| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 14 mars 2023, 21BX02877

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme D... C... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 17 octobre 2019 par lequel le maire de Saint-Georges d'Oléron a refusé la délivrance d'un permis de construire une maison d'habitation, sur la parcelle cadastrée ET n° 447, située chemin des Grands Sables, au lieu-dit Chaucre.

Par un jugement n° 1903038 du 6 mai 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 5 juillet 2021, 14 mars 2022, 3 juin 2022 et 25 juillet 2022, ces deux derniers mémoires n'ayant pas été communiqués, M. et Mme C..., représentés par Me Lamorlette, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1903038 du 6 mai 2021 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) d'annuler l'arrêté du 17 octobre 2019 du maire de Saint-Georges d'Oléron ;

3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Georges d'Oléron, à titre principal, de délivrer le permis de construire dans le délai de deux mois à compter de la date de notification du présent arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges d'Oléron la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté comporte une motivation lacunaire ;

- en reprenant à l'identique la motivation du jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 18 juillet 2019, le maire n'a pas procédé à une analyse personnelle et approfondie du dossier de demande et a méconnu l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; il ne pouvait pas légalement refuser le permis de construire en se fondant sur la jurisprudence du tribunal administratif de Poitiers, qui n'est pas applicable en l'espèce, les situations étant différentes ;

- les parcelles objets des deux permis de construire, parcelles cadastrées section ET n° 304 et ET n° 306 et 1062 ne sont pas dans la même situation que la leur, qui constitue " une dent creuse " ;

- le tribunal a fait une mauvaise application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme; le terrain d'assiette du projet se situe dans une partie du village où se trouvent de nombreuses constructions pavillonnaires ; le terrain est desservi tant par les réseaux, que par une voie carrossable ; situé dans un secteur urbanisé, le terrain est en continuité directe avec le village de Chaucre et n'est pas isolé des autres constructions ; la parcelle située au nord du terrain est construite ; le plan local d'urbanisme (PLU) classe le terrain en zone UC, qui correspond à une zone de faible densité, principalement résidentielle et qui présente une urbanisation de forme pavillonnaire ; le projet constitue une extension de l'urbanisation en continuité avec un village existant, et n'est pas situé dans une zone d'urbanisation diffuse ;

- le tribunal a fait une application erronée du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa version modifiée par la loi Elan ; de nouvelles constructions peuvent être autorisées jusqu'au 31 décembre 2021 dans des dents creuses situées dans des secteurs déjà urbanisés, avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque le schéma de cohérence territoriale (SCOT) n'a pas encore identifié ces secteurs, et qu'aucune modification ou révision de ce document n'a été engagée postérieurement à la publication de la loi Elan du 23 novembre 2018 ; le SCOT approuvé ne délimite pas les secteurs déjà urbanisés au titre de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et n'a pas fait l'objet de l'engagement d'une révision postérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018 ; le terrain constitue une dent creuse au sens de l'article L. 121-8 et le secteur dans lequel s'implante le projet dispose de toutes les caractéristiques d'un secteur déjà urbanisé ; le projet ne conduit pas à un étalement urbain ; le projet n'est pas isolé et s'insère dans un vaste ensemble constituant une zone dense, dans laquelle sont regroupées plus d'une cinquantaine de maisons d'habitation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 janvier et 5 mai 2022, la commune de Saint-Georges d'Oléron, représentée par Me Verger, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. et Mme C... ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 11 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 juin 2022 à 12h00.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E... B...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- les observations de Me Lamorlette, représentant M. et Mme C..., et F..., représentant la commune de Saint-Georges d'Oléron .

Considérant ce qui suit :

1. Mme C... a déposé le 13 juin 2019 une demande de permis de construire une maison d'habitation, d'une surface de plancher de 113, 70 m², sur la parcelle cadastrée section ET n° 447, située 258 chemin des Grands-Sables, Chaucre sur le territoire de la commune de Saint-Georges d'Oléron. Par arrêté du 17 octobre 2019, le maire de Saint-Georges d'Oléron a opposé un refus à la demande. Le tribunal administratif de Poitiers, aux termes du jugement du 6 mai 2021, dont il est relevé appel par M. et Mme C..., a rejeté la demande de ces derniers, tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 octobre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau (...), à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". Aux termes de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " / (...) / III. Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de permis de construire ayant été déposée le 19 juillet 2019, les dispositions du V citées au point 2 sont applicables en l'espèce.

3. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

4. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

5. Enfin, le respect du principe de continuité posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain sur lequel les consorts C... projettent d'édifier une habitation se situe à l'ouest du secteur de la Chaucre et à environ 750 mètres de son bourg, accessible par plusieurs axes routiers, notamment le chemin des Grands Sables, lequel se divise en deux voies, l'une au nord, l'autre au sud, rejoignant des " chemins ", puis des rues d'entrées dans le centre-bourg. Le secteur du terrain d'assiette est classé en zone Uc ou de faible densité du plan local d'urbanisme, approuvé le 30 avril 2009 et modifié les 31 mai et 29 novembre 2012. Bordé au nord par le chemin des Garnissettes et au sud par le chemin du Petit Rocher, traversé en son milieu par le chemin des Grands Sables, il comporte une trentaine de constructions regroupées les unes auprès des autres et il est constant qu'il est desservi par les réseaux d'eau, d'électricité et par le service de collecte des déchets. Le projet d'assainissement autonome de la construction sollicitée a fait l'objet d'un avis favorable. Ces constructions forment le dernier noyau bâti, dans le prolongement des compartiments urbanisés à l'est vers le bourg, faisant transition avec l'ouverture en sa partie ouest vers une vaste zone boisée, ouvrant sur le littoral, noyau bâti qui doit être regardé, comme constituant, non pas une zone d'urbanisation diffuse, mais un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme issu de la loi du 23 novembre 2018, permettant, selon les modalités prévues par les dispositions transitoires de l'article 42 de cette loi, d'admettre, sous conditions, des constructions nouvelles alors même qu'il ne serait pas encore identifié par le Scot ou délimité par le PLU, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif.

7. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que le maire de Saint-Georges d'Oléron a fait une inexacte application des dispositions précitées du code de l'urbanisme en refusant de délivrer le permis de construire sollicité par M. et Mme C.... Son arrêté du 17 octobre 2019 doit, par suite, être annulé. Aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation prononcée pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

8. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (...) ". Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer cette demande, ces conclusions aux fins d'injonction du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou la déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de réexaminer la demande présentée par le requérant. Dans un tel cas, l'autorité administrative compétente doit, sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que le pétitionnaire ne dépose pas une demande d'autorisation portant sur un nouveau projet, réexaminer la demande initiale sur le fondement des dispositions d'urbanisme applicables à la date de la décision annulée, en application de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme.

9. Compte tenu de ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Saint-Georges d'Oléron procède à un nouvel examen de la demande de permis de construire de Mme C..., sur le fondement des dispositions d'urbanisme applicables à la date du refus de permis de construire annulé, en sollicitant l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, et l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, au regard des motifs exposés au point 6 du présent arrêt, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

10. En l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges d'Oléron une somme de 1 500 euros qui sera versée à M. et Mme C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 6 mai 2021 et l'arrêté du maire de Saint-Georges d'Oléron du 17 octobre 2019 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Georges d'Oléron de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent arrêt, à un nouvel examen de la demande de permis de construire de Mme C..., en sollicitant l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, et l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, au regard des motifs exposés au point 6 du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Saint-Georges d'Oléron versera aux consorts C... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C... et Mme A... C... et à la commune de Saint-Georges d'Oléron.

Délibéré après l'audience du 21 février 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023.

La rapporteure,

Bénédicte B...La présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 21BX02877