| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 12 janvier 2023, 21BX00306

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 24 octobre 2019 par laquelle le maire de Saint-André-de-Cubzac a décidé d'exercer le droit de préemption sur les parcelles cadastrées AE 489, 692 et 693 appartenant aux consorts A... situées 70 rue du commandant C... à Saint-André-de-Cubzac.

Par un jugement n°1906255 du 26 novembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée 26 janvier 2021, M. B..., représenté par Me Achou-Lepage, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 26 novembre 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 24 octobre 2019 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-André-de-Cubzac une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier en l'absence des signatures prévues à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- la décision attaquée a été prise en méconnaissance de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme faute de notifications aux propriétaires dès lors que la copie du mandat donné au notaire n'était pas jointe à la déclaration d'intention d'aliéner ;

- cette décision est insuffisamment motivée ;

- l'antériorité d'un projet de régie agricole de la commune suffisamment précis et certain n'est pas établie, ni sa faisabilité au regard des règles d'urbanisme ;

- le projet de salle municipale ne répond pas à un intérêt général suffisant au regard des équipements déjà existants sur la commune et risque de porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants en méconnaissance des règles d'urbanisme applicables ;

- ces projets méconnaissent les objectifs de sauvegarde du patrimoine bâti et non bâti défini dans l'orientation n°4 du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le maire n'était pas compétent pour prendre cette décision en l'absence de transmission au représentant de l'Etat de la délibération du 6 novembre 2017 lui donnant délégation pour exercer le droit de préemption urbain ;

- la compétence de préemption appartenait à la communauté de communes du Cubzaguais depuis le 1er janvier 2017 ;

- cette décision est dénuée de base légale en l'absence de publication de la délibération du 7 novembre 2016 instituant le droit de préemption urbain.

Par un mémoire enregistré le 9 avril 2021, M. A... s'en remet à la sagesse de la cour.

Il soutient que :

- la viabilité du projet agricole n'est pas démontrée au regard des caractéristiques des terres agricoles ;

- la faisabilité d'un projet de salle des fêtes n'est pas établie au regard de la proximité avec les habitations, des règles d'urbanisme et de l'état du bâti.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 mai 2022, la commune de Saint-André-de-Cubzac, représentée par Me Ruffié, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Une demande de régularisation en application de l'article R. 811-7 du code de justice administrative a été adressée à M. A... le 12 avril 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E... G...,

- les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public,

- les observations de Me Achou-Lepage, représentant M. B..., et de Me Hardouin, représentant la commune de Saint-André-de-Cubzac.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 24 octobre 2019, le maire de Saint-André-de-Cubzac a décidé d'exercer le droit de préemption sur les parcelles cadastrées AE 489, 692 et 693 appartenant aux consorts A..., situées 70 rue du commandant C... à Saint-André-de-Cubzac. M. D... B..., acquéreur évincé, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cette décision. Il relève appel du jugement du 26 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur la recevabilité du mémoire de M. A... :

2. Le mémoire de M. A... a, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 811-7 du code de justice administrative, été présenté sans ministère d'avocat, et M. A... s'est abstenu de régulariser cette production dans le délai qui lui était imparti par la demande de régularisation qui lui a été adressée, à peine d'irrecevabilité, par un courrier du greffe du 12 avril 2021, reçu le même jour. Il en résulte que ce mémoire est irrecevable.

Sur la régularité du jugement :

3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par la rapporteure, le président et le greffier d'audience. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté.

Sur la légalité de la décision du 24 octobre 2019 :

4. En premier lieu, d'une part, le 2ème alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, auquel renvoie le 3ème alinéa de l'article L. 212-1 du même code, prévoit que " la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (...) en matière de plan local d'urbanisme, emporte [sa] compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ". Selon le I de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 12 décembre 2018, issue notamment de l'article 64 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale (...) ". Aux termes du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " II. - La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut également à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. S'il se prononce en faveur du transfert, cette compétence est transférée à la communauté, sauf si les communes membres s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II, dans les trois mois suivant le vote de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ".

5. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 27 juillet 2016, la communauté de commune du Cubzaguais, dont fait partie la commune de Saint-André-de-Cubzac, a proposé aux communes membres de se prononcer sur le transfert de la compétence en matière de plan local d'urbanisme ainsi que sur une éventuelle modification des statuts en ce sens. Par des délibérations approuvées dans le délai prévu par les dispositions citées ci-dessus de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014, plus de 25 % des conseils municipaux des communes membres de cet établissement public de coopération intercommunale, représentant plus de 20 % de la population intercommunale, se sont expressément opposés au transfert à cette communauté de communes de leur compétence en matière de plan local d'urbanisme, ainsi que cela ressort de la modification des statuts approuvée par délibération du conseil communautaire du 27 septembre 2017 et autorisée par arrêté préfectoral du 18 décembre 2017. Par suite, en l'absence d'un tel transfert, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la commune n'était plus compétente le 24 octobre 2019 en matière de droit de préemption.

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " le maire peut en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou en partie, et pour la durée de son mandat : (...) 15° d'exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 2131-1 de ce même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 6 novembre 2017, par laquelle le conseil municipal de Saint-André-de-Cubzac a délégué au maire la compétence pour exercer au nom de la commune le droit de préemption, a été transmise au préfet le 10 novembre 2017. Dès lors, cette délibération était exécutoire à la date de la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire pour signer la décision du 24 octobre 2019 doit être écarté dans ses deux branches.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 7 novembre 2016, par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-André-de-Cubzac a décidé d'instituer le droit de préemption urbain sur l'ensemble des zones urbaines et d'urbanisation future du plan local d'urbanisme de la commune en vigueur, a fait l'objet d'un affichage en mairie d'une durée d'un mois à compter du 14 novembre 2016, ainsi qu'en atteste le garde-champêtre chef principal de la commune, et que la mention de cet affichage a été insérée dans les journaux Haute-Gironde et Sud-Ouest. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de préemption du 24 octobre 2019 serait dépourvue de base légale en raison de l'absence de caractère exécutoire de la délibération du 7 novembre 2016 du fait de l'absence de ces formalités de publicité manque en fait.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. (...) Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. (...) " ;

11. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner reçue par la commune le 28 août 2019 précisait que la notification de la décision du titulaire du droit de préemption devait être effectuée à l'adresse de Me Latour, notaire, mandataire mentionné à la rubrique H, où les propriétaires avaient fait élection de domicile. Ainsi, alors qu'aucune disposition légale ou réglementaire n'impose dans ce cas la production d'un mandat en annexe du formulaire d'intention d'aliéner, une telle obligation ne pouvant résulter d'une réponse ministérielle, la notification aux vendeurs n'était pas requise et la notification au notaire vaut notification régulière. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

13. La décision en litige indique que le droit de préemption est exercé en vue de mettre en œuvre le projet communal de création d'une régie agricole à proximité des cantines scolaires, de créer une salle des fêtes polyvalente et de sauvegarder le patrimoine bâti et non bâti du territoire. Pour chacun de ces motifs, elle apporte des précisions sur l'historique et la nature du projet. Dès lors, la décision du 24 octobre 2019, qui comporte ainsi des indications suffisamment précises et circonstanciées pour permettre de savoir en vue de quelle opération la préemption a été exercée sur la parcelle considérée, est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'équipe municipale étudie depuis 2018 un projet de régie agricole, consistant à fournir les cantines scolaires en produits biologiques et locaux. Ce projet a ainsi été présenté dans le cadre d'une réunion de la majorité municipale en septembre 2018, il a fait l'objet d'une recherche de prestataire en mars 2019 et une délibération du 27 mai 2019 a validé le principe de réaliser une étude de faisabilité, laquelle a été commandée le 16 août 2019, soit avant la réception par la commune, le 28 août 2019, de la déclaration d'intention d'aliéner de l'indivision A.... Il ressort également des échanges de mails entre les élus et les services qu'une implantation au sein du château Lacaussade avait été envisagée dès novembre 2018. Par ailleurs, alors que l'avis du service des domaines mentionne que le site, qui était en fermage, comporte des annexes agricoles et que le règlement de la zone UC autorise la réalisation de constructions destinées à l'exploitation agricole s'il s'agit de l'aménagement, de l'extension ou d'annexes de constructions à vocation agricole existantes à la date d'approbation du plan local d'urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il serait impossible de réaliser les travaux nécessaires à la mise en œuvre de ce projet. Enfin, si la parcelle AE 489 et le château Lacaussade situé sur la parcelle AE 693 sont identifiés au plan de zonage du plan local d'urbanisme comme patrimoines protégés au sens des 5° et 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mise en œuvre de ce projet portera nécessairement atteinte à ces éléments protégés. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de réalité de ce projet à la date d'exercice du droit de préemption doit être écarté.

15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet de création d'une salle polyvalente était inscrit dans le programme de la majorité municipale et que lors du conseil municipal du 1er avril 2019, le maire a indiqué qu'il convenait de réévaluer le lieu d'implantation initialement prévu et qu'une nouvelle localisation était ainsi recherchée depuis cette date. La réalisation d'un tel équipement entre dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et n'est pas incohérente au regard des équipements existants sur la commune, le juge n'ayant pas, dans le cadre du contrôle de la légalité d'une décision de préemption, à se prononcer sur l'opportunité de la création et de la localisation d'un équipement collectif. Les seules affirmations du requérant selon lesquels un tel équipement nécessite la création d'un parking ne sont pas de nature à faire regarder la mise en œuvre de ce projet comme incompatible avec la protection dont bénéficie le site. Par suite, les moyens tirés de l'absence d'intérêt général et de l'impossibilité de réaliser le projet au regard des règles d'urbanisme doivent être écartés.

16. Enfin, et en tout état de cause, alors que le projet n'implique pas de nouvelles constructions sur le site, le motif également retenu pour justifier l'usage du droit de préemption, tiré de la sauvegarde du patrimoine bâti et non bâti de la commune, n'est pas entaché d'erreur d'appréciation au regard des objectifs définis par l'orientation n°4 du projet d'aménagement et de développement durables.

17. Dans ces conditions, alors que la commune portait un projet d'action répondant aux exigences rappelées au point 12, le maire a pu légalement, par la décision du 24 octobre 2019, exercer le droit de préemption urbain sur les biens en litige.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sa requête d'appel doit, par suite, être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B..., qui est la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-André-de-Cubzac au titre des frais exposés non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : M. B... versera à la commune de Saint-André-de-Cubzac une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Les conclusions de M. A... sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B..., à la commune de Saint-André-de-Cubzac et à M. F... A....

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,

Mme Charlotte Isoard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 janvier 2023.

La rapporteure,

Christelle G...La présidente,

Marianne Hardy

La greffière,

Marion Azam Marche

La République mande et ordonne à la préfète de la Gironde en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 21BX00306 2