France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 4ème chambre, 27 mars 2025, 23BX01211

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une première requête, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et M. A... B..., ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 5 mars 2022 par laquelle la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Par une seconde requête, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Fredefon, la société à responsabilité limitée à associé unique (SARLU) Immobilier Conseils et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 9 juillet 2022 par laquelle la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé la modification du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Par un jugement n° 2200973 et 2202068 du 6 mars 2023, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes après les avoir jointes.

Procédure devant la cour :

I- Par une requête, enregistrée sous le n° 23BX01211, le 4 mai 2023 et des mémoires enregistrés les 26 février et 18 mars 2024, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et M. A... B..., représentés par Me Orabe, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 6 mars 2023 ;

2°) d'annuler la délibération du 5 mars 2022 par laquelle la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays basque la somme de 1 200 euros, à verser à chacun des requérants, en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure, faute pour les conseillers communautaires d'avoir bénéficié d'une information complète portant plus particulièrement sur les modalités pratiques de compensation et d'informations exactes, préalablement à l'approbation du nouveau règlement ;

- la justification de la raison d'impérieuse nécessité mise en avant par la communauté d'agglomération pour instaurer un système de compensation des locations de courtes durées est contestable compte tenu de l'absence d'augmentation du nombre de locations meublées de courtes durées depuis 2020 et de l'absence de certitude sur l'exactitude des chiffres avancés par la communauté d'agglomération, de l'absence de contrôle de la précédente réglementation qui ne peut dès lors justifier l'adoption d'une nouvelle réglementation plus contraignante, du caractère erroné du lien établi par la communauté d'agglomération entre le nombre de résidences secondaires et le nombre de biens destinés à la location de courte durée, de l'impossibilité de pouvoir tenir pour responsable les particuliers et les professionnels du non respect par les communes de la réglementation relative à la construction de logements sociaux, et de l'absence de lien établi par la communauté d'agglomération entre les locations meublées de courte durée et l'augmentation du montant du loyer médian ;

- le règlement adopté méconnaît le principe de proportionnalité dès lors qu'il revient à interdire les locations meublées de courtes durées, ainsi qu'en attestent les déclarations de l'association Alda, en fixant des règles strictes de compensation et alors que les locaux éligibles à la compensation sont rares sur le territoire concerné ;

- le règlement adopté méconnaît le principe de non-discrimination dès lors que le régime spécifique lié à la location estudiantine crée des inégalités de traitement entre les communes concernées et que les régimes spécifiques ne sont pas ouverts aux personnes morales ;

- le règlement méconnaît les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation dès lors qu'il prévoit une obligation de compensation par commune et non par quartier ;

- le règlement est entaché d'un détournement de procédure et d'un détournement de pouvoir dès lors que, sous couvert d'une réglementation visant à réguler l'activité de locations meublées de courtes durées, il institue en réalité une interdiction de cette activité.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 février et 8 mars 2024, la communauté d'agglomération du Pays basque, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir des requérants ;

- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

La clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée par une ordonnance du 23 janvier 2025.

II- Par une requête, enregistrée sous le n° 23BX01212, le 4 mai 2023 et des mémoires enregistrés les 26 février et 18 mars 2024, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Fredefon, la société à responsabilité limitée à associé unique (SARLU) Immobilier Conseils et M. A... B..., représentés par Me Orabe, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 6 mars 2023 ;

2°) d'annuler la délibération du 9 juillet 2022 par laquelle la communauté d'agglomération du Pays Basque a modifié le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;

Ils soutiennent que :

- la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure, faute pour les conseillers communautaires d'avoir bénéficié, d'une part, d'une présentation exacte des motifs de suspension de la délibération du 5 mars 2022 adoptés par les juges des référés et faute d'avoir bénéficié, d'autre part, d'une information correcte et complète, portant plus particulièrement sur les modalités pratiques de compensation, préalablement à l'approbation du nouveau règlement ;

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir des requérants ;

- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

La clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée par une ordonnance du 23 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucie Cazcarra,

- les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique,

- les observations de Me Orabe, représentant le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays Basque et autres,

- et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération du Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 5 mars 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a adopté un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Par une ordonnance n° 2200930 du 3 juin 2022, les juges des référés du tribunal administratif de Pau ont suspendu l'exécution de la délibération du 5 mars 2022. Tirant les conséquences de cette suspension, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération a modifié le règlement par une délibération du 9 juillet 2022 et, par une ordonnance n° 2201595 du 16 septembre 2022, les juges des référés du tribunal administratif de Pau ont mis fin à la suspension de l'exécution de la délibération du 5 mars 2022. Par les deux requêtes susvisées, qu'il convient de joindre, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres interjettent appel du jugement du 6 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code du travail : " Les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet l'étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des personnes mentionnées dans leurs statuts ". Aux termes de l'article L. 2132-3 du même code : " Les syndicats professionnels ont le droit d'agir en justice. / Ils peuvent, devant toutes les juridictions, exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent ".

3. Il résulte des dispositions précitées que tout syndicat professionnel peut utilement, en vue de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation d'une décision administrative, se prévaloir de l'intérêt collectif que la loi lui donne pour objet de défendre, dans l'ensemble du champ professionnel et géographique qu'il se donne pour objet statutaire de représenter, sans que cet intérêt collectif ne soit limité à celui de ses adhérents. Dans ce cadre, l'intérêt pour agir d'un syndicat en vertu de cet intérêt collectif s'apprécie au regard de la portée de la décision contestée.

4. Le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays Basque a pour objet de défendre les intérêts professionnels et économiques des membres des professions immobilières, tels que les intérêts des agents immobiliers, spécialistes en locations de vacances, ou encore spécialistes en immobilier de loisirs. Il justifie ainsi d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation des délibérations en litige par lesquelles la communauté d'agglomération du Pays basque a adopté un règlement visant à encadrer le développement des meublés de tourisme. La circonstance que certains des autres requérants ne justifieraient pas d'un intérêt à agir ne fait pas obstacle à ce que les conclusions de ces requêtes soient jugées recevables. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération du Pays basque, tirée du défaut d'intérêt à agir des requérants, doit être écartée.

Sur la légalité externe des délibérations attaquées :

5. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. (...) / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) ". Enfin, l'article L. 2121-12 de ce code prévoit que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ".

6. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1, L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

En ce qui concerne la délibération du 5 mars 2022 :

7. Les requérants font tout d'abord valoir que les conseillers communautaires n'ont pas disposé d'une information complète, préalablement à la séance du 5 mars 2022, en ce qu'ils n'ont reçu aucune information sur les modalités pratiques de compensation, et plus particulièrement sur le système de cession de droits de commercialité. Il ne saurait toutefois être valablement reproché à la collectivité cette absence d'information sur le système de cession de droits de commercialité dans le cadre de la convocation à la séance du 5 mars 2022 dès lors que l'ajout de cette modalité de compensation a donné lieu à une modification ultérieure du règlement en litige, destinée à tenir compte des motifs de l'ordonnance de suspension des juges des référés du tribunal administratif de Pau du 3 juin 2022. Cet argument dirigé contre la délibération du 5 mars 2022 est donc inopérant. Il ressort par ailleurs de la note explicative adressée aux conseillers communautaires le 25 février 2022 que ces derniers ont été informés de l'application du principe de compensation au changement d'usage de locaux destinés à l'habitation en locations meublées de tourisme de courte durée, consistant en la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage depuis au moins cinq ans, situés dans le quartier ou la commune concernée, proposant une surface de plancher au moins équivalente, à l'exclusion des locaux commerciaux situés au rez-de-chaussée. Informés de la teneur du projet, les conseillers communautaires ont ainsi disposé d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

8. Les requérants soutiennent ensuite que des données chiffrées présentées aux conseillers communautaires se sont révélées erronées. Ils relèvent en ce sens que le règlement en litige fait état d'" une augmentation de 130 % des locations de meublés de tourisme entre 2016 et 2020, passant ainsi d'environ 7 150 annonces actives en 2016 à environ 16 440 en 2020 " alors que, dans le même temps, la communauté d'agglomération se prévaut de 12 340 annonces de locations de meublés de tourisme pour l'année 2020, données issues du site Airdna et repris dans l'étude de l'agence d'urbanisme atlantique et Pyrénées (Audap), que la communauté d'agglomération produit. Il ressort toutefois de cette étude que le chiffre de 12 340 correspond au nombre d'annonces actives de logements entiers pour le seul troisième trimestre 2020 et que cette même étude corrobore, dans un tableau relatif à l'" évolution selon le type de logement entre 2016 et 2020 ", les données chiffrées portées à la connaissance des conseillers communautaires. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère inexact des informations délivrées aux conseillers communautaires manque en fait et ne peut donc qu'être écarté.

En ce qui concerne la délibération du 9 juillet 2022 :

9. Les requérants soutiennent, de première part, que les motifs retenus par les juges des référés pour suspendre l'exécution de la délibération du 5 mars 2022 ont été présentés aux conseillers communautaires de manière erronée. Ils relèvent en ce sens que c'est à tort qu'il a été indiqué aux conseillers communautaires dans la note explicative qui leur a été adressée que " la modalité de compensation mise en place à l'article 3 du règlement méconnaîtrait le principe de proportionnalité (...) dès lors que la compensation par cession de commercialité ne figure qu'en annexe dudit règlement ". Quoique les juges des référés aient considéré que la communauté d'agglomération ne pouvait utilement faire valoir que la compensation pourrait également se réaliser par des cessions de commercialité, faute de figurer au nombre des conditions définies à l'article 3.2 du règlement, la présentation de ce motif dans la note explicative, à la supposer erronée, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure dès lors que la modification proposée en conséquence de l'ordonnance des juges des référés porte sur l'article 3 du règlement. La note explicative indique ainsi clairement que, dans la perspective de tirer les conséquences de l'ordonnance du 3 juin 2022, les règles de compensation doivent être clarifiées et l'article 3 modifié prévoit que la compensation peut prendre deux formes, parmi lesquelles figure l'achat de droits dit de commercialité. Le moyen tiré du caractère insincère des informations portées à la connaissance des conseillers communautaires doit donc être écarté.

10. Les requérants soutiennent, de deuxième part, que l'introduction de la cession des droits de commercialité dans le règlement a été présentée aux conseillers communautaires comme une simple clarification alors que la délibération a été modifiée sur le fond en prévoyant un second moyen de compensation qui n'était pas prévu initialement. Ils ajoutent qu'aucune information n'a été apportée aux conseillers communautaires sur ce type de cession. Les requérants ne sauraient reprocher au président de la communauté d'agglomération le manque d'information des conseillers communautaires sur la cession de droits de commercialité dès lors que, informés de cette forme de compensation, les conseillers communautaires pouvaient solliciter des précisions ou explications sur ce dispositif. Ce faisant, les conseillers communautaires ont disposé des informations leur permettant de se prononcer, en toute connaissance de cause, sur le projet inscrit à l'ordre du jour.

11. Les requérants invoquent, de troisième part, le caractère erroné des données chiffrées portées à la connaissance des conseillers communautaires. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 8 du présent arrêt, le moyen doit être écarté.

Sur la légalité interne des délibérations attaquées :

12. Les délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 de la communauté d'agglomération du Pays basque prévoient l'adoption d'un nouveau règlement visant à lutter contre la pénurie de logements en encadrant le développement des meublés de tourisme. Dans cette perspective, elles prévoient un régime d'autorisation préalable au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme sur vingt-quatre communes du territoire. La délivrance des autorisations de changement d'usage est subordonnée à une compensation consistant en la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, situés dans le quartier ou la commune concernée par la demande, et disposant d'une surface de plancher au moins équivalente au local faisant l'objet de la demande. Les locaux commerciaux situés en rez-de-chaussée, dont la vitrine donne sur le domaine public ou tout autre espace ouvert à la circulation publique, ne peuvent pas servir de compensation. Des régimes spécifiques, dispensés de compensation, sont prévus pour les locations de forme mixte, destinées à maintenir une offre de location à destination des étudiants, et pour les meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur, c'est-à-dire issus de divisions intervenues dans une propriété et dans la limite d'un logement par propriétaire. Les délibérations prévoient enfin que les locaux constituant la résidence principale du demandeur, mis à la location d'une clientèle de passage dans la limite de cent vingt jours annuels, sont dispensés d'autorisation de changement d'usage.

13. Aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au présent litige : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants (...). Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. (...) / Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 A du même code, dans sa version alors applicable : " Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. / La délibération fixe les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble (...). / Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. (...) ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 de ce code, dans sa version alors applicable : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble (...). Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / (...) Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement ". Enfin, aux termes de l'article L. 631-9 du même code, dans sa version alors applicable : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par le décret mentionné au I de l'article 232 du code général des impôts, par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal. / (...) ".

14. Saisie par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123/CE, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé dans un arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C- 727/18), que les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d'une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l'avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.

En ce qui concerne la nécessité de la réglementation en litige :

15. Il ressort de l'étude réalisée par l'Audap le 20 octobre 2021, sur les vingt-quatre communes de la zone tendue du Pays basque, qu'en 2016, 7 154 annonces actives de locations meublées de courtes durées avaient été relevées, 14 097 en 2017, 16 978 en 2018, 18 892 en 2019 et 16 444 en 2020. Quoique le volume de locations de courte durée ait baissé entre 2018 et 2020, ainsi que le relèvent les requérants, il est constant que le niveau atteint en 2020 demeure en nette hausse par rapport à celui relevé en 2016. Dans une note du 12 février 2024, l'Audap relève d'ailleurs en ce sens que " depuis 2020, le nombre de locations de courte durée reste stable, autour de 14 000. Ce volume reste deux fois plus important que celui de 2016. Ce volume de locations de courte durée correspond à près d'un logement sur dix sur la zone tendue du Pays basque ". Dans le cadre d'une nouvelle étude menée en février 2022, l'Audap a souligné la rentabilité sans précédent des locations de meublés de courte durée, susceptible d'alimenter une baisse des locations à l'année, moins rentables. L'observatoire local des loyers privés a également indiqué, à partir de chiffres-clés de 2020, qu'" avec près de 37 000 annonces sur le grand sud-aquitain le phénomène des locations de courte durée ne cesse d'augmenter sur le territoire, nous en comptabilisions trois fois moins en 2016. Les communes littorales sont celles qui concentrent le plus grand nombre d'annonces et les revenus de locations les plus élevés ". Enfin, l'office de tourisme du Pays basque notait également en 2020 une augmentation de 6 % des meublés de tourisme, alors même qu'il ne prenait pas en compte les annonces diffusées sur les plateformes collaboratives. Parallèlement, la population du Pays basque, qui n'a cessé de croitre depuis 1968 et qui a connu une augmentation de plus de 2 755 habitants par an entre 2013 et 2019, est confrontée à la rareté des logements vacants, qui représentaient 6 % du parc de logements en 2018, ainsi qu'à un prix médian de location au mètre carré élevé. Dans ces conditions, et alors que la construction de logements neufs est à la baisse depuis 2019, la zone littorale du Pays basque est confrontée à une pénurie de logements, dont atteste également la nette augmentation des demandes de logement social. Cette pénurie de logements destinés à la location de longue durée, pour partie alimentée par les locations meublées de courte durée, est d'ailleurs relayée par de très nombreux articles de presse. Au regard de l'ensemble de ces éléments, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la communauté d'agglomération du Pays basque ne justifie pas d'une raison impérieuse d'intérêt général pour adopter le règlement en litige.

16. Les requérants ne sont pas davantage fondés à faire valoir que la communauté d'agglomération aurait, d'une part, opéré à tort un lien entre le nombre de résidences secondaires et l'activité de locations meublées de courte durée ainsi qu'un lien entre l'augmentation du montant du loyer médian et l'activité de locations meublées de courte durée et se serait fondée, d'autre part, sur l'augmentation de la demande de logements sociaux pour justifier la réglementation adoptée. Il résulte de ce qui précède que la pénurie de logements constatée dans les communes littorales et rétro-littorales du Pays basque, qui n'est au demeurant pas contestée par les requérants, est établie et suffit, à elle seule, à justifier l'adoption de la réglementation en litige.

En ce qui concerne la proportionnalité de la réglementation en litige :

17. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des études réalisées par l'Audap, qu'en 2018, le nombre d'annonces de locations meublées de courte durée rapporté au nombre de résidences principales s'élevait à 10,9 %, contre 4,4 % pour Paris et 7,4 % pour Nice, représentant ainsi le taux le plus élevé en comparaison des métropoles nationales. Les annonces actives de locations meublées de courte durée relevées en 2020 se concentraient par ailleurs sur les communes littorales et rétro-littorales du Pays basque. L'observatoire local des loyers privés relevait pour sa part, en 2020, que la pénurie de logement concerne tout type de biens, petits ou grands, maisons ou appartements, et qu'il n'est pas rare que plus de trente dossiers de demande soient déposés pour un même bien. Dans ce contexte qui favorise l'augmentation des loyers, plaçant ainsi le Pays basque au 11ème rang au niveau national pour le prix au m² médian des loyers en 2022, la communauté d'agglomération a adopté le principe de compensation pour tout changement d'usage de locaux destinés à l'habitation en locations meublées de tourisme de courte durée, dès le premier m² et quelle que soit la superficie des biens. Le principe de compensation est toutefois limité aux vingt-quatre communes du Pays basque les plus concernées par l'activité de locations meublées de courte durée et des exceptions à l'obligation de compensation ont été prévues pour les locations de forme mixte et pour les meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur. En outre, le dispositif de compensation est compatible avec le maintien d'une activité de location de locaux constituant la résidence principale des demandeurs à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, dans une limite de 120 jours par an. Il est également possible de satisfaire à l'obligation de compensation, non seulement par la transformation en habitation d'autres locaux détenus par la personne concernée et ayant un autre usage, mais également par l'achat de droits auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d'habitation des locaux destinés à un autre usage, contribuant ainsi au maintien à un niveau stable du parc de logements de longue durée. La communauté d'agglomération du Pays basque produit par ailleurs des données issues de la matrice cadastrale du centre des impôts fonciers, millésime janvier 2022, desquelles il ressort que les communes soumises à la réglementation en litige disposent de locaux, hors logements, susceptibles de faire l'objet d'une compensation. Si les requérants font pour leur part état de la rareté des bureaux, des locaux d'activités et des locaux commerciaux susceptibles de pouvoir faire l'objet d'une compensation, ce qui ressort notamment des rapports de l'Observatoire de l'immobilier d'entreprise qu'ils produisent, cette circonstance n'est pas à elle seule de nature à caractériser l'impossibilité de transformer en locaux d'habitation des locaux destinés à un autre usage. Il ressort ainsi d'un article de presse paru le 29 janvier 2024, produit par les requérants, que sur 291 biens recensés par la municipalité de Biarritz qui ne sont plus loués à des fins touristiques, 61 sont devenus des biens en location de longue durée. Par conséquent, si le mécanisme de compensation prévu par la réglementation en litige est de nature à rendre plus difficile la location de courte durée sur la zone concernée, il ne la rend pas impossible. Compte tenu des circonstances et des spécificités locales précédemment exposées, la réglementation adoptée par la communauté d'agglomération du Pays basque répond, de manière proportionnée, à l'objectif d'intérêt général poursuivi, tenant à la lutte contre la pénurie du logement et au maintien d'une offre de logements accessibles à tous.

18. Les requérants font également valoir que la communauté d'agglomération ne saurait imputer l'augmentation des offres de locations meublées de courte durée à l'insuffisance de la précédente réglementation, applicable depuis 2019, dès lors qu'elle résulterait en réalité de l'absence de contrôle opéré par la communauté d'agglomération sur le respect de cette réglementation. La communauté d'agglomération n'établirait pas ainsi, selon les requérants, que son objectif de mieux encadrer le développement des meublés de tourisme ne pouvait être atteint par cette réglementation, adoptée en 2019, moins contraignante. Il ressort des délibérations contestées que, face au constat d'un objectif partiellement atteint par le règlement instituant une autorisation temporaire de changement d'usage, approuvé le 28 septembre 2019 et entré en vigueur le 1er janvier 2020, la communauté d'agglomération a souhaité se doter d'un nouveau règlement visant à lutter contre la pénurie de logement. En se bornant à faire valoir qu'aucun recours n'a été engagé à l'encontre d'un propriétaire devant le tribunal judiciaire de Bayonne en raison d'une infraction constatée au règlement, les requérants n'établissent pas que la communauté d'agglomération n'a pas veillé à l'application de la réglementation adoptée en septembre 2019. Dans une note du 12 février 2024, l'Audap a d'ailleurs relevé que " si le volume de locations de courte durée est resté en 2020/2021 à un niveau plus bas que celui de 2019, c'est bien par la volonté politique dès 2021/2022 de mettre en place la compensation qui a freiné l'arrivée de nouveaux investisseurs dans le territoire ". Enfin, l'insuffisance de contrôle de l'application du dispositif précédemment adopté, à la supposer établie, n'est pas de nature à démontrer que l'objectif poursuivi par la communauté d'agglomération pourrait être atteint par des mesures moins contraignantes. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la réglementation en litige n'est pas en adéquation avec l'objectif recherché.

En ce qui concerne l'atteinte au principe de non-discrimination des " régimes spécifiques " :

19. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier.

20. La circonstance que l'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte, c'est-à-dire à destination des étudiants pour une durée de neuf mois et des touristes pour une période estivale de trois mois, ne soit pas soumise à compensation sur l'ensemble des vingt-quatre communes concernées ne porte pas atteinte au principe d'égalité eu égard à l'objet de la réglementation litigieuse, qui est d'éviter qu'un nombre excessif de biens immobiliers destinés au logement soient transformés en locations touristiques de courte durée. S'il ressort des pièces du dossier que les sites d'enseignement supérieur sont principalement implantés sur les communes de Bidart, Biarritz, Anglet et Bayonne, les autres communes de la zone soumise à la réglementation en litige sont susceptibles d'accueillir une population estudiantine. La communauté d'agglomération du Pays basque produit d'ailleurs en ce sens une liste des autorisations de location mixte déposées en 2023, qui atteste du logement d'étudiants sur des communes situées à la périphérie des sites universitaires, telles que Arbonne, Bassussarry, Guéthary ou encore Hendaye.

21. S'agissant en revanche de l'exclusion des personnes morales du dispositif spécifique des locations à destination des étudiants, y compris des sociétés civiles immobilières familiales susceptibles d'assurer la gestion d'un seul bien pouvant être destiné à la location des étudiants, la communauté d'agglomération ne justifie pas du rapport direct de cette exclusion avec l'objet de la loi. Par conséquent, c'est à bon droit que les requérants font valoir que le dispositif d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte, tel qu'il est prévu par l'article 4.1 du règlement en litige, porte atteinte au principe d'égalité. Il y a donc lieu d'annuler les délibérations attaquées en tant qu'elles limitent le bénéfice de ce dispositif aux seules personnes physiques.

En ce qui concerne le non-respect de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation :

22. L'article 3.2 du règlement de la communauté d'agglomération du Pays basque prévoit, au titre des " conditions particulières de la compensation ", que " les locaux de compensation devront être situés dans le quartier ou la commune concernée par la demande de changement d'usage ". Si l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, cité au point 13 du présent arrêt, prévoit une compensation par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements, il n'est ni démontré ni même allégué par les requérants, qui font pourtant état de la rareté des biens susceptibles de pouvoir faire l'objet d'une compensation, que la compensation par commune ne se justifierait pas par la situation des marchés de locaux d'habitation. Par ailleurs, aucune des communes concernées par la réglementation ne comporte d'arrondissement. Dans ces conditions, en étendant le périmètre de la compensation au niveau de chaque commune concernée par la demande, périmètre au demeurant plus favorable aux personnes sollicitant le changement de locaux d'habitation en meublés de tourisme, la communauté d'agglomération n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation précité.

En ce qui concerne le détournement de procédure et de pouvoir :

23. Les requérants soutiennent que les délibérations en litige seraient entachées de détournement de procédure et de pouvoir car elles auraient pour objet réel d'interdire l'activité de locations meublées de courte durée. Il résulte toutefois de ce qui précède et des pièces versées au dossier que la réglementation résultant des délibérations attaquées a pour effet de rendre plus difficile, et non d'interdire, la location de courte durée sur les vingt-quatre communes concernées afin de répondre à l'objectif d'intérêt général de maintenir une offre de locations de longue durée. Dans ces conditions, le moyen tiré du détournement de procédure et de pouvoir ne peut qu'être écarté.

24. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation des délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 en tant qu'elles limitent aux seules personnes physiques le régime spécifique d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées tant par les requérants que par la communauté d'agglomération du Pays basque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Les délibérations de la communauté d'agglomération du Pays basque des 5 mars et 9 juillet 2022 sont annulées en tant qu'elles limitent aux seules personnes physiques le régime spécifique d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte, prévu à l'article 4.1 du règlement.

Article 2 : Le jugement n° 2200973 et 2202068 du 6 mars 2023 du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions du syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, de la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et de M. A... B..., d'une part, et du syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, de la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), de la SASU Fredefon, de la SARLU Immobilier Conseils et de M. A... B... d'autre part, est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Pays basque tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat professionnel Chambre FNAIM de l'immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, à la fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), à M. A... B..., à la SASU Fredefon, à la SARLU Immobilier Conseils et à la communauté d'agglomération du Pays basque.

Délibéré après l'audience du 27 février 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Lucie Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2025.

La rapporteure,

Lucie CazcarraLa présidente,

Frédérique Munoz-Pauziès La greffière,

Laurence Mindine

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 23BX01211, 23BX01212

| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 4ème chambre, 27 mars 2025, 23BX01211

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision