Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. E... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre par la maire de la commune de Lacropte le 27 avril 2018 afin de recouvrer la somme de 20 145,27 euros.
Par un jugement n° 1802609 du 15 avril 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 5 juillet 2019, M. E..., représenté par Me Gaultier, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 15 avril 2019 ;
2°) d'annuler le titre exécutoire émis le 27 avril 2018 à son encontre par la maire de Lacropte d'un montant de 20 145,27 euros ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Lacropte la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le titre exécutoire n° 36 émis à son encontre le 27 avril 2018 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il n'a commis aucune faute personnelle ; alors même que la délibération en date du 18 mars 2010 par laquelle la vente de la parcelle communale litigieuse a été décidée n'a donné lieu à aucune réunion du conseil municipal, toutefois et en sa qualité d'ancien maire de la commune de Lacropte, il avait pris l'habitude de faire confiance à son secrétaire de mairie en relisant les délibérations sans pour autant vérifier les dates ; la vente de la parcelle communale à son premier adjoint était en réalité prévue et approuvée dès le 18 novembre 2008, lors d'une séance du conseil municipal à l'occasion de laquelle a été précisé le prix de vente de la parcelle au m2 ; l'accord des membres du conseil municipal, attesté par les témoignages qu'il produit, révèle l'existence d'une délibération alors même qu'elle n'a pas été formalisée ; il a signé l'acte de vente le 2 août 2010, sans que les services de l'Etat émettent de réserves ; il démontre n'avoir pris aucune part dans la prise illégale d'intérêts dont l'acheteur de la parcelle s'est rendu coupable, lequel a été condamné par le tribunal correctionnel de Périgueux ;
- la commune ne justifiait plus d'un préjudice direct et certain compte tenu du décès de l'ancien 1er adjoint, bénéficiaire de la vente de la parcelle communale, et reconnu par le juge pénal comme l'auteur du délit de prise illégale d'intérêts ; la commune de Lacropte recherche sa responsabilité en tant qu'ancien maire afin de lui faire supporter une charge financière indue ;
- les faits qui lui sont reprochés de complicité de délit de prise illégale d'intérêts démontrent qu'il a agi dans le cadre de ses fonctions de maire et alors qu'il n'en a tiré aucun bénéfice personnel ; le tribunal a méconnu l'autorité de la chose jugée par le tribunal correctionnel quant à la qualification juridique des faits, dès lors qu'il a retenu la qualification de faute non détachable du service de la faute commise ;
- la commune n'a subi aucun préjudice financier ;
- le montant du préjudice subi et la méthode retenue pour l'estimer sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation, le prix de 0,50 euros le m2 était justifié au regard du caractère enclavé du terrain, constaté par voie d'exploit d'huissier.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2021, la commune de Lacropte, représentée par Me Touche, conclut au rejet de la requête de M. E... et à ce qu'il soit mis à la charge de ce dernier la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B... C...,
- et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement du 16 mars 2016 devenu définitif, le tribunal correctionnel de Périgueux a déclaré M. D... E... coupable de complicité de prise illégale d'intérêts, pour avoir vendu, alors qu'il était maire de Lacropte, une parcelle de terrain appartenant à la commune à son 1er adjoint, à un prix sous-évalué et sans délibération du conseil municipal autorisant la vente et l'a condamné à une peine d'emprisonnement de six mois avec sursis. Sur l'action civile, le tribunal correctionnel a toutefois rejeté la demande de la commune de Lacropte tendant à ce que M. E... soit condamné solidairement avec son 1er adjoint et son frère, M. A... E..., qui exerçait alors les fonctions de secrétaire de mairie, à lui verser les sommes de 269 698 euros en réparation du préjudice matériel et de 1 euro en réparation du préjudice moral, au motif que les fautes qu'il avait commises n'étaient pas détachables du service et que le juge administratif était seul compétent pour se prononcer sur une action en responsabilité de la commune à son encontre. Estimant que la perte de recette résultant de la vente d'un terrain communal à vil prix provenait d'une faute personnelle détachable du service, commise par M. D... E..., la commune de Lacropte a émis à son encontre un titre exécutoire n° 36 d'un montant de 20 154,27 euros afin d'obtenir l'indemnisation du préjudice financier en résultant.
2. M. E..., contestant notamment qu'il aurait commis une faute personnelle, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler ce titre de recettes. Il relève appel du jugement du 15 avril 2019 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.
Sur l'existence d'une faute personnelle détachable des fonctions :
3. D'une part, si les fonctionnaires et agents des collectivités publiques ne sont pas pécuniairement responsables envers ces collectivités des conséquences dommageables de leurs fautes de service, il ne saurait en être ainsi lorsque le préjudice qu'ils ont causé à ces collectivités est imputable à des fautes personnelles détachables de l'exercice de leurs fonctions. Présentent le caractère d'une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d'ordre privé, qui procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité.
4. En revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions.
5. D'autre part, lorsqu'une commune entend affirmer l'existence d'une créance à l'égard d'un tiers, il lui appartient, dans le cas d'espèce, d'émettre un titre de recettes. Le fondement de la créance ainsi constatée doit cependant se trouver dans les dispositions d'une loi, d'un règlement ou d'une décision de justice, ou dans les obligations contractuelles ou quasi-délictuelles du débiteur.
6. Il résulte de l'instruction, et en particulier du jugement du 16 mars 2016 du tribunal correctionnel de Périgueux, devenu définitif et revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée, que M. E..., alors maire de Lacropte, a autorisé en toute connaissance de cause la vente d'une parcelle communale à son 1er adjoint, dont les fonctions lui imposait de ne pas participer à cette opération alors qu'il était personnellement intéressé à l'affaire, et à un prix très inférieur aux prix normalement pratiqués pour des terrains situés à proximité en zone constructible. A cette fin, il a élaboré une fausse délibération datée du 18 mars 2010, qu'il a signée le 19 mars 2010, sans réunir le conseil municipal seul compétent pour approuver cette vente et l'autoriser à signer l'acte de vente. Il ressort en effet des énonciations du même jugement, non sérieusement contredites par l'intéressé, " qu'il ressort des comptes rendus du conseil municipal qu'aucune réunion n'a été tenue à cette date et que plusieurs conseillers municipaux, pourtant inscrits sur le procès-verbal de délibération du 18 mars 2010, attestent ne pas avoir été informés du déroulé de cette réunion, ce faux procès-verbal de délibération a été signé par le maire. (...) ". En conséquence, l'autorité de la chose jugée au pénal s'imposant aux autorités et juridictions administratives en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues, les faits sont donc établis par les pièces du dossier.
7. Dans le courrier du 27 avril 2018 qui accompagnait le titre exécutoire litigieux, il est reproché à M. E... alors maire de la commune d'avoir autorisé, au profit de son 1er adjoint, au moyen d'une délibération fictive datée du 18 mars 2010, et alors qu'il ne pouvait ignorer que le conseil municipal ne s'était pas réuni, autorisant la vente d'une parcelle communale d'une contenance de 2 479 m2, au prix de 1 239,50 euros, soit 0,50 euros le m2, qui ne correspondait pas à la valeur réelle de cette parcelle située en zone constructible. Il est également relevé dans ce courrier que ces faits caractérisaient le délit de complicité de prise illégale d'intérêts pour lesquels M. E... a été reconnu coupable par le tribunal correctionnel de Périgueux. Il indique encore que cette faute, bien qu'elle ait été commise dans l'exercice de ses fonctions électives, s'en détache, pour l'analyser comme " une faute personnelle particulièrement inexcusable ". L'auteur de ce courrier en déduit que " En aidant sciemment votre adjoint à acquérir une parcelle communale à un prix dérisoire, vous avez commis une faute inexcusable faisant perdre à la commune une recette d'un montant de 20 154,27 euros (21 393,77 - 1 239,50). Tels sont les motifs pour lesquels le titre exécutoire n° 36 est émis à votre encontre pour un montant de 20 154,27 euros. ".
8. M. E... soutient que la vente de la parcelle communale litigieuse ne révèle de sa part aucune faute personnelle détachable du service dès lors que ce projet a été instruit par les services de la commune et que les membres du conseil municipal ont donné leur accord de principe à cette vente dès le 18 novembre 2008, au prix proposé de cinquante centimes d'euro le m2, alors même que la délibération n'aurait pas été formalisée.
9. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction qu'en signant le procès-verbal de la délibération du 18 mars 2010, sans en vérifier ni le contenu ni la date, sans laquelle la vente de la parcelle communale litigieuse à son 1er adjoint n'aurait pas été possible, M. E... se serait borné à suivre les recommandations de son secrétaire de mairie, alors en fonction.
10. D'autre part, le requérant fait désormais valoir que la référence à une délibération du 18 mars 2010 procède d'une erreur de plume, dès lors que la vente litigieuse avait été prévue depuis le 18 novembre 2008 en produisant, à cet effet, un extrait du cahier des comptes rendus des délibérations qui indique que " les élus sont favorables à un achat de terrain communal par Yves Grellety ", ainsi que quatre attestations d'élus locaux, dépourvues de précisions quant à la localisation, à la destination et à la contenance de cette parcelle. Toutefois, et en admettant même que ces éléments établissent qu'un débat a eu lieu au sein du conseil municipal à la date alléguée du 18 novembre 2008, ils ne permettent pas d'en déduire qu'une proposition d'achat, par le 1er adjoint au maire, de la parcelle cadastrée section E n°872 d'une contenance de 2 479 m2, au prix de cinquante centimes d'euro le m2, ait donné lieu à un vote ou à une délibération.
11. Eu égard à ses fonctions de maire et à la circonstance que M. E... ne pouvait ignorer qu'en procédant, au moyen d'une délibération fictive, à une vente d'un terrain communal à un prix dérisoire à son 1er adjoint, reconnu coupable de prise illégale d'intérêts pour ces faits par le tribunal correctionnel de Périgueux, cette transaction relevait du seul intérêt personnel du 1er adjoint, distinct de celui de la commune. Le maire a ainsi commis une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions à l'origine du préjudice subi par la commune de Lacropte.
12. Enfin, si le requérant soutient que le titre exécutoire contesté émis à son encontre méconnaît l'autorité de la chose jugée par le tribunal correctionnel qui a retenu la qualification de faute non détachable du service, l'autorité de chose jugée au pénal ne s'attache pas à l'appréciation portée par le tribunal correctionnel de Périgueux sur le caractère non détachable du service de la faute commise par M. E....
13. C'est par suite à bon droit que le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que les fautes reprochées à M. E... étaient incompatibles avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité, sans que puisse y faire obstacle la circonstance que M. E... n'en aurait retiré aucun bénéfice personnel.
Sur l'existence et le montant du préjudice :
14. En premier lieu, il résulte des énonciations du jugement du tribunal correctionnel de Périgueux que la commune de Lacropte est " dramatiquement endettée ", et que cet endettement a justifié son suivi par les services de l'Etat dans le cadre du réseau d'alerte des collectivités rencontrant des difficultés de financement. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le préjudice financier de la commune ne serait pas établi, alors que ses agissements ont rendu possible la vente à perte au détriment des finances communales d'un terrain lui appartenant.
15. En second lieu, il incombe aux fonctionnaires et agents des collectivités publiques de supporter l'intégralité des préjudices causés par leur faute personnelle détachable du service lorsque cette faute est seule à l'origine du dommage.
16. Le requérant soutient que la commune recherche sa responsabilité par défaut, du fait du décès de l'auteur du délit de prise illégale d'intérêts et que, de ce fait, la commune ne justifie pas d'un préjudice direct et certain. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 1, le tribunal correctionnel de Périgueux n'a pas déclaré l'ancien maire de la commune de Lacropte responsable du préjudice subi par cette dernière sur l'action civile, se déclarant incompétente pour en connaitre, le tribunal correctionnel ayant qualifié pénalement les fautes commises tant par M. D... E..., quand il était maire de la commune, que par son 1er adjoint.
17. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration (...) ". Si l'appelant soutient que les services de la commune, et plus particulièrement son secrétaire de mairie a commis une négligence fautive en préparant les délibérations sans attirer son attention sur les dates mentionnées sur le registre des délibérations, il ne résulte pas de l'instruction que les services de la commune ne seraient pas intervenus à sa demande et sous son autorité. Dès lors, M. E... ne peut utilement soutenir que la commune a concouru à la réalisation de son propre dommage en manquant à son devoir de vigilance. M. E... ne saurait davantage se prévaloir de la circonstance qu' " aucun service (trésorerie, contrôle de la légalité préfectoral, chambre régionale des comptes..) n'est revenu sur ce dossier ", pour invoquer la défaillance des services de l'Etat dans l'exercice de ses missions de contrôle pour s'exonérer de sa propre responsabilité.
18. En quatrième lieu, pour justifier du montant du préjudice subi, la commune de Lacropte fait valoir que le prix au m2 du terrain vendu ne pouvait pas être de cinquante centimes d'euro par référence au prix auquel elle a fait l'acquisition en 2005 de parcelles situées à proximité immédiate, au prix de 8,63 euros le m2. M. E... conteste ces modalités de calcul en faisant valoir que l'élément comparatif retenu n'est pas pertinent et que le prix fixé à cinquante centimes d'euro le m2 n'était pas sous-évalué compte tenu du caractère enclavé de la parcelle vendue, et produit à cet effet le procès-verbal d'un exploit d'huissier du 10 octobre 2016. Toutefois, les constatations de l'huissier diligenté ne permettent pas de tenir pour établi le caractère enclavé de la parcelle et, a fortiori, le caractère erroné du montant du préjudice subi. Dans ces conditions, en évaluant le montant du préjudice subi par la commune de Lacropte résultant de la perte de recettes par comparaison entre le prix de vente d'un terrain communal situé à proximité de la parcelle litigieuse et le prix d'acquisition de cette dernière, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le titre exécutoire émis à son encontre d'un montant de 20 154,27 euros est entaché d'erreur d'appréciation.
19. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur les frais d'instance :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Lacropte qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à verser la somme que demande M. E... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lacropte sur le fondement des mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : M. E... versera à la commune de Lacropte une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux ayant-droits de M. D... E... et à la commune de Lacropte.
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2022 à laquelle siégeaient :
M. Didier Artus, président,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
Mme Agnès Bourjol, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 décembre 2022.
La rapporteure,
Agnès C...Le président,
Didier ARTUS
La greffière,
Sylvie HAYET
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX02835
