Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler la décision du 26 janvier 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a opéré une retenue de dix trentièmes sur son traitement pour la période du 22 janvier au 31 janvier 2018, d'enjoindre à l'Etat de lui restituer la somme retenue sur son traitement et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000 euros en réparation des préjudices résultant de cette retenue, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 2 juillet 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de dix jours et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 5 000 euros en réparation des préjudices résultant de cette sanction.
Par un jugement n° 1801134, 1804759 du 25 janvier 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 2 juillet 2018 du garde des sceaux, ministre de la justice, a enjoint à cette autorité de prendre toute mesure de nature à régulariser la situation de Mme B... en conséquence de cette annulation, a mis à la charge de l'Etat une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des demandes de Mme B....
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 mars et 6 août 2021, Mme B..., représentée par Me Noël, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 25 janvier 2021 en tant qu'il a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux et à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui restituer la somme retenue sur son traitement ;
2°) d'annuler la décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux ;
3°) d'enjoindre à l'Etat de lui restituer la somme retenue sur son traitement, assortie des intérêts au taux légal ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision du 26 janvier 2018 est insuffisamment motivée ;
- son arrêt de travail ne pouvait être remis en cause sans contre-visite par un médecin agréé ;
- aucune circonstance particulière ne faisait obstacle à ce que l'administration fasse procéder à une telle contre-visite ;
- l'inversion de la charge de la preuve du bien-fondé de l'arrêt de travail contraint les agents à violer le secret médical ; il ne saurait être exigé des agents qu'ils demandent à leur médecin traitant de lever le secret médical ; une procédure spécifique est prévue dans l'hypothèse d'un certificat médical de complaisance ; le conseil constitutionnel a rappelé dans une décision du 11 juin 2021 qu'il ne saurait être porté une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée incluant le droit à la protection du secret médical ;
- la décision, datée du 26 janvier 2018, revêt un caractère prématuré et repose ainsi sur une inexacte application des dispositions de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 ;
- cette décision est entachée d'une erreur de fait ; son arrêt de travail n'était pas lié au mouvement syndical mais fondé sur son état pathologique ;
- elle est fondée à solliciter le reversement de l'intégralité de la somme illégalement retenue sur son traitement, avec intérêts au taux légal.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 10 juin 2021, l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice (UNFA-UNSA Justice), représentée par Me Noël, s'associe aux conclusions de Mme B... tendant à l'annulation du jugement attaqué et de la décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux et conclut à la mise à la charge de l'Etat, à son profit, d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- le raisonnement suivi par les premiers juges repose sur une erreur de droit ; un arrêt de travail ne peut légalement être remis en cause sans contre-visite par un médecin agréé ; aucune circonstance particulière, notion au demeurant trop vague, ne fait obstacle à ce que l'administration fasse procéder à une telle contre-visite ; l'inversion de la charge de la preuve du bien-fondé de l'arrêt de travail contraint les agents à violer le secret médical, entraine une rupture d'égalité entre agents et repose sur un soupçon infondé à l'égard des médecins.
Par une ordonnance du 26 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 décembre 2022 à 12 h.
Un mémoire a été présenté par le garde des sceaux, ministre de la justice le 16 septembre 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction.
Le président de la cour administrative d'appel de Bordeaux, par une décision du 4 septembre 2023, a affecté Mme Karine Butéri, présidente-assesseure, à la 3ème chambre de la cour, pour l'audience du mardi 19 septembre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ;
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,
- les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique,
- et les observations de Me Noël représentant Mme B... et l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice ;
Considérant ce qui suit :
1. Mme B..., surveillante pénitentiaire alors en fonction au centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan, a transmis à son administration un avis d'arrêt de travail du 22 au 31 janvier 2018. Par une décision du 26 janvier 2018, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a opéré une retenue de dix trentièmes sur le traitement de l'intéressée pour la période du 22 au 31 janvier 2018. Mme B... relève appel du jugement du 25 janvier 2021 du tribunal administratif de Bordeaux en ce qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui restituer la somme retenue sur son traitement.
Sur l'intervention de l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice :
2. En vertu de ses statuts, l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice a notamment pour objet de défendre les droits et les intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des personnels pénitentiaires. Elle justifie dès lors d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision en litige. Par suite, son intervention à l'appui de la requête formée Mme B... est recevable.
Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux :
3. Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit (...) ".
4. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, désormais codifié aux articles L. 822-1 à L. 822-5 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire a droit (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; (...). Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35 ". Aux termes de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires, dans sa rédaction alors applicable : " Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. (...) / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ". L'article 15 du même décret dispose que l'avis du comité médical, devenu conseil médical depuis l'entrée en vigueur du décret du 11 mars 2022 modifiant le décret du 14 mars 1986, est motivé dans le respect du secret médical.
5. Il résulte des dispositions citées au point 4 que l'administration ne peut en principe interrompre le versement de la rémunération d'un agent lui demandant le bénéfice d'un congé de maladie en produisant un avis médical d'interruption de travail qu'en faisant procéder à une contre-visite par un médecin agréé. Toutefois, dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, et la réception d'un nombre important et inhabituel d'arrêts de travail sur une courte période la mettant dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration est fondée, dès lors qu'elle établit que ces conditions sont remplies, à refuser d'accorder des congés de maladie aux agents du même service, établissement ou administration lui ayant adressé un arrêt de travail au cours de cette période. Ces agents peuvent, afin de contester la décision rejetant leur demande de congé de maladie, établir par tout moyen la réalité du motif médical ayant justifié leur absence pendant la période considérée. Ils peuvent également, malgré l'absence de contre-visite, saisir le conseil médical, qui rendra un avis motivé dans le respect du secret médical.
6. En premier lieu, Mme B... reprend, sans critique utile du jugement, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision en litige, auquel les premiers juges ont pertinemment répondu. Il y a lieu, dès lors, d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif de Bordeaux.
7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de l'appel au blocage des établissements pénitentiaires par plusieurs organisations syndicales, l'administration pénitentiaire a été marquée, pendant la période de la fin janvier au début février 2018, par un important mouvement social des surveillants pénitentiaires, agents pour lesquels la cessation concertée du service est interdite. Mme B... ne conteste pas que, comme l'ont relevé les premiers juges, la direction interrégionale des services pénitentiaires de Bordeaux, dont relève son établissement d'affectation, a reçu un nombre important et inhabituel d'arrêts de travail sur la période en cause, de sorte que l'administration s'est trouvée dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile à des contre-visites, par un médecin agréé, des agents affectés, notamment, dans cet établissement. Dès lors, en considérant, sans contre-visite par un médecin agréé, que Mme B... était en situation d'absence injustifiée entre le 22 et le 31 janvier 2018, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit.
8. En troisième lieu, en se bornant à produire un avis d'arrêt de travail pour une durée de dix jours, la requérante n'établit pas la réalité du motif médical ayant justifié son absence pendant la période en cause. Sur ce point, eu égard à la possibilité rappelée au point 5 de saisir le conseil médical, elle ne peut utilement se prévaloir de son droit au secret médical
9. Enfin, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement (...) ". Aux termes de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 portant loi de finances rectificative pour 1961 : " (...) L'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d'indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l'alinéa précédent. Il n'y a pas service fait : / 1°) Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services ; /2°) Lorsque l'agent, bien qu'effectuant ses heures de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction telles qu'elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l'autorité compétente dans le cadre des lois et règlements (...)".
10. Il ressort des pièces du dossier que la décision de procéder à une retenue sur le traitement de Mme B... correspondant aux 10 jours entre le 22 janvier et le 31 janvier 2018 a été prise le 26 janvier 2018, soit à une date à laquelle l'administration ne pouvait constater l'absence de service fait pour la période du 26 janvier au 31 janvier 2018. Par suite, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article 4 de la du 29 juillet 1961 en prenant une décision prématurée pour la période du 26 janvier au 31 janvier 2018.
11. Il résulte de ce qui précède que Mme B... est seulement fondée à demander l'annulation de la décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux en tant qu'elle a appliqué une retenue sur son traitement du 26 janvier au 31 janvier 2018, et à solliciter la réformation, dans cette mesure, du jugement attaqué.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
12. Eu égard au motif d'annulation ci-dessus retenu, le présent arrêt implique seulement que l'administration verse à Mme B... son traitement pour la période du 26 au 31 janvier 2018, avec intérêts au taux légal à compter du 23 mars 2018, date d'enregistrement de sa demande devant le tribunal administratif de Bordeaux. Il y a lieu, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
13. L'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice n'étant pas, en sa qualité d'intervenante, partie à la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme lui soit versée par l'Etat à ce titre.
14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme B... sur le fondement des mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : L'intervention de l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice est admise.
Article 2 : La décision du 26 janvier 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux est annulée en tant qu'elle a appliqué une retenue de traitement du 26 janvier au 31 janvier 2018.
Article 3 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, au versement à Mme B... de son traitement du 26 janvier au 31 janvier 2018, avec intérêts au taux légal à compter du 23 mars 2018.
Article 4 : Le jugement n° 1801134, 1804759 du 25 janvier 2021 du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B..., à l'Union fédérale autonome pénitentiaire - Union Nationale Syndicats Justice et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023 à laquelle siégeaient :
Mme Karine Butéri, présidente,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
M. Manuel Bourgeois, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 octobre 2023.
La rapporteure,
Marie-Pierre Beuve Dupuy
La présidente,
A... Butéri
La greffière,
Sylvie Hayet
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 21BX01160
