Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association départementale des irrigants de la Vienne (ADIV) a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2019 des préfètes de la Vienne et de l'Indre-et-Loire portant autorisation unique pluriannuelle de prélèvements d'eau pour l'irrigation agricole de l'organisme unique de gestion collective (OUGC) Vienne aval pour les années 2020 à 2029, ensemble la décision par laquelle l'autorité administrative a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté le 9 mars 2020.
Par un jugement n° 2001575 du 24 janvier 2023, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 20 mars 2023, l'association départementale des irrigants de la Vienne (ADIV), représentée par Me Verdier, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2001575 du tribunal administratif de Poitiers du 24 janvier 2023 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2019 des préfètes de la Vienne et de l'Indre-et-Loire portant autorisation unique pluriannuelle (AUP) de prélèvements d'eau pour l'irrigation agricole de l'organisme unique de gestion collective (OUGC) Vienne aval pour les années 2020 à 2029, ensemble la décision par laquelle l'autorité administrative a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté le 9 mars 2020 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté est insuffisamment motivé, faute d'exposer les éléments qui démontreraient la nécessité de la réduction annuelle de 3 % des volumes prélevables ; aucune description des incidences notables n'est explicitée ;
- en motivant un baisse annuelle de 3 % des volumes prélevables sur une décision n'ayant pas de portée réglementaire, et en ne tenant pas compte des avis émis tant au sein de la profession que des différents intervenants, alors même que le projet proposé par l'OUGC Vienne Aval était compatible avec les dispositions du SDAGE Loire-Bretagne et du SAGE Vienne, et que dans sa finalité, il amènerait une amélioration du fonctionnement des milieux aquatiques de la zone géographique concernée, l'autorité administrative a méconnu l'étendue de ses pouvoirs propres ;
- l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 20 septembre 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par l'association appelante ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 5 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 novembre 2024 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bénédicte Martin,
- et les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 22 novembre 2010 portant classement en zone de répartition des eaux dans le bassin Loire-Bretagne, le préfet de la région Centre et coordinateur du bassin Loire-Bretagne a classé en zone de répartition des eaux (ZRE) les bassins hydrographiques de l'Envigne et de l'Ozon, en amont de la confluence de la Vienne, entraînant le classement de l'ensemble des eaux souterraines sous-jacentes, ainsi que les nappes souterraines dans le bassin de la Vienne entre les confluences avec la Blourde et la Creuse. La chambre d'agriculture de la Vienne a été désignée, par arrêté du 30 décembre 2016, comme organisme unique de gestion collective (OUGC) des prélèvements d'eau pour l'irrigation sur le bassin de la Vienne aval. En cette qualité, l'OUGC a déposé, le 19 janvier 2018, une demande d'autorisation unique pluriannuelle (AUP) pour des prélèvements d'eau à usage d'irrigation agricole sur le périmètre d'application comprenant la ressource en eau du sous-bassin hydrologique et hydrogéologique de la Vienne aval (bassin de la Vienne) composé de cinq unités de gestion : nappes libres et rivières et nappe captive (Envigne, Ozon, Envigne/Ozon), la Vienne de la Grande Blourde au Talbat, la Vienne du Talbat au Clain, la Vienne du Clain à la Creuse. Par un arrêté du 8 novembre 2019, la préfète de la Vienne et la préfète d'Indre-et-Loire ont délivré à l'OUGC l'autorisation sollicitée valable jusqu'au 31 décembre 2029, laquelle se substitue à l'ensemble des autorisations et déclarations de prélèvement existantes destinées à l'irrigation au sein du périmètre d'action de l'organisme unique et applique un taux de baisse minimum de 3 % par an sur les volumes d'eau d'irrigation attribués à l'OUGC Vienne Aval, dans le but d'orienter à la baisse les autorisations de prélèvements d'eau. L'association des irrigants de la Vienne (ADIV) relève appel du jugement du 24 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 novembre 2019 et de la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :/ 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; (...)/ 3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ;/ 4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ; (...)/ 5° bis La promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de l'eau permettant de garantir l'irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l'étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ;/ 6° La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau ; (...) /II. La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents
usages, activités ou travaux, les exigences : (...) / 3° De l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. (...) ".
3. Aux termes de l'article R. 214-31-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Dès qu'un organisme unique de gestion collective est institué (...), il invite les irrigants dans le périmètre où il est désigné à lui faire connaître, avant une date qu'il détermine, leurs besoins de prélèvement d'eau pour l'irrigation. (...) ". Aux termes de l'article R. 214-31-2 du même code : " L'arrêté préfectoral fixe la durée de l'autorisation pluriannuelle qui ne peut excéder quinze ans et détermine le volume d'eau général dont le prélèvement est autorisé chaque année. Il précise les conditions de prélèvement dans les différents milieux et les modalités de répartition, dans le temps, des prélèvements entre les points de prélèvement au sein du périmètre de gestion collective. /L'autorisation pluriannuelle se substitue à toutes les autorisations et déclarations de prélèvements d'eau pour l'irrigation existantes au sein du périmètre de gestion collective. Les prélèvements faisant l'objet de l'autorisation pluriannuelle doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et, le cas échéant, avec les objectifs généraux et le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux.(...) ".
4. Aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) III. Chaque bassin (...) est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1 et L. 430-1. (...) IV. Les objectifs de qualité et de quantité des eaux que fixent les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux correspondent :/ 1° Pour les eaux de surface (...) à un bon état écologique et chimique ;/ 2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;/ 3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles ; /4° A la prévention de la détérioration de la qualité des eaux (...) ". Aux termes de l'article L. 212-5-2 du même code : " Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité mentionnés à l'article L. 214-2. / Les décisions applicables dans le périmètre défini par le schéma prises dans le domaine de l'eau par les autorités administratives doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau (...) ". Aux termes de l'article R. 214-31-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) Les prélèvements faisant l'objet de l'autorisation pluriannuelle doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et, le cas échéant, avec les objectifs généraux et le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (...). ".
5. En premier lieu, l'ADIV reprend en appel, sans l'assortir d'arguments nouveaux ou de critique utile du jugement, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté contesté. Il convient d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
6. En deuxième lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 4 que les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau, dont celles portant autorisation unique de prélèvements attribuées à un organisme unique de gestion collective, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et avec le plan d'aménagement et de gestion durable du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Pour apprécier la compatibilité de l'autorisation unique pluriannuelle avec le SDAGE et le SAGE, il convient pour le juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard de chaque orientation ou objectif particulier.
7. Il résulte de l'instruction que les préfètes, pour prendre l'arrêté contesté, ont visé les textes applicables, notamment le SDAGE du bassin Loire-Bretagne et le SAGE du bassin de la Vienne, l'arrêté préfectoral listant les communes dans la zone de répartition des eaux ainsi que les différents avis émis les 19 novembre 2014 et 30 mai 2018 par la commission locale de l'eau (CLE) de la Vienne, les courriers du préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne des 31 juillet 2015 et 5 mai 2018 ainsi que l'avis émis le 5 décembre 2018 par la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe). Elles se réfèrent également à l'évaluation des incidences des sites Natura 2000 et aux conclusions du commissaire enquêteur rendues le 9 août 2019 après enquête publique, ainsi qu'aux observations émises le 24 octobre 2019 par l'OUGC. Alors même que le projet proposé par l'OUGC Vienne Aval serait compatible avec les dispositions du SDAGE Loire-Bretagne et SAGE Vienne, il ne ressort ni des termes de la décision en litige, ni des autres pièces du dossier qu'en décidant une baisse de 3% par an minimum des volumes prélevables, les préfètes auraient " méconnu leur compétence et l'étendue de leurs pouvoirs propres ".
8. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que le territoire d'intervention de l'organisme de gestion a été classé, en application de l'article R. 211-71 du code de l'environnement, en zone de répartition des eaux (ZRE) compte tenu de l'insuffisance structurelle des ressources observées sur ce territoire par rapport aux besoins. Le SDAGE 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne, approuvé par arrêté du préfet de la région Centre-Val de Loire le 18 novembre 2015, développe à son chapitre 7 l'objectif de maîtrise des prélèvements d'eau pour le maintien, voire la reconquête, du bon état des cours d'eau et des eaux souterraines et de réduction de l'impact de l'irrigation, laquelle constitue l'usage le plus consommateur d'eau en étiage dans certaines régions de grande culture. Dans les ZRE, la somme des prélèvements autorisés et déclarés à l'étiage, en dehors des prélèvements dans des retenues de substitution ou dans d'autres ouvrages de stockage déconnectés du réseau hydrographique, n'excède pas le volume maximum prélevable défini pour rétablir la gestion équilibrée de la ressource. (Point 7C-2). Les objectifs, a minima, de bon état des ressources, sont déclinés sous forme de tableaux pour l'ensemble des masses d'eaux relevant du ressort du SDAGE, les cours d'eau, tant sur le plan écologique que sur le plan chimique, et les eaux souterraines tant sur le plan qualitatif que quantitatif, sans pour autant fixer des objectifs quantitatifs, en vue de réduire les prélèvements en eau. Les objectifs comportent des dates de réalisation qui s'échelonnent entre 2015 et 2027 selon les masses d'eaux et les critères retenus. Le document renvoie au règlement du SAGE pour définir les priorités d'usage de la ressource en eau, la définition du volume prélevable et sa répartition par usage. Les dispositions 7C-1 confient à la commission locale de l'eau le soin de conduire des études pour définir le volume
d'eau maximum prélevable en période d'étiage, de manière à respecter les objectifs quantitatifs du schéma et d'adapter l'encadrement des prélèvements hivernaux.
9. Le 8 mars 2013, l'arrêté signé des préfets de son ressort a approuvé le SAGE du bassin de la Vienne, lequel identifie six affluents sensibles dans son périmètre : la Briance, la Gorre, la Glane, l'Issoire, l'Envigne et l'Ozon, soumis à des débits d'objectifs d'étiage fixés par la commission locale de l'eau pour l'Envigne et l'Ozon. Le volume moyen des prélèvements pour l'irrigation de 1999 à 2006 est d'environ 17,3 millions de m3/an et était en 2006, de 14 millions de m3. Les prélèvements proviennent principalement de captages de sources et de pompages en région Poitou-Charentes, aucune réserve de substitution n'ayant été aménagée sur le territoire du SAGE. La majeure partie des prélèvements pour l'irrigation a lieu sur le département de la Vienne (91% en 2006) où les cultures céréalières dominent. Ces pressions hydrologiques affectent particulièrement l'Envigne et dans une moindre mesure l'Ozon. Les niveaux des nappes souterraines semblent avoir subi une légère stabilisation alors qu'ils ne cessaient de décroître depuis 2003. 52 % des masses d'eau du périmètre du SAGE sont classées en risque de non atteinte du bon état écologique. L'un des objectifs consiste à mieux gérer les périodes d'étiage notamment sur les affluents sensibles pour optimiser la gestion quantitative des eaux de la Vienne et rechercher une bonne qualité des eaux superficielles et souterraines. Le schéma entend également sécuriser les ressources en eau et limiter l'augmentation des prélèvements (objectif 9) par l'évaluation des volumes prélevables et la répartition entre les catégories d'usagers en Vienne aval et la diminution de la pression exercée par les usagers notamment agricoles sur les ressources en eau.
10. Tenant compte de ces objectifs fixés par le SDAGE Loire-Bretagne et le SAGE de la Vienne, tendant à la sécurisation et à la limitation de l'augmentation des prélèvements, saisie de la demande d'AUP sollicitée pour une durée de dix ans, représentant 164 prélèvements pour l'irrigation à des fins agricoles, la commission locale de l'eau constate, à partir des attributions et des consommations précédentes, que les volumes attribués sont généralement supérieurs aux volumes prélevables et que les consommations moyennes sont toutes inférieures aux volumes prélevables sauf sur l'unité Vienne-Creuse pour la ressource " nappe libre du Turonien et réseau superficiel " et sur l'unité Talbat-Clain pour la ressource des " nappes libres et réseau superficiel ". Sa validation de la désignation de la chambre d'agriculture de la Vienne comme OUGC en décembre 2016 était accompagnée de deux réserves tenant au raccourcissement du délai pour atteindre les volumes prélevables à l'échéance 2026, et à la fixation d'un rythme progressif pour y parvenir. Excepté les secteurs de l'Ozon et de l'Envigne pour lesquels les objectifs définis de la ressource sont partagés, et alors qu'il est admis qu'une révision du SAGE Vienne doit s'engager pour examiner les volumes prélevables de certains secteurs par l'amélioration de la connaissance nappe-rivière, la commission locale de l'eau valide les volumes sollicités en étiage pour les unités Ozon, Envigne, la Vienne de la Grande Blourde au Talbat (nappe captive de l'infratoarcien ; réseau superficiel), la Vienne du Talbat au Clain (nappes libres) et émet un avis défavorable aux volumes sollicités par l'OUGC pour l'Envigne/Ozon, la Vienne de la Grande Blourde au Talbat (nappe libre du Jurassique moyen), la Vienne du Talbat au Clain (nappes libres du Jurassique moyen), la Vienne du Clain à la Creuse, après avoir regretté que l'OUGC se borne à reconduire sa demande de volumes attribués en 2017.
11. La MRAe, dans son avis émis le 5 décembre 2018, observe que l'étude d'impact a permis de hiérarchiser la sensibilité des différents secteurs du territoire et d'établir une cartographie des secteurs sensibles, et constate que la demande de l'OUGC dépasse " très notablement " les volumes prélevables fixés par la commission locale de l'eau de la Vienne
pour certaines ressources et que l'échéance de respect des volumes prévue par le dossier de demande en 2029 n'est pas conforme à l'avis de la commission locale de l'eau. Elle sollicite un complément de dossier pour justifier tant de la compatibilité de la demande avec l'objectif 7D-5 du SDAGE portant sur les prélèvements hivernaux destinés au remplissage des réserves que de la stratégie mise en œuvre pour atteindre l'objectif de diminution de la pression de la ressource en eau dans les secteurs les plus sensibles, en précisant des objectifs quantifiés de réduction. Le commissaire enquêteur, après avoir relevé les difficultés du secteur de l'agriculture confronté à la concurrence et aux contraintes posées par l'usage de la ressource en eau, la demande " peut-être exagérée " de l'OUGC sur les volumes sollicités en étiage sur certains secteurs, émet le 9 août 2019 un avis favorable à la demande de l'OUGC assorti d'une réserve sur les volumes sollicités dans les secteurs Envigne-Ozon, Blourde-Talbat, Talbat-Clain et Clain-Creuse, lesquels nécessitent selon lui des compléments d'étude et de nouvelles connaissances hydrologiques. Le 5 mai 2018, le préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne note que le volume sollicité dépasse notablement sur certaines ressources le volume adopté par la commission locale de l'eau du SAGE Vienne et que l'atteinte de ces volumes doit intervenir dans des délais raisonnables compte tenu des objectifs de bon état quantitatif fixés pour 2015 ou 2021 par le SDAGE sur les masses d'eaux souterraines du secteur.
12. Dans ces conditions, en recherchant la sécurisation des ressources en eau et l'encadrement des prélèvements, recommandés par le SDAGE Loire-Bretagne et le SAGE de la Vienne, lesquels ne fixent pas de critères quantitatifs, tout en tenant compte des volumes prélevables agricoles, lesquels sont inférieurs, pour certains bassins, aux volumes sollicités par l'OUGC, et en préconisant un rythme de baisse de 3 % du volume par an pour tendre en 2029 au respect du volume prélevable agricole, les préfètes de la Vienne et d'Indre et Loire n'ont, en prenant l'arrêté contesté, commis ni erreur de droit, ni erreur d'appréciation.
13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association départementale des irrigants de la Vienne n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association départementale des irrigants de la Vienne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de l'association départementale des irrigants de la Vienne est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association départementale des irrigants de la Vienne et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Copie en sera adressée au préfet de Vienne et au préfet d'Indre-et-Loire.
Délibéré après l'audience du 27 février 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,
Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,
Mme Lucie Cazcarra, première conseillère
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2025.
La rapporteure,
Bénédicte MartinLa présidente,
Frédérique Munoz-Pauziès
La greffière,
Laurence Mindine
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00786
