Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... C..., M. A... D..., Mme F... D... épouse E... et M. H... E... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 10 avril 2018 par lequel le maire de Lantabat a délivré, au nom de l'Etat, à cette commune un permis de construire en vue de l'édification d'un hangar doté de panneaux photovoltaïques en toiture, destiné au stockage de matériel communal, ainsi que l'arrêté du 16 mars 2019 portant permis de construire modificatif.
Par un jugement n°1901296 du 25 mars 2022, le tribunal administratif de Pau, après avoir constaté que les autres moyens n'étaient pas fondés, a sursis à statuer sur les conclusions en annulation des arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019 dans l'attente d'une régularisation du vice retenu. Par un jugement n° 1901296 du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 26 septembre 2022, Mme B... C..., M. A... D..., Mme F... D... épouse E... et M. H... E..., représentés par Me Macera, demandent à la cour :
1°) d'infirmer le jugement du 26 juillet 2022 du tribunal administratif de Pau ;
2°) d'annuler les arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Lantabat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la procédure de régularisation mise en œuvre par les premiers juges, en faisant usage des pouvoirs qu'ils tiennent de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, dans leur jugement du 25 mars 2022, comporte une atteinte excessive au principe de légalité ;
- si la délibération du 6 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Lantabat a autorisé son maire à signer, au nom de cette collectivité, la demande de permis de construire en litige, a régularisé le vice relevé par le jugement avant dire droit du 25 mars 2022, il n'est pas acquis que le même conseil, dans sa composition antérieure aux élections municipales de 2020, aurait autorisé le maire à déposer une telle demande ;
- contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, les époux E... justifient d'un intérêt à agir ;
- les arrêtés attaqués ont été pris en méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 codifié à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la mention " au nom de l'Etat " si elle est bien apposée en entête, n'était pas apposée juste avant la signature du maire ;
- les arrêtés attaqués ont été pris par une autorité incompétente dès lors que seul le préfet était compétent pour délivrer l'autorisation sollicitée ;
- les arrêtés attaqués méconnaissent les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;
- les arrêtés attaqués méconnaissent les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 juin 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 6 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 juillet 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme G...,
- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 27 mars 2018, la commune de Lantabat a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'un hangar destiné au stockage de matériel communal, doté de panneaux photovoltaïques en toiture sur un terrain situé quartier Behaune, lieu-dit " Behaune Nord " à Lantabat. Par arrêté du 10 avril 2018, le maire de Lantabat a, au nom de l'Etat, accordé à cette collectivité le permis de construire sollicité. Le 9 janvier 2019, la commune de Lantabat a déposé une demande de permis de construire modificatif afin d'augmenter la surface de plancher du projet de 20 m², portant la surface de plancher totale à 380 m². Par un arrêté du 16 mars 2019, le maire de Lantabat a accordé, au nom de l'Etat, à ladite commune, le permis de construire modificatif sollicité. Mme C..., M. D... et M. et Mme E..., riverains du projet, ont demandé l'annulation de ces deux arrêtés. Par un jugement du 25 mars 2022, le tribunal administratif de Pau, après avoir constaté que les autres moyens n'étaient pas fondés, a sursis à statuer sur les conclusions en annulation des arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019 dans l'attente d'une régularisation du vice tiré de ce que le maire n'avait pas compétence pour déposer les demandes de permis de construire et de permis de construire modificatif en litige, en l'absence de délibération du conseil municipal de la commune l'autorisant à signer les demandes de permis de construire au nom de la commune. Par un jugement du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Pau a, après avoir constaté la régularisation du vice, rejeté la demande d'annulation des arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019. Par la présente requête, Mme C... et autres relèvent appel de ces deux jugements.
Sur l'étendue du litige :
2. Si les requérants concluent à l'infirmation du " jugement du tribunal administratif de Pau ", il ressort des pièces du dossier qu'ils doivent être regardés, compte tenu des moyens qu'ils développent et de la production des deux jugements, comme demandant l'annulation des jugements des 25 mars et 26 juillet 2022 du tribunal administratif de Pau.
Sur la recevabilité de la demande en tant qu'elle émane de M. et Mme E... :
3. Si les requérants soutiennent que les premiers juges ont retenu à tort que M. et Mme E... ne justifiaient pas d'un intérêt à agir, ils n'assortissent, en tout état de cause, pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, alors qu'ils annonçaient sur ce point, un mémoire ampliatif qui n'a pas été produit. Par suite, ce moyen doit être écarté.
Sur la régularisation du vice relevé par les premiers juges :
4. D'une part, aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ".
5. Lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge administratif doit, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu'il fasse le choix de recourir à l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, si les conditions posées par cet article sont réunies, ou que le bénéficiaire de l'autorisation lui ait indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Lorsqu'il décide de recourir à l'article L. 600-5-1, il lui appartient, avant de surseoir à statuer sur le fondement de ces dispositions, de constater préalablement qu'aucun des autres moyens n'est fondé et n'est susceptible d'être régularisé et d'indiquer dans sa décision de sursis pour quels motifs ces moyens doivent être écartés. Lorsque le juge administratif décide de recourir à l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, le requérant de première instance peut contester le jugement avant dire droit en tant qu'il a écarté comme non-fondés les moyens dirigés contre l'autorisation initiale d'urbanisme et en tant qu'il a fait application des dispositions de l'article L. 600-5-1. A compter de la délivrance du permis destiné à régulariser le vice relevé dans le cadre du sursis à statuer prononcé par le jugement avant dire droit, les conclusions présentées par le requérant de première instance et dirigées contre ce jugement en tant qu'il met en œuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme sont cependant privées d'objet.
6. Par ailleurs, lorsqu'une autorisation d'urbanisme est entachée d'incompétence, qu'elle a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci est compétemment accordée pour le projet en cause, qu'elle assure le respect des règles de fond applicables à ce projet, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises.
7. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ;/ (...). ". Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code : " La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis. ". Il résulte de ces dispositions que les demandes de permis de construire peuvent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire selon laquelle il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 précité. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, sont accordées sous réserve du droit des tiers et il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la demande de permis pour ce motif. Enfin, aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; (...) ". En vertu de l'article L. 2121-29 du même code : " le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées qu'un maire ne peut présenter une demande de permis de construire au nom de sa commune sans y avoir été expressément autorisé par le conseil municipal.
8. Le tribunal administratif de Pau a retenu dans son jugement avant dire droit du 25 mars 2022, que le vice tiré de la méconnaissance par la demande de permis de construire des dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le maire de Lantabat n'avait pas reçu délégation du conseil municipal pour signer une telle demande, entachait la légalité des arrêtés attaqués. Il a sursis à statuer sur la demande d'annulation de ces actes en vue de permettre à la commune de Lantabat de lui notifier un permis de construire modificatif régularisant ce vice. Dans son jugement du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Pau a relevé que par délibération du 6 avril 2022, le conseil municipal de Lantabat avait autorisé le maire de la commune à signer, au nom de cette collectivité, la demande de permis de construire en litige et a considéré que l'arrêté du 4 mai 2022, par lequel cette autorité a délivré, au nom de l'Etat, à la commune de Lantabat, un permis de construire modificatif régularisait le vice retenu initialement et a rejeté la demande d'annulation des permis contestés.
9. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que le permis destiné à régulariser le vice relevé dans le cadre du sursis à statuer prononcé par le jugement avant dire droit critiqué a été délivré le 4 mai 2022. Dans ces conditions, et dès lors qu'en application des principes rappelés au point 5, les conclusions des requérants en tant qu'ils critiquent la mise en œuvre par les premiers juges de leur faculté de régularisation, sont privées d'objet, les requérants ne peuvent utilement soutenir que, compte tenu du vice retenu, les premiers juges ne pouvaient faire usage de leur pouvoir de régularisation sans porter atteinte " au principe de légalité ".
10. En second lieu, il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté, que le permis de régularisation du 4 mai 2022 a été délivré au regard des exigences applicables à la date des décisions attaquées, issues des dispositions précitées des articles L. 2122-21 et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales et a été précédé de l'exécution régulière de la formalité omise dès lors que par délibération du 6 avril 2022, le conseil municipal de Lantabat a autorisé le maire de la commune à signer, au nom de cette collectivité, la demande de permis de construire en litige. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Pau a considéré que le permis du 4 mai 2022 régularisait le vice initialement retenu, sans que les requérants puissent valablement soutenir qu'il n'était " pas acquis " que le conseil municipal, dans sa composition antérieure aux élections municipales de 2020, aurait délivré une telle délégation.
Sur les autres moyens soulevés par les requérants à l'encontre de la légalité des arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019 :
En ce qui concerne la compétence de l'auteur des arrêtés attaqués :
11. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale (...) / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. (..). ". Aux termes de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : (...) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, (...) ". Aux termes de l'article R. 422-1 du même code : " Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l'article R. 422-2 où elle émane du préfet. ". Aux termes de l'article R. 422-2 du même code : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : (...) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ; (...) ". Aux termes de l'article R. 422-2-1 du même code : " Les installations de production d'électricité à partir d'énergie renouvelable accessoires à une construction ne sont pas des ouvrages de production d'électricité au sens du b de l'article L. 422-2. ".
12. Comme relevé à juste titre par les premiers juges, et alors qu'il ressort des pièces du dossier que les arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019 ont été pris par le maire au nom de l'Etat, il est constant que la commune de Lantabat est soumise au règlement national d'urbanisme et qu'elle relève ainsi du b) de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme précité. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 422-2 qui visent uniquement des exceptions au a) de l'article L. 422-1. En outre, le projet, qui consiste en la construction d'un hangar doté de panneaux photovoltaïques en toiture, ne répond pas, en application de l'article R. 422-2-1 code de l'urbanisme, à la notion d'" ouvrages de production d'électricité " au sens du b de l'article L. 422-2 et du b de l'article R. 422-2 du même code . Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des arrêtés attaqués doit être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration :
13. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Aux termes de l'article A. 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-2 du même code : L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : " a) Indique la collectivité au nom de laquelle la décision est prise ; (...) L'arrêté mentionne, en caractères lisibles, le prénom, le nom et la qualité de son signataire. ".
14. Comme l'a relevé à juste titre le tribunal administratif de Pau, il ne résulte d'aucune des dispositions précitées que lorsque le maire prend, au nom de l'Etat, un arrêté dans le cadre des dispositions du b) de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, la mention " au nom de l'Etat " doive être apposée juste avant la signature du maire. Ainsi, et alors qu'il n'est pas contesté que ladite mention figure bien en entête des deux arrêtés attaqués, le moyen tiré de ce que ces derniers seraient entachés d'un vice de forme sur ce point doit être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme :
15. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des (...) ouvrages à édifier (...), sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".
16. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
17. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste en la construction d'un hangar d'une surface de plancher de 380 m², s'implante sur une parcelle cadastrée section B n°168 d'une superficie de 966 m² située quartier Behaune, lieu-dit " Behaune Nord ", à proximité des commodités de la commune, de l'école et de l'église, à environ 2,6 km au nord est du bourg du village. Si le quartier comporte de nombreuses constructions d'architecture traditionnelle basque qui marquent la qualité du paysage, il ressort des pièces du dossier qu'y sont accolés des hangars agricoles tels que le hangar autorisé par le projet. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet porterait atteinte à l'intérêt et au caractère des lieux avoisinants sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, quand bien même il comportera des panneaux photovoltaïques en toiture.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme :
18. Les requérants reprennent en appel, sans invoquer d'éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui a été apportée par le tribunal administratif sur ce point, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par les deux jugements attaqués, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation des arrêtés des 10 avril 2018 et 16 mars 2019. En conséquence, leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme C..., M. D... et M. et Mme E... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C..., M. A... D..., Mme F... D... épouse E..., M. H... E..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Lantabat.
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024 à laquelle siégeaient :
M. Luc Derepas, président de la cour,
Mme Elisabeth Jayat, présidente de chambre,
Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.
La rapporteure,
Héloïse G...
Le président,
Luc Derepas
La greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 22BX02541
