expropriation saisie par la partie la plus diligente. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. " ;

2. Considérant que l'arrêté pris, en vertu de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques, par le maire au nom de l'Etat et qui institue une servitude sur des éléments d'une propriété privée mentionnés par ces dispositions constitue une décision administrative qui, si elle porte atteinte au droit de propriété sur la partie grevée de la servitude, n'a pas par elle-même pour effet d'éteindre ce droit ; que les dispositions précitées de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques ne prévoient la saisine du juge judiciaire qu'en cas de contestation relative aux modalités de mise en oeuvre de la servitude et à défaut d'accord amiable sur l'indemnisation des préjudices qui peuvent naître de la servitude ; qu'en revanche, elles ne dérogent pas à la compétence qui est par principe celle du juge administratif pour statuer sur le recours en annulation pour excès de pouvoir de l'autorisation qui institue la servitude ; qu'il suit de là que la juridiction administrative est compétente pour statuer sur les conclusions en annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté par lequel le maire de la commune du Vaudreuil, agissant au nom de l'Etat, a institué une servitude en faveur de France Télécom, aux droits de laquelle se trouve désormais la société Orange, en application de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques, dans la partie de la forêt située sur le territoire de cette commune qui relève du domaine privé de l'Etat en vertu de l'article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques et dont la gestion est confiée à l'Office national des forêts ;

Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'Office national des forêts :

3. Considérant qu'aux termes de l'article LO. 771-1 du code de justice administrative : " La transmission par une juridiction administrative d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel " ; qu'aux termes de l'article L. 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat (...), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. (...) " ; qu'aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...). Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure (...) ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux / (...) " ;

4. Considérant que les dispositions de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques, auxquelles l'article L. 48 du même code se borne à renvoyer, sont relatives au droit de passage sur le domaine public ; que, parmi les dispositions législatives invoquées par l'Office national des forêts au soutien de sa question prioritaire de constitutionnalité, seules les dispositions de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques, qui permettent l'institution d'une servitude sur les propriétés privées, auxquelles le domaine privé des personnes publiques est assimilé, sont applicables au litige ;

5. Considérant que ces dispositions n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ;

6. Considérant que ces dispositions permettent l'institution de servitudes de passage aux exploitants de réseaux de communications électroniques ouverts au public ; qu'elles n'ont pas pour effet de priver le propriétaire concerné de son droit de propriété ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ;

7. Considérant, d'une part, qu'en permettant l'établissement d'une servitude de passage et d'aménagement dans les propriétés privées pour l'installation et l'exploitation des réseaux de communications électroniques, y compris par exemple la création, comme en l'espèce, de centres de données destinés à la fourniture de nouveaux services, les dispositions en cause poursuivent un but d'intérêt général ;

8. Considérant, d'autre part, que l'assiette de la servitude en cause est nécessairement délimitée par la dimension, relativement modeste, du réseau des communications électroniques ; que les dispositions législatives invoquées réservent expressément les droits du propriétaire du bien grevé de la servitude ; qu'elles n'impliquent pas par elles-mêmes d'autres limitations au droit de propriété que celles strictement nécessaires au passage et au fonctionnement de l'ouvrage ; qu'au demeurant, en l'espèce, la limitation invoquée, à savoir l'impossibilité de planter des arbres sur une bande d'une largeur maximale de 5 mètres de part et d'autre du câble enfoui, ne résulte ni des dispositions législatives critiquées, ni même de l'arrêté contesté mais d'un protocole d'accord signé en 1983 entre l'opérateur et la profession agricole, auquel l'arrêté ne renvoie pas sur ce point ; que, par suite, l'Office national des forêts n'est pas fondé à soutenir que les dispositions législatives en cause porteraient une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi ou d'une gravité telle que le sens et la portée du droit de propriété en serait dénaturé ;

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Font (...) partie du domaine privé : / (...) / 2° Les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier " ;

10. Considérant que les forêts domaniales en cause, propriétés de l'Etat, constituent des dépendances du domaine privé assimilées, pour l'institution de la servitude en cause, aux propriétés privées dès lors que les dispositions précitées de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques définissent, d'une part, un droit de passage sur le domaine public et, d'autre part, des servitudes, mentionnées à l'article L. 48 du même code, pour les propriétés privées visées par ce même article dont le sol et le sous-sol " des propriétés non bâties " ;

11. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;

12. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte pas des dispositions législatives critiquées qu'en instituant des régimes différents pour, d'une part, l'occupation du domaine public prévue par l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques et, d'autre part, les servitudes sur les propriétés privées, auxquelles sont assimilées les dépendances du domaine privé forestier, autorisées en vertu de l'article L. 48 du même code, le législateur aurait méconnu le principe d'égalité devant la loi énoncé dans l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

13. Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 48 elles-mêmes ne fixent pas des conditions d'indemnisation différentes selon que le réseau est installé dans le sous-sol ou au-dessus de la propriété non bâtie en cause ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ;

14. Considérant que les dispositions précitées de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques prévoient l'indemnisation intégrale du préjudice subi par le propriétaire du bien grevé de la servitude en cause, sous le contrôle du juge de l'expropriation ; que, par suite, ces dispositions ne créent pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

15. Considérant que le moyen tiré de ce que les dispositions législatives critiquées seraient entachées d'incompétence négative n'est pas assorti des précisions qui permettent d'en apprécier le bien-fondé ;

16. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement : " Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social " ;

17. Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que la servitude en cause puisse faire obstacle à la plantation d'arbres n'est pas de nature à caractériser la méconnaissance de l'article 6 de la Charte de l'environnement ;

18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la question soulevée pour la première fois en appel apparaît comme dépourvue de caractère sérieux au sens des dispositions citées au point 3 de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 45-9 et L. 48 du code des postes et des communications électroniques portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;

Sur les autres moyens de la requête :

19. Considérant que selon l'article R. 20-58 du code des postes et des communications électroniques, l'arrêté que le maire agissant au nom de l'Etat prend pour instituer la servitude, spécifie les opérations que comportent la réalisation et l'exploitation des installations et mentionne les motifs qui justifient l'institution de la servitude et le choix de l'emplacement ;

20. Considérant que l'arrêté du maire de la commune de Tostes instituant la servitude définie à l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques pour des terrains non bâtis gérés par l'Office national des forêts mentionne la nature des travaux nécessaires, les raisons pour lesquelles la servitude est instaurée et son emplacement ; que cet arrêté est ainsi suffisamment motivé au regard de ces dispositions spécifiques, sans que l'Office national des forêts puisse dès lors utilement se prévaloir de la violation de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

21. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune de Tostes se serait abstenu de procéder à un examen particulier de la situation justifiant l'institution d'une servitude au profit de la société Orange ;

22. Considérant que, d'une part, l'instauration de la servitude en cause permet la desserte d'un centre de stockage de données des télécommunications mobiles, notamment pour des clients industriels de la société Orange ; que, d'autre part, l'enfouissement de câbles de télécommunications, s'il porte atteinte au droit de propriété, ne constitue pas une dépossession définitive de propriété ; qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier que le tracé choisi correspond à un chemin forestier, dépourvu de toute plantation ; que, par suite, les inconvénients présentés par le projet tel que prévu par l'arrêté attaqué, ne sont pas excessifs au regard de ses avantages ;

23. Considérant qu'il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques que la servitude sur les propriétés privées mentionnée par ces dispositions ne puisse être instituée que pour les besoins du service universel des communications électroniques défini à l'article L. 35-1 du même code ; que, par suite, la circonstance que la servitude en cause, dont il est constant qu'elle a été instaurée pour l'exploitation d'un réseau ouvert au public, n'aurait pas pour objet un équipement dédié au service universel est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ;

24. Considérant que l'article 7 de l'arrêté attaqué mentionne que l'indemnisation de la servitude " correspond " à celle prévue dans une convention passée, en 1983, entre l'opérateur et des représentants de la profession agricole ; qu'en tout état de cause, il n'appartient qu'au juge de l'expropriation, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques, de connaître des contestations relatives à l'indemnisation de la servitude en cause ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'Office national des forêts n'était pas signataire de la convention doit être écarté comme inopérant ;

25. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;

26. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la société Orange, que l'Office national des forêts n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ;

27. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Orange, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que l'Office national des forêts demande au titre des frais exposés par lui dans la présente instance et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'Office national des forêts une somme de 1 000 euros à verser à la société Orange sur le fondement des mêmes dispositions ;

Sur l'article 2 du jugement attaqué :

28. Considérant que l'arrêté attaqué a été pris au nom de l'Etat et non à celui de la commune de Tostes, qui n'était pas, en outre, bénéficiaire de la servitude que cet arrêté a autorisée ; que, par suite, l'Office national des forêts est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a mis à sa charge, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 500 euros à verser à la commune de Tostes, qui n'était pas partie à l'instance mais seulement appelée à présenter ses observations ; que l'article 2 du jugement doit être annulé dans cette mesure ; que, par suite, les conclusions présentées en première instance au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Tostes, observatrice, doivent être rejetées comme infondées ; que, pour la même raison, les conclusions présentées au même titre par la commune en appel doivent être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'Office national des forêts.

Article 2 : L'article 2 du jugement du 19 novembre 2013 du tribunal administratif de Rouen est annulé en tant qu'il met à la charge de l'Office national des forêts une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à la commune de Tostes.

Article 3 : La demande présentée par la commune de Tostes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'Office national des forêts est rejeté.

Article 5 : L'Office national des forêts versera à la société Orange une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Tostes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office national des forêts, à la commune de Tostes, à la société Orange et au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique.

Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Eure.

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N°14DA00127 8