Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SA Port Lisa a demandé au tribunal administratif de Saint-Martin de condamner la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin à lui verser la somme de 13 657 316 euros, assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite du refus illégal de permis de construire opposé le 19 juin 2002 par la commune de Saint-Martin, des manquements de la commune à ses obligations contractuelles, de l'abandon du projet envisagé dans le cadre de la ZAC de Port Lisa et en réparation du préjudice anormal et spécial qu'elle estime avoir subi en raison des décisions et du comportement de la collectivité.
Par un jugement n° 1800023 du 11 février 2020, le tribunal administratif de Saint-Martin a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 22 août 2020, le 14 mars 2022 et le 30 août 2022, la SA Port Lisa, représentée par la SCP Foussard-Froger, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Saint-Martin du 11 février 2020 ;
2°) de condamner la collectivité d'outre-mer de Saint Martin à lui verser la somme de 13 657 316 euros assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts ;
3°) à titre subsidiaire, de condamner la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin à lui verser la somme de 4 018 069 euros assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts ;
4°) de mettre à la charge de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le motif opposé dans l'arrêté du 19 juin 2002 refusant de lui délivrer un permis de construire était applicable à tout autre projet réalisé dans le périmètre de la ZAC, et faisait en réalité obstacle à la possibilité pour elle de présenter toute autre de demande de permis de construire ;
- le jugement attaqué ne se prononce pas sur les conclusions présentées à titre subsidiaire tirées de ce que la responsabilité de la collectivité devait être engagée à raison des dépenses qu'elle a inutilement exposées au titre du projet ayant fait l'objet du refus de permis de construire ; il n'est pas suffisamment motivé sur ce point ;
- la collectivité a manqué à ses obligations contractuelles en s'abstenant de procéder à la réalisation des équipements publics liés à l'opération Port Lisa ; elle ne pouvait elle-même être regardée comme ayant refusé de respecter ses propres obligations contractuelles ;
- la méconnaissance par la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin de la concession portuaire était la conséquence inévitable de l'inexécution de la concession d'aménagement de la ZAC ;
- le tribunal a commis une erreur d'interprétation de ses écritures en rejetant les conclusions présentées par la société sur le terrain de la responsabilité quasi-délictuelle, alors que ces conclusions étaient formulées sur le terrain de l'enrichissement sans cause ;
- l'abandon du projet de ZAC SA Lisa peut constituer une cause de responsabilité sans faute ;
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas les signatures prévues par l'article L. 741-7 du code de justice administrative ;
- le tribunal administratif n'a pas répondu à ses moyens tirés de la responsabilité contractuelle et extracontractuelle de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin en raison de l'abandon du projet.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 janvier 2022, la collectivité de Saint-Martin, représentée par Me Poisson, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la SA Port Lisa la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens de la SA Port Lisa ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B... A...,
- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,
- les observations de Me Connil, représentant la SA Port Lisa, et les observations de Me Poisson, représentant la collectivité de Saint-Martin.
Considérant ce qui suit :
1. D'une part, par une première délibération du 24 novembre 1988, le conseil municipal de Saint-Martin a décidé la création et la réalisation de la zone d'aménagement concertée (ZAC) de " Port-Lisa " et approuvé son périmètre. Une convention d'aménagement de cette ZAC conclue le même jour confiait au promoteur, la SA Port Lisa, la réalisation de six-cent-treize unités d'habitation qui devaient être réalisées en quatre tranches, à terminer en 1990. D'autre part, par une deuxième délibération du 24 novembre 1988, le conseil municipal de Saint-Martin a également approuvé le périmètre de la concession portuaire de Port-Lisa, dont la création et l'exploitation avait été confiée à la SA Port Lisa par une précédente délibération du 12 mars 1987. Enfin, par un arrêté du 19 juin 2002, le maire de Saint-Martin a refusé de délivrer à la SA Port Lisa un permis de construire pour un immeuble de vingt-quatre logements sur une parcelle cadastrée section AB n° 0304. Cet arrêté a été annulé par un jugement n° 0200758 du 16 décembre 2011 du tribunal administratif de Saint-Martin et le recours formé contre ce jugement a été rejeté par un arrêt n° 12BX00970 du 17 octobre 2013 de la cour administrative d'appel de Bordeaux.
2. La SA Port Lisa relève appel du jugement du 11 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Saint-Martin a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin à lui verser la somme de 13 657 316 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité du refus de permis de construire qui lui a été opposé le 19 juin 2002 par la commune de Saint-Martin, devenue collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, des manquements de la commune à ses obligations contractuelles, de l'abandon du projet envisagé dans le cadre de la ZAC de Port Lisa et en réparation du préjudice anormal et spécial qu'elle estime avoir subi en raison des décisions et du comportement de la collectivité.
Sur la régularité du jugement :
3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par la rapporteure, le président et la greffière d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à la SA Port Lisa ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté.
4. En deuxième lieu, en indiquant au point 5 du jugement attaqué que la société " ne rapporte pas la preuve d'un préjudice spécifiquement identifié qui serait en lien de causalité suffisamment directe et certaine avec le refus de permis illégal et l'absence de réexamen de sa demande de permis de construire ", les premiers juges se sont nécessairement prononcés sur la demande d'indemnisation concernant les frais inutilement exposés au titre du projet ayant fait l'objet du refus de permis de construire du 19 juin 2002. Ils n'ont ainsi pas omis de se prononcer sur ces préjudices invoqués par la société, et ont suffisamment motivé leur jugement sur ce point.
5. En troisième lieu, en indiquant au point 12 du jugement attaqué que la société " ne rapporte pas la preuve d'un préjudice spécifiquement identifié qui serait en lien de causalité suffisamment directe et certaine avec le manquement de la COM à ses obligations contractuelles ", les premiers juges ont nécessairement entendu se prononcer sur la responsabilité contractuelle invoquée par la société en raison de l'abandon du projet par la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin. Par ailleurs, il résulte du point 14 de ce jugement qu'en écartant le fondement de responsabilité invoqué par la société sur le terrain quasi-délictuel dès lors que les parties étaient liées par une convention d'aménagement, les premiers juges ont nécessairement entendu écarter toute responsabilité extra-contractuelle de la collectivité, y compris celle qui serait liée, selon la société, à l'abandon de la convention. Par suite, les premiers juges s'étant prononcé sur ces fondements de responsabilité, le jugement n'est pas irrégulier pour ce motif.
6. Enfin, si la société a entendu soutenir que le tribunal administratif avait commis une erreur d'interprétation concernant le chef de préjudice de l'enrichissement sans cause qu'elle a invoqué, ce moyen a trait au bien-fondé du jugement, et non à sa régularité.
Sur la demande d'indemnisation :
En ce qui concerne le refus de permis de construire opposé le 19 juin 2022 :
7. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.
8. En premier lieu, les préjudices résultant de l'absence de concrétisation de la zone d'aménagement concerté de Port Lisa sont sans lien direct et certain avec le refus de permis de construire du maire de Saint-Martin du 19 juin 2022 pour la création de vingt-quatre logements sur une parcelle cadastrée section AB n° 0304. En effet, en l'absence de toute autre demande de permis de construire déposée par la société requérante dans le périmètre de la ZAC, et donc en l'absence de tout autre refus de permis de construire opposé par la commune dans ce secteur, la responsabilité de la collectivité de Saint-Martin ne peut être regardée comme étant engagée à l'égard de la société requérante au seul motif que la commune aurait été susceptible d'opposer le même motif de refus, tiré de l'impossibilité d'indiquer dans quels délais les équipements publics pourraient être réalisés, à de telles demandes.
9. En deuxième lieu, s'agissant des frais que la SA Port Lisa aurait inutilement exposés au titre du projet qui a été refusé par le maire de Saint-Martin, les actes de vente qu'elle verse au dossier et qui correspondraient à l'achat du terrain d'assiette du projet témoignent d'acquisitions réalisées le 20 juillet 1985 et le 30 juillet 1986, soit bien antérieurement à la demande de permis de construire présentée le 8 janvier 2002, et même à la création de la ZAC de Port Lisa. La société ne peut donc se prévaloir d'un préjudice lié à l'immobilisation du capital correspondant à l'acquisition du terrain d'assiette du projet en cause dès lors que ledit terrain n'a pas été acquis en vue de la réalisation de ce projet. Par ailleurs, si la société verse au dossier un tableau des dépenses " autres que Spoerry comptabilisées en immobilisations en cours ", à supposer que ce document puisse être regardé comme étant revêtu de force probante, il fait principalement état de dépenses engagées entre 1985 et 1992 qui ne peuvent être regardées comme étant en lien avec le projet refusé par l'arrêté du 19 juin 2002. Enfin, si la société requérante produit un relevé de compte mentionnant des dépenses engagées au mois de décembre 2004, sous la forme d'un chèque et d'un retrait en espèces, il ne peut être tenu pour établi que ces dépenses correspondent aux frais décrits dans le document émis par une société d'architecte rédigé en anglais dénommé " Statement " daté du 20 mars 2002 qui correspondraient, selon elle, aux frais d'architecte qu'elle aurait engagés pour la demande de permis de construire présentée en 2002, alors que les montants ne correspondent pas et que le paiement serait intervenu plus de deux ans après l'établissement de ce document, à supposer qu'il puisse être regardé comme une facture de frais d'architecte valable.
10. Ainsi, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la SA Port Lisa ne justifiait d'aucun préjudice direct et certain en lien avec l'illégalité de l'arrêté de refus de permis de construire du 19 juin 2002 ou l'absence d'exécution par la collectivité de l'injonction faite par le tribunal administratif de Saint-Martin de réexamen de la demande de permis de construire.
En ce qui concerne la responsabilité de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin :
11. Ainsi qu'il a été rappelé au point 1, la convention d'aménagement de la ZAC " Port Lisa " du 24 novembre 1988 prévoyait la réalisation en quatre tranches de six-cent-treize unités d'habitation par la SA Port Lisa, à terminer en 1990.
12. Il résulte de l'instruction que la SA Port Lisa a sollicité un premier permis de construire pour la réalisation de soixante-douze logements, qu'elle a obtenu le 14 avril 1989. Ce permis est devenu caduc faute de commencement de travaux. La société a ensuite obtenu un deuxième permis de construire, portant sur le même projet, le 16 juin 1992, qui n'a pas davantage reçu d'exécution. Un nouveau permis de construire pour la construction d'un immeuble de vingt-quatre logements n'a été sollicité que le 8 janvier 2002, qui a fait l'objet de l'arrêté de refus du maire de Saint-Martin du 19 juin 2002 précédemment évoqué. S'il résulte de l'instruction que la société avait été placée en redressement judiciaire entre 1993 et 2002, elle n'a toutefois entrepris aucune autre démarche que ces trois demandes de permis de construire, dont deux portaient sur le même projet, avant 1993 ou après 2002, pour la réalisation des aménagements prévus par la convention, alors que cette convention prévoyait que la réalisation de la dernière tranche devait s'achever en 1990. A cet égard, la société requérante, qui n'a sollicité aucune autre autorisation d'occupation des sols, ne peut utilement se prévaloir de ce que le motif opposé par la commune de Saint-Martin dans l'arrêté de refus de permis de construire du 19 juin 2002 aurait pu être opposé à toute nouvelle demande de permis pour justifier son inaction. Dans ces conditions, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, les préjudices invoqués par la société, y compris le manque à gagner, liés à l'absence de réalisation de la convention d'aménagement de la ZAC " Port Lisa " ou de la convention d'aménagement du port de plaisance, ne peuvent être regardés comme étant en lien direct et certain avec les manquements allégués de la collectivité à ses obligations contractuelles, ou avec un supposé abandon de la convention du 24 novembre 1988 par cette collectivité.
13. Par ailleurs, si la SA Port Lisa soutient avoir versé une somme totale de 600 000 francs à la commune de Saint-Martin dans le cadre de la convention, elle ne produit pour en justifier qu'un courrier du 24 avril 1989 faisant mention d'un règlement de 400 000 francs " au titre du deuxième acompte prévu dans l'annexe à notre lettre n° 590 du 5 octobre 1988 ", ainsi que la copie d'un chèque de 200 000 francs du 19 janvier 1991 " en règlement du protocole financier de mars 1987, avenant de mars 1988 ", qui font tous deux référence à des courrier ou protocole antérieurs à la convention d'aménagement de la ZAC Port Lisa du 24 novembre 1988. D'une part, en faisait référence à un acompte prévu par une convention financière " lors de l'octroi du permis de construire la première tranche de Port Lisa ", le courrier du 5 octobre 1988 versé au dossier ne permet pas de rattacher le versement de cet acompte de 400 000 francs à la convention du 24 novembre 1988 qui lui est postérieure. D'autre part, alors que " l'avenant de mars 1988 " auquel il est fait référence dans le règlement du 19 janvier 1991 n'est pas produit, il ne résulte pas de l'instruction que le protocole financier annexé à la convention du 24 novembre 1988, qui ne comporte aucune date, a été conclu au mois de mars 1987 concomitamment à une délibération du 12 mars 1987 du conseil municipal de Saint-Martin, contrairement à ce que soutient la SA Port Lisa. Ainsi, dès lors que les règlements dont se prévaut la SA Port Lisa ne peuvent être rattachés à la convention d'aménagement de la ZAC Port Lisa, le préjudice financier qu'elle aurait subi en raison du versement de ces sommes est sans lien direct et certain avec l'absence d'exécution de la convention ou son supposé abandon par la collectivité territoriale.
14. Au regard de ce qui vient d'être dit, et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces sommes auraient été versées sans contrepartie, elle ne peut davantage se prévaloir d'un enrichissement sans cause de la collectivité au titre de ces versements.
15. Enfin, dès lors que l'inexécution du contrat résulte de l'inertie de la société, elle ne peut se prévaloir d'un préjudice anormal et spécial résultant de cette inexécution.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Port Lisa n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Martin a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SA Port Lisa demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SA Port Lisa une somme 1 500 euros à verser à la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, en application de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la SA Port Lisa est rejetée.
Article 2 : La SA Port Lisa versera à la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Port Lisa et à la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin.
Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022 à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, présidente,
Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,
Mme Charlotte Isoard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2022.
La rapporteure,
Charlotte A...La présidente,
Marianne Hardy
La greffière,
Marion Azam Marche
La République mande et ordonne au préfet délégué auprès du représentant de l'État dans les collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 20BX02752 2
