| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 5ème chambre, 01 juillet 2025, 23BX00700

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

Par un jugement n° 2000385 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 13 mars 2023, 12 janvier 2024, 20 janvier 2024, 19 février 2024 et 4 avril 2024 et un mémoire récapitulatif enregistré le 21 mars 2024, M. D... C..., M. G... C..., M. F... C..., et Mme B... E..., venant au droit de M. A... C..., décédé le 15 septembre 2021, représentés par Me Garcia, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler ce jugement du 30 décembre 2022 ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, et en ce qu'elle a classé les parcelles litigieuses sur la commune de Meillon en zone non constructible ;

3°) de déclarer illégale la délibération du conseil municipal de Meillon du 15 mai 2019 donnant un avis favorable au projet de PLUi ;

4°) d'enjoindre à la CAPBP d'adopter une délibération approuvant un classement de ces parcelles en zone urbanisée dans un délai de 4 mois sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la communauté d'agglomération ne justifie pas avoir notifié la délibération du 16 mars 2017 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme aux personnes publiques associées et aux autres organismes concernés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme ;

- la délibération du 19 décembre 2019 méconnait les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, les conseillers communautaires n'ayant pas été suffisamment informés sur le projet de PLUi ;

- les modalités de la concertation n'ont pas été respectées, en méconnaissance des dispositions des articles L. 300-2 et L. 600-11 du code de l'urbanisme, dès lors que les mesures de concertation mises en œuvre n'ont porté que sur celles définies par la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, sans prendre en compte celles définies par la communauté de communes du Miey du Béarn, qui avait prescrit l'élaboration de son PLUi avant de fusionner avec la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées ;

- la délibération du 19 décembre 2019 a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, plusieurs conseillers intéressés ayant participé au vote de la délibération ou aux travaux préparatoires à celle-ci ; cette circonstance entache également d'illégalité la délibération du 15 mai 2019 par laquelle la commune de Meillon a donné un avis favorable au projet de PLUi ;

- l'évaluation environnementale est insuffisante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, en particulier s'agissant de la protection des cours d'eau et des informations relatives au ruissellement des eaux pluviales ;

- le PLUi est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, s'agissant de la protection des cours d'eau ;

- le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il a sous-estimé la densité de logements nécessaires dans les communes périurbaines sur la période 2020-2030 ;

- le règlement du PLUi n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- le règlement du PLUi n'est pas cohérent avec le rapport de présentation ;

- le classement des parcelles leur appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires enregistrés les 7 décembre 2023, 19 février 2024, 21 mars 2024 et 11 avril 2024, la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête d'appel, présentée par M. D... C... et autres, qui ne justifient pas venir au droit de M. A... C..., demandeur de première instance, est irrecevable ;

- les moyens tirés de l'absence de preuve de la notification de la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi et celui tiré de l'information insuffisante des conseillers communautaires sont irrecevables dans la mesure où ils constituent la reproduction littérale des moyens soulevés en première instance, sans critique utile du jugement du tribunal administratif de Pau sur ces points ;

- les moyens soulevés sont infondés.

Par une ordonnance du 9 septembre 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Un mémoire produit pour les requérants par Me Garcia a été enregistré le 8 juin 2025.

Par un courrier du 14 mai 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions des requérants tendant à la déclaration d'illégalité de la délibération du 15 mai 2019 de la commune de Meillon dès lors que ce sont des conclusions nouvelles en appel.

Par un mémoire, enregistré le 19 mai 2025, M. C... et autres ont présenté leurs observations sur ce courrier.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Carine Farault ;

- les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public ;

- et les observations de Me Garcia, représentant M. C... et autres et de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées (CAPBP) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, couvrant le territoire des communes membres de cet établissement public de coopération intercommunale, par une délibération du 19 décembre 2019. Les héritiers de M. A... C... relèvent appel du jugement du 30 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande de M. A... C... tendant à l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 19 décembre 2019 :

S'agissant de la régularité de la procédure d'adoption de la délibération :

Quant à la notification aux personnes publiques associées de la délibération de la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées du 16 mars 2017 prescrivant l'élaboration du PLUi :

2. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du conseil communautaire de la CAPBP prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. (...) ". Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'État, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture (...) ". L'article L. 132-9 du même code dispose " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions :1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma (...) ".

3. Il ressort des pièces du dossier, notamment des lettres datées du 27 avril 2017 portant notification de la délibération du conseil communautaire du 16 mars 2017, que la CAPBP a régulièrement notifié cette délibération aux personnes publiques mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à laisser croire que ces notifications n'auraient pas été effectivement adressées aux personnes publiques concernées, ni que celles-ci n'auraient pas été en mesure de présenter leurs observations sur le projet de PLUi. La délibération du 28 mars 2019 portant bilan de la concertation rappelle également que la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi a bien été adressée aux personnes publiques associées. La commission d'enquête a par ailleurs relevé que les personnes publiques ont bien été consultées pour avis par courrier et par courriel et a analysé les remarques qui ont été adressées à la communauté d'agglomération, de sorte que l'absence de notification de la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi n'aurait, en tout état de cause, pas privé le public d'une garantie ni été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le PLUi. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité.

Quant à l'information des conseillers communautaires :

4. Aux termes respectivement des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables à l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal./ Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur (...) " et " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à considérer que les conseillers communautaires n'auraient pas été suffisamment informés sur le projet de PLUi, dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et d'adopter le document d'urbanisme par la délibération en cause du 19 décembre 2019. Il ressort ainsi des pièces du dossiers et notamment de la convocation versée au dossier que la communauté d'agglomération a régulièrement convoqué les conseillers communautaires le 13 décembre 2019, précisé l'ordre du jour, et produit le projet de la délibération attaquée. Ainsi que l'ont rappelé les premiers juges, le projet de délibération pouvait faire office de note de synthèse et contenait l'ensemble des éléments nécessaires aux conseillers communautaires pour délibérer sur ce sujet, en particulier les étapes de la procédure, les objectifs poursuivis par la collectivité, le parti d'aménagement retenu, les modalités de la concertation, la synthèse des consultations et de la concertation réalisée et les conclusions de l'enquête publique au regard des observations émises par le public. Il ne ressort pas des pièces du dossier que certains conseillers communautaires auraient sollicité des informations ou documents complémentaires qui ne leur auraient pas été communiqués. Le moyen soulevé ne peut qu'être écarté, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité.

Quant aux modalités de la concertation :

7. Selon l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, une délibération prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3 du même code. Aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées ".

8. Le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. En revanche, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. Un vice affectant la procédure de concertation n'est de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet de plan local d'urbanisme que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.

9. Par ailleurs, aux termes de l'article L.153-9 du code de l'urbanisme : " I.- L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. II.- L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté. Cette délibération précise, s'il y a lieu, les modifications apportées aux objectifs définis dans la délibération initiale et expose les modalités de concertation complémentaires prévues. Cette délibération est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Un débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables est organisé au sein du nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent, dans les conditions prévues à l'article L. 153-12, avant l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme intercommunal étendu à l'ensemble de son territoire. / L'établissement public de coopération intercommunale peut, dans les mêmes conditions qu'au premier alinéa du présent II, fusionner deux ou plusieurs procédures d'élaboration ou de révision de plans locaux d'urbanisme intercommunaux (...) ".

10. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 11 mars 2016, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé de fusionner la communauté d'agglomération de Pau Pyrénées avec la communauté de communes de Miey de Béarn et la communauté de communes Gave et Coteaux en excluant certaines communes membres de ces deux derniers établissements publics de coopération intercommunale, créant ainsi la nouvelle CAPBP. Celle-ci a prescrit l'élaboration d'un PLUi par une délibération du 16 mars 2017. Si la communauté d'agglomération de Pau Pyrénées et la communauté de communes de Miey de Béarn avaient chacune, antérieurement à l'arrêté préfectoral du 11 mars 2016, adopté une délibération prescrivant l'élaboration d'un PLUi, la fusion de ces établissements publics a conduit à modifier le territoire concerné par le projet de PLUi de la CAPBP. Dès lors que la communauté d'agglomération a décidé de faire application des dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, elle devait reprendre les modalités de la concertation fixées par les anciens établissements public de coopération intercommunale et décider de mesures complémentaires pour les territoires non encore concernés par le projet de PLUi. En ne reprenant pas la modalité consistant en l'organisation d'une réunion publique avant la présentation du PADD à l'établissement public de coopération intercommunale et aux communes membres, la délibération du 16 mars 2017 a méconnu les dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme citées au point précédent. Cette irrégularité n'a toutefois pas eu d'influence sur le sens de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme et n'a pas privé le public d'une garantie, dès lors que les autres modalités de la concertation ont permis aux personnes intéressées d'être suffisamment informées sur l'évolution du projet de PLUi et d'émettre des observations sur le projet, en particulier sur le PADD.

Quant à la participation de conseillers intéressés à la préparation de la délibération contestée :

11. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions sont applicables aux communautés d'agglomération par l'effet de l'article L. 5211-3 du même code : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller communautaire intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l'agglomération, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller communautaire intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une communauté d'agglomération, la circonstance qu'un conseiller communautaire intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

12. La délibération en litige détermine des prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de la communauté d'agglomération. Il ressort des pièces du dossier que quatre conseillers municipaux de la commune de Meillon ont participé au vote pour avis de la commune sur le projet de PLUi par une délibération du 15 mai 2019. Toutefois, la seule participation d'un conseiller municipal au vote d'une délibération ayant pour objet d'émettre un avis simple sur le projet de PLUi arrêté par la communauté d'agglomération ne saurait par elle-même exercer une influence sur le sens de la délibération du conseil communautaire approuvant le PLUi. Ces conseillers municipaux ne sont pas conseillers communautaires et n'étaient pas davantage membres du comité de pilotage instituée par la CAPBP, contrairement aux affirmations des requérants, ce comité étant composé des membres du bureau de la communauté d'agglomération, parmi lesquels ne figuraient pas ces élus municipaux. Si une commission municipale, composée d'élus de la commune de Meillon a collaboré, à l'instar des autres communes, avec la CAPBP pour élaborer le projet de zonage du territoire, les travaux de cette commission municipale ont abouti à de simples propositions, destinées aux services de la communauté d'agglomération en charge des travaux préparatoires, et ont pu faire l'objet de modifications avant d'être approuvées par le conseil communautaire. Enfin, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération du 19 décembre 2019 contestée prenne en compte l'intérêt personnel des conseillers municipaux de la commune de Meillon en raison de l'influence qu'ils auraient eu sur ce classement. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas soutenu, qu'une suite aurait été donnée à la plainte déposée le 12 février 2021 à l'encontre de ces quatre conseillers municipaux, pour prise illégale d'intérêt. Par suite, la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

Quant à l'évaluation environnementale :

13. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : 1° Les plans locaux d'urbanisme : a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports; (...) ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". L'article R. 151-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement (...) ".

14. Par ailleurs, il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

15. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de la MRAe a été joint au dossier d'enquête publique, de même que l'évaluation environnementale figurant dans le rapport de présentation du projet de PLUi. Par suite, les requérants ne sauraient soutenir que les insuffisances de l'étude d'impact, qu'ils ont relevées au regard du seul avis de la MRAe, et qui portent sur la saturation du réseau d'assainissement et l'impact du PLUi sur le ruissellement des eaux, ont nui à l'information du public ou ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le PLUi. En outre, l'évaluation environnementale a été complétée après l'enquête publique pour tenir compte de cet avis, et précise les travaux qui vont être réalisés sur les stations d'épuration de Gan, de Pau Lescar, d'Idron, d'Uzein, de Tarsacq, de Denguin et de Bougarber. Si les requérants, qui n'évoquent que les travaux sur la station de Pau Lescar, soutiennent que ces travaux ne seront pas suffisants pour absorber la croissance démographique, il n'apporte aucun élément précis au soutien de ces allégations. Il ressort en effet du tome 1.1 du rapport de présentation - Etat initial de l'environnement - pages 104 à 109, sans que cela ne soit contesté, que les travaux d'assainissement envisagés et leur calendrier permettront de recevoir les effluents générés par le développement urbain projeté. S'agissant des eaux de ruissellement, le PLUi prend en compte le risque d'inondation par débordement des cours d'eau, classe majoritairement les zones d'expansion des crues en zone agricole ou naturelle, préserve la ripisylve et favorise l'infiltration des eaux pluviales pour limiter le risque d'inondation en aval. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'étude d'impact serait insuffisante sur ces points, les lacunes relevées n'ayant en tout état de cause pas nui à l'information du public ni n'ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la délibération adoptant le PLUi.

En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 19 décembre 2019 :

S'agissant de la compatibilité du PLUi avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau :

16. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". À l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

17. Le SCOT du Grand Pau comporte trois grandes orientations, déclinées en objectifs, la première impliquant de " mettre en œuvre l'inversion du regard " et " d'inscrire l'armature verte, bleue et jaune pour protéger, préserver et valoriser les richesses paysagères, agricoles et écologiques ". Afin de permettre la préservation et la restauration des corridors aquatiques, le SCOT préconise de créer des zones tampons inconstructibles de 15 mètres ou de 30 mètres de large selon la nature des cours d'eau. Le SCOT ne préconise pas l'interdiction de tout aménagement au sein de ces zones, notamment celles longeant les cours d'eau majeurs, dès lors que la fonctionnalité écologique du cours d'eau n'est pas entravée. Le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale, librement accessible sur le site internet du Grand Pau, comporte deux autres grandes orientations, consistant à " mettre en œuvre l'armature urbaine et rurale " et " mettre en œuvre l'évolution du modèle de développement urbain ", destinées notamment à maitriser le développement urbain et les mobilités et à développer une offre équilibrée et adaptée de logements pour répondre aux besoins de tous les territoires. Le PADD du PLUi comporte une orientation visant à préserver et valoriser l'infrastructure verte du territoire, déclinées dans les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), qui intègrent diverses prescriptions destinées à préserver les espaces verts et la protection des corridors écologiques, ainsi qu'il ressort par exemple des orientations 1, 4 et 5 de l'OAP Berges du Gave. Des marges de recul sont prévues allant de 15 mètres pour le Gave de Pau jusqu'à 30 mètres pour Las Hies, l'Ayguelongue, la Juscle, l'Uzan et le Lata. En outre, les zones naturelles et agricoles, au sein desquelles la constructibilité est limitée voire interdite, couvrent une partie importante du territoire, les zones ouvertes à l'urbanisation se situant pour l'essentiel dans le prolongement de secteurs déjà construits et les OAP venant protéger spécifiquement le patrimoine écologique de la commune. Pour l'ensemble des zones, le règlement du PLUi impose en outre une bande inconstructible de 6 mètres de part et d'autre des cours d'eau depuis le haut de talus de la berge. S'agissant des zones N, le rapport de présentation prévoit une zone tampon de 10 mètres en bordure des cours d'eau pour la protection des corridors aquatiques. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal prévoit une zone Ne correspondant au secteur ayant un potentiel écologique fort constitutif des trames vertes et bleues, et dont l'article N 2. 2. 1 prévoit qu'aucune construction ne sera autorisée à l'exception de celles qui sont mentionnées à l'article N 2.1.1 et qui portent essentiellement sur des aménagements légers. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le PLUi de la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées ne contrarie pas les objectifs du SCOT du Grand Pau.

S'agissant de l'insuffisance du rapport de présentation :

18. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques (...) ".

19. Le rapport de présentation du PLUi explique les choix retenus en termes de production de logements, fixée à 11 000 sur la période 2020-2030 par le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau. Il prévoit la création de 80% des logements (8 900) dans le centre d'agglomération et le Cœur de Pays et 20% (2 100) dans les secteurs périurbains, composés d'une polarité majeure (Gan - 400 logements), de quatre polarités intermédiaires et de 17 autres communes (1 700 logements). Le rapport de présentation propose une projection des besoins par secteur (505 logements pour le secteur Nord-Ouest, 491 pour le secteur Sud-Ouest, 313 pour le secteur Est, 313 pour le secteur Sud-Est et 475 pour le Pôle majeur de Gan). Le rapport de présentation explique également les densités retenues pour répondre à cet objectif de création de logements, en fonction notamment de la proximité avec le bus à haut niveau de service, de la taille des unités foncières et de leur situation au sein du tissu urbain constitué, les zones 1AU permettant la programmation dans le temps. Le rapport indique également que " le volume d'ouverture des droits à construire correspondra strictement aux besoins de logements nouveaux liés à la croissance démographique (...) ". Si les objectifs de densité retenus dans les communes périurbaines ne permettent pas d'atteindre le nombre de 2 100 logements, mais seulement de 640 logements pour un potentiel de densification de 79 hectares, une telle situation n'implique pas nécessairement une ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation non prévue par le PLUi, dès lors qu'il s'agit d'objectifs généraux et non de seuils à respecter et que les logements non pris en compte du fait de la densité retenue dans les secteurs périurbains représentent 12% du nombre total de logements envisagés sur la période 2020-2030. Les surfaces ouvertes à l'urbanisation résidentielle s'élèvent d'ailleurs, dans les communes périurbaines, à 65 hectares en tissu urbain constitué, 171 hectares en extension du tissu urbain constitué et 33 hectares en zone de hameaux, permettant d'atteindre les objectifs fixés par le SCOT en termes de production de logements, le rapport de présentation prévoyant ainsi 1 554 logements " à aller chercher en extension ". Le rapport de présentation est ainsi suffisamment précis s'agissant des objectifs de production de logements et de leur répartition sur le territoire, l'analyse des objectifs de lutte contre l'étalement urbain n'étant par suite pas faussée, contrairement aux allégations des requérants.

S'agissant de la cohérence du règlement du PLUi avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) :

20. L'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

21. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

22. Le PADD du PLUi a notamment pour objectif des modes d'occupation et d'utilisation des sols rationalisés ce qui implique, pour accueillir 11 000 logements supplémentaires entre 2020 et 2030, tel qu'envisagé par le schéma de cohérence territoriale, de réduire le mitage et de mobiliser prioritairement le potentiel foncier du centre d'agglomération, afin de préserver l'infrastructure verte. 80% des logements (8 900) doivent ainsi être créés dans le Cœur de Pays, et 20% (2 100) dans les secteurs périurbains. Si le rapport de présentation indique que dans les communes périurbaines, le potentiel de densification est de 79 hectares, correspondant à environ 640 logements, cette discordance ne traduit pas nécessairement une incohérence entre le règlement du PLUi et le PADD. Le règlement du PLUi encadre la constructibilité, conformément aux objectifs déterminés par le PADD et rappelés par le rapport de présentation, en permettant une constructibilité plus importante au sein des agglomérations et villages et en limitant l'extension possible de l'urbanisation dans les zones agricoles et naturelles, qui font l'objet de règles particulières de protection et de mise en valeur. Enfin, le PADD fixe un nombre de logements à créer pour une période de 10 ans, en réduisant de 50% la consommation foncière constatée par le passé. Aucun texte ni aucun principe n'interdit à la personne publique compétente en matière de document d'urbanisme de séquencer la création de zones ouvertes à l'urbanisation sur cette même période. Par suite, les requérants ne sont pas fondé à soutenir que le règlement serait incohérent par rapport aux objectifs définis par le PADD.

S'agissant de la cohérence du règlement du PLUi avec le rapport de présentation :

23. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le règlement du PLUi, qui fixe en particulier les possibilités de construire dans les différentes zones U, AU, A et N, serait incohérent avec le PADD pour le seul motif qu'il ne traduit pas directement les taux de densité mentionnés par le rapport de présentation. Le règlement du PLUi peut imposer dans certains secteurs une densité minimale de construction, en application des articles L. 151-26 et suivants du code de l'urbanisme, mais une telle réglementation n'est pas obligatoire. Les dispositions du règlement, relatives notamment aux règles d'implantation des constructions et aux règles de hauteur, permettent d'encadrer la constructibilité et d'inciter les constructeurs à accroitre les surfaces construites au cœur des agglomérations. Enfin, les OAP adoptées par la CAPBP fixent certains objectifs de densité, compatibles avec le schéma de cohérence territoriale, en les associant à un objectif de production de logements.

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles appartenant aux requérants :

24. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".

25. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

26. Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

27. Les parcelles cadastrées section AE nos 305,306 et 307 sur la commune de Meillon, appartenant aux requérants, anciennement classées en zone constructible, ont été classées en zone A par le PLUi. Ces parcelles font partie d'un même espace, vierge de toute construction. Elles se situent en dehors des tissus urbains constitués, et ouvrent, particulièrement au nord et à l'est sur un vaste secteur à vocation essentiellement agricole. Au regard des objectifs poursuivis par le PLUi, consistant notamment à renforcer l'urbanisation dans les zones déjà urbanisées et à protéger les espaces agricoles et naturels de l'extension de l'urbanisation - le zonage retenu sur l'ensemble du PLUi ayant pour effet de classer 1 300 hectares de parcelles auparavant constructibles en zones naturelle ou agricole - et alors même que les parcelles en cause se situent entre une zone UBr et une zone Uh, les auteurs du PLUi n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces terrains en zone A.

28. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, que M. D... C... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la CAPBP a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Leurs conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées par voie de conséquence.

Sur la déclaration d'illégalité de la délibération du conseil municipal de Meillon du 15 mai 2019 :

29. D'une part, les conclusions des requérants tendant à la déclaration d'illégalité de la délibération du 15 mai 2019 de la commune de Meillon sont des conclusions nouvelles en appel et sont, par suite, irrecevables.

30. D'autre part, les requérants soutiennent que ces conclusions doivent être examinées comme un moyen soulevant, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération du 15 mai 2019, par laquelle la commune de Meillon a donné un avis favorable au projet de PLUi. S'ils soutiennent que, dès lors que plusieurs conseillers municipaux intéressés, qui étaient présents lors du vote de la délibération du conseil municipal du 15 mai 2019, ont participé aux travaux préparatoires à l'adoption de la délibération du 19 décembre 2019, celle-ci a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, toutefois, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 12, ce moyen ne peut qu'être écarté

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAPBP, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les requérants à ce titre. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 800 euros à verser à la CAPBP sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. D... C... et autres est rejetée.

Article 2 : M. D... C... et autres verseront la somme de 800 euros à la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à M. G... C..., à M. F... C..., à Mme B... E... et à la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 17 juin 2025 où siégeaient :

Mme Fabienne Zuccarello, présidente,

M. Nicolas Normand, président-assesseur,

Mme Carine Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025.

La rapporteure,

Carine Farault

La présidente,

Fabienne Zuccarello

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 23BX00700