Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de La Guyane d'annuler la décision du 5 juillet 2022 par laquelle le directeur de l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an.
Par un jugement n° 2201064 du 22 juin 2023, le tribunal administratif de La Guyane a annulé cette décision en tant qu'elle prenait effet à une date antérieure au 8 juillet 2022.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 août 2023 et 17 janvier 2025, Mme B..., représentée par Me Zahedi, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Guyane du 22 juin 2023 en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ;
2°) d'annuler la décision du président de l'INRAP du 5 juillet 2022 ;
3°) d'enjoindre au président de l'INRAP de procéder au paiement des traitements dont elle a été privée depuis le 7 juillet 2022, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'INRAP une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
En ce qui concerne la régularité du jugement :
- le tribunal a omis de répondre au moyen, qui n'est pas inopérant, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 32 du décret du 28 mai 1982 imposant au pouvoir disciplinaire d'informer les membres de la commission consultative paritaire des motifs pour lesquels l'avis rendu n'a pas été suivi ;
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :
- la sanction n'est pas motivée, en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;
- le délai de dix jours, prévu à l'article 123 du règlement intérieur de l'INRAP pour permettre à l'intéressé de présenter ses observations après la consultation de son dossier, n'a pas été respecté, contrairement à ce qui a été jugé ;
- le rapport disciplinaire du 15 avril 2022 n'établit pas la matérialité des faits, à défaut de contenir les pièces sur lesquelles l'autorité disciplinaire s'est fondée pour établir le comportement déloyal qui lui est reproché, consistant à avoir créé une structure concurrente de l'INRAP dont elle aurait fait la publicité auprès des collectivités locales ; si ces pièces ont été produites en réponse à une mesure d'instruction diligentée par le Conseil d'État dans le cadre de l'instance en référé, elles ne sauraient régulariser le vice tiré du défaut de force probante de ce rapport disciplinaire ;
- la commission consultative paritaire s'est réunie le 4 juillet 2022 sans que ses membres aient été destinataires des pièces sur lesquelles s'est fondée l'autorité disciplinaire ;
- le président de l'INRAP n'a pas informé la commission des motifs qui l'ont conduit à ne pas suivre l'avis rendu, en méconnaissance de l'article 32 du décret du 28 mai 1982 ;
- le tribunal a fait une erreur d'analyse en considérant que les faits reprochés étaient matériellement établis ; son souhait était de créer un service public interterritorial des Antilles en partenariat avec l'INRAP comme il en existe de nombreux en métropole, et non de faire une concurrence déloyale à l'INRAP, l'objectif étant de réduire les délais d'intervention sur les projets d'envergure ; par ailleurs, contrairement à ce qui lui est reproché, elle n'a jamais commercialement démarché les collectivités locales ; enfin, le projet a été présenté à plusieurs reprises à divers partenaires et ses supérieurs hiérarchiques en étaient informés ; elle n'a jamais diffusé irrégulièrement des informations détenues par l'INRAP ; elle ne tire aucun bénéfice personnel de ce projet de structure interterritoriale ; par conséquent, les fautes qui lui sont reprochées, tirées du manque de loyauté, de la méconnaissance du devoir de réserve, de manquement à ses obligations d'intégrité et de probité, ne sont pas établies ;
- subsidiairement, la sanction est disproportionnée ; le projet qu'elle soutenait n'a jamais abouti ; elle exerce ses fonctions pour l'INRAP depuis plus de vingt ans, à la pleine satisfaction de ses supérieurs hiérarchiques qui ont loué son investissement et la qualité de son travail.
Par des mémoires enregistrés le 13 décembre 2024 et le 29 janvier 2025, ce dernier non communiqué, l'INRAP, représenté par Me Delion, conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par une ordonnance du 17 janvier 2025, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 31 janvier 2025 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code du patrimoine ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ;
- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1086 ;
- le décret n° 2002-450 du 2 avril 2002 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Valérie Réaut,
- les conclusions de M. Julien Dufour, rapporteur public ;
- les observations de Me Miagkoff, représentant Mme B...,
- et les observations de Me Delion, représentant l'INRAP.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B..., recrutée par l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) le 2 juin 2002 et titulaire d'un contrat à durée indéterminée depuis le 1er mai 2007, exerce les fonctions d'assistante d'étude et d'opération à Cayenne depuis le 1er janvier 2012. Après qu'elle ait été suspendue de ses fonctions à titre conservatoire, une procédure disciplinaire a été engagée à son encontre et, par une décision du 4 juillet 2022, le président de l'INRAP lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an, à effet du 5 juillet 2022. Par un jugement du 22 juin 2023, le tribunal administratif de La Guyane a annulé cette décision en tant qu'elle prenait effet à une date antérieure au 8 juillet 2022. Mme B... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, dans son mémoire en réplique enregistré le 23 mai 2023, Mme B... a soulevé le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l'article 32 du décret du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires selon lequel " lorsque l'autorité compétente prend une décision contrairement à l'avis ou à la proposition émis par la commission, cette autorité doit informer la commission des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre l'avis ou la proposition. ". Le tribunal a répondu à ce moyen au point 4 de son jugement. En tout état de cause, il n'était pas tenu d'y répondre dès lors que la circonstance que le président de l'INRAP n'aurait pas informé les membres de la commission des motifs pour lesquels il a décidé de ne pas suivre son avis est sans influence sur la légalité de la sanction prononcée. Le jugement n'est donc pas entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. En premier lieu, la décision attaquée du 5 juillet 2022 comporte les visas des dispositions de droit dont le président de l'INRAP a fait application ainsi que l'énoncé précis des griefs retenus pour fonder la sanction prononcée à l'encontre de Mme B..., satisfaisant ainsi à l'obligation de motivation qui lui incombait en vertu de l'article 43-2 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 123 du règlement intérieur de l'INRAP du 1er septembre 2012 : " Le responsable hiérarchique qui constate une faute, informe l'agent concerné, au cours d'un entretien, des faits qui lui sont reprochés susceptibles d'entrainer une sanction disciplinaire. / (...) . Cette demande [le déclenchement d'une procédure disciplinaire] est motivée par un rapport détaillé et objectif qui établit la matérialité des faits reprochés à l'agent. Dans ce cadre sont rassemblés, les preuves, témoignage ou toutes autres pièces de nature à établir la responsabilité de l'agent mis en cause. La direction des ressources humaines s'assure de la matérialité des faits reprochés et vérifie leur imputabilité à l'agent. / La direction des ressources humaines informe ensuite l'agent, par courrier recommandé avec accusé de réception, de la procédure mise en place à son encontre, le convoque à un entretien et l'informe de la possibilité de venir consulter son dossier individuel et qu'il peut, à cette occasion, être assisté du ou des défenseurs de son choix et obtenir la copie de tout ou partie des éléments de son dossier. / L'agent peut transmettre, après la consultation de son dossier, les éventuelles observations à la direction des ressources humaines, dans un délai de dix jours ouvrés. / A l'issue de l'entretien, sur la base du rapport et des observations éventuelles de l'agent, la direction des ressources humaines propose à la direction générale : - de ne pas donner suite, / - de sanctionner l'agent par un avertissement ou un blâme, / - de saisir la commission consultative paritaire, en formation disciplinaire, pour avis. / L'agent est informé de la décision du directeur général, par écrit, dans un délai raisonnable. (...) ".
5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 15 avril 2022 portant convocation à l'entretien du 27 avril 2022, doublé d'un courriel du 19 avril 2022, Mme B... a été informée de la faculté dont elle disposait de consulter son dossier. Elle a pris connaissance du rapport disciplinaire et elle a présenté ses observations par un courrier du 29 avril 2022 adressé à la direction des ressources humaines, alors que l'autorité disciplinaire ne s'est pas prononcée avant le 4 juillet 2022. Dès lors, Mme B... a été en mesure de consulter son dossier et de présenter utilement ses observations et, contrairement à ce qu'elle soutient, les droits de la défense tels qu'ils sont organisés par le règlement de l'INRAP n'ont pas été méconnus.
6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, lors de leur déplacement aux Antilles du 22 février 2022, le président de l'INRAP et les membres de la direction interrégionale de Nouvelle Aquitaine - Outre-Mer ont rencontré le président de la collectivité territoriale de la Martinique qui les a interrogés sur le projet, porté par Mme B... et son collègue, relatif à la création d'un établissement public chargé de missions d'archéologie préventive. Le compte-rendu de cette journée de rencontre, établi le 1er mars 2022 par le directeur général adjoint de l'INRAP, relate en détail le contenu de la brochure promotionnelle de ce projet, que le président de la collectivité territoriale de la Martinique avait reçue avec un courrier d'accompagnement du 2 février 2022 rédigé par Mme B... et son collègue. Le rapport disciplinaire du 15 avril 2022 établi par la directrice interrégionale de Nouvelle Aquitaine - Outre-Mer, qui a participé à la rencontre du 22 février 2022, reprend les constats de ce compte-rendu. C'est également la directrice interrégionale qui a accordé aux deux agents de l'INRAPP, à leur demande, un entretien en visioconférence le 1er mars 2022 en vue de recueillir des observations complémentaires. Dans ces conditions, l'auteur du rapport disciplinaire ayant eu une connaissance directe et certaine de l'ensemble des faits retenus à l'encontre de Mme B..., la procédure d'élaboration du rapport disciplinaire telle qu'elle est prévue par le règlement intérieur de l'INRAP énoncé au point 4 n'a pas été méconnue.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article 29 du décret du 2 avril 2002 portant dispositions applicables aux agents de l'Institut national d'archéologie préventive : " Une commission consultative paritaire est instituée au sein de l'établissement, auprès du président, pour chacune des deux filières : administrative et scientifique et technique. (...) / Chaque commission est habilitée à émettre un avis sur les questions d'ordre individuel des agents relatives : (...) / 5. Aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme ; (...). "
8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la séance de la commission consultative paritaire siégeant en formation disciplinaire du 4 juillet 2022, que l'ensemble des membres de cette commission a disposé du rapport disciplinaire, dont il a été donné une lecture publique détaillée en présence distancielle de Mme B... et de son conseil. Il ressort également des pièces du dossier que la requérante a reconnu avoir été co-auteur de la brochure promotionnelle et du courrier adressés aux collectivités des Antilles sur lesquels repose le rapport disciplinaire. La requérante était donc en mesure, lors de cette séance de la commission paritaire, de répondre utilement aux questions de ses membres sur le contenu de ces documents et, le cas échéant, de leur en communiquer elle-même un exemplaire. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que la commission paritaire aurait été irrégulièrement consultée faute d'avoir pu disposer des documents sur la base desquels a été établi le rapport disciplinaire.
9. En quatrième lieu, comme il a été dit au point 2, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 32 du décret du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires est inopérant.
10. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 43-1 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État, par auquel renvoie l'article L. 523-3 du code du patrimoine pour les agents de l'INRAP: " Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par le code pénal. ". L'article 43-2 du même décret dispose que : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / 3° bis L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre jours à six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et de quatre jours à un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. / La décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée. "
11. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire sont établis, s'ils constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
12. La sanction en litige est fondée sur plusieurs griefs tenant à " la prise d'initiative de la création d'une structure concurrente à l'INRAP sur le territoire des Antilles (...) suivi du démarchage auprès de plusieurs dirigeants de collectivités territoriales sans autorisation ni mandat de [son] employeur ", à la formulation de " critiques à l'égard de l'INRAP sous-entendant la justification de la création d'une structure concurrente " et enfin, au " caractère insincère des déclarations " de Mme B..., annonçant la caducité de ses démarches au moment de leur découverte par l'INRAP tout en les poursuivant le mois suivant. Le président de l'INRAP a considéré que la requérante avait ainsi porté atteinte à l'image et à la réputation de son établissement et avait manqué aux obligations de loyauté, de réserve et de probité s'imposant à elle.
13. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... et un collègue, se présentant en leur qualité de responsables scientifiques de projets travaillant depuis vingt ans pour l'INRAP, ont élaboré une brochure présentant un projet de création d'un syndicat mixte pour un service public interterritorial d'archéologie à l'échelle du territoire des Antilles, qu'ils ont ensuite diffusée par voie postale aux représentants des collectivités territoriales. Cette brochure, très élaborée, dresse le bilan des acteurs de l'archéologie préventive, en rappelant la complémentarité des actions de l'État et des collectivités tant au stade du diagnostic, dont l'INRAP n'a plus le monopole depuis la loi du 7 juillet 2016, qu'en ce qui concerne les fouilles. Elle présente les perspectives de développement local d'un organisme interterritorial comparativement à ceux qui existent en métropole, en insistant sur le fonctionnement de trois d'entre eux dont la structure et le budget de fonctionnement sont détaillés. Enfin, elle développe les avantages du projet, notamment en ce qui concerne la réduction des délais d'intervention et le développement culturel du territoire antillais. Le courrier du 2 février 2022 joint à l'envoi de cette brochure au président de la collectivité territoriale de la Martinique fait référence aux longs délais et aux coûts des interventions archéologiques en visant une opération d'aménagement précise dont le diagnostic préventif avait été pris en charge par l'INRAP. Mme B... n'établit pas qu'elle avait informé sa hiérarchie de son projet en faveur de la création d'un établissement public concurrent de son employeur à l'échelle locale des Antilles avant que le président de l'INRAP n'en découvre l'existence à l'occasion du déplacement à Fort de France le 22 février 2022. Au vu de ces éléments, la matérialité de l'implication réelle et continue de Mme B... dans la promotion d'un projet de création d'un établissement public développant des prestations concurrentes à celle de son employeur sans l'en informer est établie, et constitue un manquement aux obligations de loyauté et de probité imposées aux agents publics qui justifie à lui seul le prononcé d'une sanction disciplinaire. Compte tenu de la gravité de cette faute et alors même que l'intéressée n'avait jamais été sanctionnée auparavant, l'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an, infligée à Mme B... par le président de l'INRAP n'est pas disproportionnée.
14. Il résulte de ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 22 juin 2023, le tribunal administratif de La Guyane a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du président de l'INRAP du 5 juillet 2022.
Sur les frais liés de l'instance :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'INRAP, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à l'institut national de recherches archéologiques préventives.
Délibéré après l'audience du 11 février 2025 à laquelle siégeaient :
M. Laurent Pouget, président,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
Mme Valérie Réaut, première conseillère.
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Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025.
La rapporteure,
Valérie RéautLe président,
Laurent Pouget
Le greffier,
Christophe Pelletier
La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX02300
