| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre, 13 décembre 2022, 21BX02359

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La préfète de la Gironde a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 20 septembre 2019 par lequel le maire de Bègles a interdit l'utilisation de tout produit phytopharmaceutique contenant du glyphosate et autres substances chimiques utilisés pour lutter contre les organismes considérés comme nuisibles sur l'ensemble du territoire communal jusqu'à nouvel ordre.

La commune de Bègles a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime.

Par un jugement n° 2001381 du 14 avril 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Bègles et a annulé l'arrêté du maire de Bègles du 20 septembre 2019.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 juin 2021 et 9 septembre 2022, la commune de Bègles, représentée par Me Gossement, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 avril 2021 ;

2°) de rejeter le déféré préfectoral ;

3°) à titre subsidiaire, de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle sur la question de savoir si les substances qui, dans le cadre de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et leurs adjuvants, se déversent en dehors des zones traitées, constituent des déchets au sens de l'article 3 de la directive n° 2008/98/CE relative aux déchets ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement, rendu en méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure, est irrégulier ; pour écarter sa fin de non-recevoir tirée de l'incompétence du secrétaire général de la préfecture pour présenter le déféré préfectoral, le tribunal s'est fondé sur des éléments qui n'avaient pas été soumis à un débat contradictoire ; la circonstance que l'arrêté de délégation aurait été accessible ne peut justifier cette absence de débat contradictoire ;

- en méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal n'a pas indiqué aux parties qu'il entendait se fonder d'office sur l'arrêté du 12 novembre 2019 pour écarter la fin de non-recevoir ;

- le jugement est irrégulier faute de réouverture de l'instruction après le dépôt, le 21 mars 2021, de sa seconde question prioritaire de constitutionnalité, similaire à celle transmise le 11 mars 2021 au Conseil d'Etat par le tribunal administratif de Montreuil ; le dépôt de cette QPC résultait de circonstances nouvelles dont la commune requérante ne pouvait faire état avant la clôture de l'instruction, à savoir la transmission de la même QPC au Conseil d'Etat par le tribunal administratif de Montreuil ;

- le jugement est irrégulier faute pour le tribunal de ne pas avoir différé sa décision jusqu'à ce que le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel ait statué à la suite de la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité fondée sur les mêmes motifs ; cette obligation de surseoir à statuer résulte de l'article 23-3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et de l'article R. 771-6 du code de justice administrative ; aucune disposition n'imposait au juge de statuer dans un délai déterminé ou en urgence ; le tribunal étant tenu de prendre connaissance de la QPC, il pouvait rouvrir l'instruction et devait en tout état de cause différer son jugement ;

- il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur du déféré préfectoral introduit devant le tribunal ;

- elle est fondée à invoquer, par voie d'exception, l'illégalité du décret n°2012-755 du 9 mai 2012 dont sont issus les articles R. 253-1 et R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime ; le tribunal s'est fondé sur ces articles pour estimer que le maire n'était pas compétent pour prendre l'arrêté du 20 septembre 2019 ; le décret en cause a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière faute de procédure préalable de participation du public, en méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ; les articles R. 253-1 et R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime organisant les pouvoirs de police de la mise sur le marché et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, de sorte qu'il existe un lien avec le présent litige relatif à la compétence de l'autorité administrative en matière de mesures préventives d'épandage de tels produits ;

- le maire était tenu de prendre des mesures de protection de la population face à la situation de carence de l'Etat ; à la date de l'arrêté en litige, l'arrêté du 4 mai 2017 avait été annulé en tant qu'il était relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, en tant qu'il ne prévoyait pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées ; la préfète invoque des textes non applicables au litige, à savoir le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 et l'arrêté du 27 décembre 2019, entrés en vigueur le 1er janvier 2020 et qui ont été censurés par une décision du Conseil d'Etat du 26 juillet 2021 qui a enjoint à l'Etat de prendre des mesures contre l'épandage des produits phytopharmaceutiques dans un délai de six mois, démontrant que l'Etat était toujours en situation de carence dans l'adoption de mesures efficaces pour la protection de la population contre les dangers résultant de ces produits ; le décret et l'arrêté du 25 janvier 2022 ne se conforment pas à l'injonction de prendre des mesures pour satisfaire la protection de la population et des recours ont été introduits contre ces textes ; contrairement à ce que fait valoir la préfète, l'arrêté préfectoral du 22 mai 2016 fixant les mesures destinées à préserver les lieux et établissements accueillant des personnes vulnérables au risque d'exposition aux produits phytopharmaceutiques, qui ne comporte pas de mesures pour la protection des riverains des zones non traitées, n'assurait pas une protection suffisante de la population de la commune de Bègles ; enfin, le projet de charte départementale dont se prévaut la préfète a été validé au cours de l'année 2022, postérieurement à l'arrêté du 20 septembre 2019, et une telle charte serait en tout état de cause illégale, le régime juridique des chartes départementales ayant été jugé contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel et illégal par le Conseil d'Etat ; les circonstances locales particulières de la commune de Bègles justifiaient qu'un arrêté soit édicté pour interdire les produits phytopharmaceutiques sur le territoire, eu égard en particulier à la politique de gestion durable des espaces menée à Bègles, à l'importante densité de la population, à la présence de nombreux logements collectifs et entreprises comportant des espaces verts, aux nombreux jardins partagés, à la part importante d'enfants et de personnes âgées dans sa population ;

- c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande de substitution de base légale et de motif ; cet arrêté pouvait être édicté au titre de la police des déchets ; les substances déversées en dehors des zones de traitement constituent des déchets ; si un doute subsistait sur cette qualification, il conviendrait de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, qui présenterait un intérêt dans le cadre de la résolution du présent litige ; l'utilisation de produits phytopharmaceutiques entraîne nécessairement des résidus qui peuvent s'épandre au-delà de la zone traitée et qui, une fois déversés, deviennent des déchets ; or, en vertu de l'article L. 541-1 du code de l'environnement, le maire est compétent en matière de police spéciale des déchets ; l'article L. 541-4 du même code permet à l'autorité de police chargée des déchets d'édicter des mesures de police en complément des réglementations de polices spéciales, pour autant qu'elle agisse dans sa sphère de compétence ; aucun texte ne prévoit une autre police spéciale en matière de déchets issus des produits phytopharmaceutiques ; le maire pouvait prendre de mesures réglementaires générales au titre de ses pouvoirs de police spéciale des déchets, l'interdiction de l'utilisation des produits pharmaceutiques permettant de prévenir le dépôt et l'abandon des déchets issus des résidus des produits phytopharmaceutiques ; le maire était en outre compétent pour prendre une réglementation relative aux déchets sur le fondement de ses pouvoirs de police sanitaire en vertu de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique et au titre de ses pouvoirs de police générale en vertu des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

Par des mémoires distincts, enregistrés les 9 et 10 juin 2021 et 9 septembre 2022, la commune de Bègles, d'une part, conteste le refus opposé par le tribunal administratif de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à l'article 7 de la Charte de l'environnement et des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, d'autre part, demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de ces mêmes dispositions aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant Préambule de la Constitution de 1946 et à l'article 72 de la Constitution.

Elle soutient que :

- l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, dont les articles R. 253-45 et R. 253-1 du même code sont des mesures d'application, est applicable au litige ; le Conseil d'Etat considère que cet article instaure une police spéciale d'exclusivité absolue ; l'arrêté a été pris pour répondre à la carence de l'Etat dans la mise en œuvre de cette police spéciale ; en estimant que le grief n'était pas applicable au litige, le tribunal a méconnu l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 qui exige que les dispositions contestées, et non le grief soulevé, soient applicables au litige ; l'annulation pour inconstitutionnalité de l'article L. 253-7 aurait une incidence sur la compétence du maire, dont l'incompétence résulte précisément de ces dispositions ;

- l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime n'a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution ;

- la question de la conformité de cet article à l'article 7 de la charte de l'environnement présente un caractère sérieux ; bien que l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime ait un effet sur l'environnement particulièrement significatif, il ne prévoit, dans sa version résultant de l'ordonnance n° 2011-840 du 15 juillet 2011, aucune procédure de participation du public ; ce n'est qu'à compter du 1er janvier 2013, à la suite de la publication de la loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012, que le législateur a prévu des dispositions permettant l'application de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; avant le 1er octobre 2013, ces dispositions étaient ainsi contraires à la Constitution ; depuis la mise en conformité à la Constitution intervenue depuis le 1 er octobre 2013, les dispositions mettant en application l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime font systématiquement l'objet d'une procédure permettant au public de participer à leur élaboration ; le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé sur cette question prioritaire de constitutionnalité ;

- la question de la conformité de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant du Préambule de la Constitution de 1946 et du principe de libre administration des collectivités territoriales prévu l'article 72 de la Constitution, présente également un caractère sérieux ; ces dispositions législatives, telles qu'interprétées par le Conseil d'Etat, font obstacle à la possibilité pour l'autorité municipale d'agir au titre de ses pouvoirs de police générale pour garantir la protection de la santé des personnes vulnérables et celle de l'environnement contre les effets des produits phytopharmaceutiques, même lorsque l'Etat ne prend pas les mesures nécessaires à cette protection.

Par des mémoires enregistrés le 12 août 2022, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête et à la non-transmission de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Bègles relative à la conformité des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant du Préambule de la Constitution de 1946 et à l'article 72 de la Constitution.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué a été rendu à l'issue d'une instruction contradictoire ; l'arrêté du 12 novembre 2019 donnant délégation de signature au secrétaire général de la préfecture est un acte réglementaire, régulièrement publié et consultable par tout citoyen, et sa nomination a été publiée au journal officiel de la République française le 27 novembre 2015 ; elle n'avait pas à prouver son absence ;

- le tribunal n'était pas tenu de rouvrir l'instruction à la suite du dépôt d'une seconde QPC par la commune, qui n'était pas motivée par des circonstances de droit ou de fait nouvelles ; le tribunal n'avait pas davantage à sursoir à statuer ;

- le déféré préfectoral a été compétemment signé par M. Suquet, secrétaire général de la préfecture ;

- un maire est incompétent pour adopter, dans le cadre de ses pouvoirs de police générale, une réglementation locale portant atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux seules autorités de l'Etat s'agissant de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ; une telle intervention ne saurait être admise, y compris en cas de péril imminent ou de circonstances locales particulières ; en tout état de cause, il n'est pas justifié de telles circonstances ; un arrêté préfectoral a été pris le 22 avril 2016 aux fins de fixer les mesures destinées à préserver le lieux et établissements accueillant des personnes vulnérables au risque d'exposition aux produits phytopharmaceutiques ; cet arrêté est notamment applicable sur le territoire de Bègles ; une charte a été approuvée en 2020 pour apporter une meilleure protection à la population, et un projet de charte a été validé en mai 2022 ; la critique portant sur une carence de l'Etat n'est plus fondée depuis l'entrée en vigueur du décret et de l'arrêté du 27 décembre 2019 ;

- la commune ne peut utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité du décret du 9 mai 2012, sur lequel le tribunal ne s'est pas fondé ;

- la demande de substitution de base légale ne pourra pas être accueillie ; les dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement n'autorisent pas le maire à édicter des mesures réglementaires générales et ne sauraient ainsi fonder légalement l'interdiction générale et préventive instituée par l'arrêté en litige ;

- la question posée par la commune sur la notion de déchet ne justifie pas un renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l'Union européenne, le Conseil d'Etat ayant déjà estimé qu'il n'y avait pas lieu de saisir cette juridiction sur ce point ;

- la question de la conformité des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant du Préambule de la Constitution de 1946 et à l'article 72 de la Constitution n'est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux, ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de la santé publique ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- l'arrêté du 4 mai 2007 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D... A...,

- les conclusions d'Isabelle Le Bris, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ferjoux, représentant la commune de Bègles.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 20 septembre 2019, le maire de Bègles a interdit l'utilisation de tout produit phytopharmaceutique contenant du glyphosate et autres substances chimiques utilisés pour lutter contre les organismes considérés comme nuisibles sur l'ensemble du territoire communal jusqu'à nouvel ordre. La préfète de la Gironde a déféré cet arrêté au tribunal administratif de Bordeaux sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. Par mémoire distinct, la commune de Bègles, en défense, a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité à l'article 7 de la Charte de l'environnement des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime. Par un jugement du 14 avril 2021, le tribunal a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité ainsi soulevée et a annulé l'arrêté du maire de Bègles du 20 septembre 2019. La commune de Bègles relève appel de ce jugement et, par des mémoires distincts, d'une part, conteste le refus, opposé par les premiers juges, de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée en première instance, d'autre part, demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant du Préambule de la Constitution de 1946 et à l'article 72 de la Constitution.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, la commune de Bègles fait valoir que le jugement attaqué aurait été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire dès lors que, pour écarter sa fin de non-recevoir tirée de l'incompétence du signataire du déféré préfectoral, ce jugement se réfère à un arrêté de délégation de signature du 12 novembre 2019, sans que cet arrêté ait fait l'objet d'une communication contradictoire Toutefois, dès lors que, comme le relève expressément le jugement, cet arrêté avait été régulièrement publié et était consultable sur le site internet de la préfecture de la Gironde, et eu égard au caractère réglementaire de cet acte, le tribunal n'a pas méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure en se fondant sur l'existence de cet arrêté sans en ordonner préalablement la production au dossier.

3. En deuxième lieu, en se fondant sur l'arrêté de délégation de signature cité au point précédent pour écarter la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bègles, le tribunal n'a pas relevé d'office un moyen. Contrairement à ce soutient la commune appelante, le tribunal n'était dès lors pas tenu d'inviter les parties à présenter des observations sur le fondement invoqué de l'article R. 611-7 du code de justice administrative.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours (...) ". Aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction ". Aux termes de l'article R. 613-4 du même code : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours (...). Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsque, après la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'un mémoire émanant d'une des parties, il lui appartient d'en prendre connaissance ainsi que de le viser dans sa décision. S'il a toujours la faculté d'en tenir compte après l'avoir analysé et avoir rouvert l'instruction, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si ce mémoire contient l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office.

5. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, dans un mémoire produit le 26 mars 2011, soit après la clôture de l'instruction, fixée au 12 mars 2021, la commune de Bègles a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime aux articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, au droit à la protection de la santé découlant du Préambule de la Constitution de 1946 et à l'article 72 de la Constitution. La seule circonstance d'une question prioritaire de constitutionnalité analogue avait été transmise au Conseil d'Etat par une ordonnance du 11 mars 2021 de la présidente de la 2ème chambre du tribunal administratif de Montreuil ne suffit pas à considérer que le mémoire de la commune de Bègles contenait l'exposé d'une circonstance de droit nouvelle. Contrairement à ce qu'elle soutient, le tribunal n'était dès lors pas tenu de rouvrir l'instruction pour tenir compte de ce mémoire.

6. Enfin, aux termes de l'article 23-3 de l'ordonnance portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité : " Lorsque la question est transmise, la juridiction sursoit à statuer jusqu'à réception de la décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Le cours de l'instruction n'est pas suspendu et la juridiction peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires. (...) ". Aux termes de l'article R. 776-1 du code de justice administrative : " La juridiction n'est pas tenue de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. En cas d'absence de transmission pour cette raison, elle diffère sa décision sur le fond, jusqu'à ce qu'elle soit informée de la décision du Conseil d'Etat ou, le cas échéant, du Conseil constitutionnel ".

7. Ainsi qu'il a été dit, le tribunal a régulièrement décidé de ne pas rouvrir l'instruction aux fins de tenir compte du mémoire de la commune de Bègles soulevant la question prioritaire de constitutionnalité mentionnée au point 5. Il n'était dès lors pas tenu de différer sa décision sur le fond jusqu'à la décision du Conseil d'Erat ou, le cas échéant, du Conseil constitutionnel, sur la même question prioritaire de constitutionnalité alors transmise par le tribunal administratif de Montreuil.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

8. Il ressort des pièces produites devant la cour que M. C... B..., signataire du déféré préfectoral présenté devant le tribunal administratif, a été nommé secrétaire général de la préfecture de la Gironde par décret du Président de la République du 25 novembre 2015, publié au Journal officiel de la République Française le 27 novembre 2015. Il bénéficiait, en vertu d'un arrêté de la préfète de la Gironde du 12 novembre 2019, régulièrement publié, d'une délégation à l'effet de signer, notamment, les requêtes en lien avec les attributions de l'Etat dans le département. Si la commune de Bègles fait valoir que l'absence de la préfète de la Gironde ne serait pas établie, cette délégation n'était en tout état de cause pas subordonnée à l'absence ou l'empêchement de la préfète. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée au déféré, tirée de l'incompétence de son signataire, ne peut qu'être écartée.

Sur les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune de Bègles :

9. Aux termes du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits (...). L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières (...) ".

10. Il résulte de ces dispositions, et de celles des articles L. 253-1, L. 253-7-1, L. 253-8, R. 253-1, R. 253-45, D. 253-45-1 du code rural et de la pêche maritime ainsi que de l'article 5 de l'arrêté du 4 mai 2017, que le législateur a organisé une police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, confiée à l'Etat et dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, alors que les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l'état des connaissances scientifiques, incertains. Si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne peut légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre.

11. La commune de Bègles conteste le refus du tribunal administratif de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée en première instance et relative à la conformité à l'article 7 de la Charte de l'environnement des dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime. En appel, elle soutient en outre que ces dispositions, telles qu'interprétées au point 10 selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat, méconnaîtraient les articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, le droit à la protection de la santé découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ainsi que les deuxième et troisième alinéas de l'article 72 de la Constitution, en ce qu'elles excluent toute possibilité d'intervention du maire pour réglementer les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques, y compris lorsque serait constatée la carence de l'Etat à prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé publique et de l'environnement.

12. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles 1er, 2, 3, 5 et 7 de la Charte de l'environnement que les principes, droits et devoirs qu'ils énoncent s'imposent aux autorités publiques dans leur domaine de compétence respectif. La commune ne saurait, dès lors, utilement soutenir que ces dispositions seraient méconnues au seul motif que le maire ne peut légalement user de la compétence qu'il tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

13. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 10, le législateur a organisé une police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, confiée à l'Etat et dont l'objet est d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable. Il appartient ainsi à l'autorité administrative de l'Etat de prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière, s'agissant de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, qui s'avère nécessaire à la protection de la santé publique. En cas de carence de l'autorité administrative dans l'exercice de ces pouvoirs de police spéciale constatée par une décision juridictionnelle, il incombe à cette autorité de prendre les mesures qu'implique l'exécution de cette décision, dans le délai qu'elle impartit. Dès lors, la seule circonstance que le maire ne puisse édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques en cas de carence des autorités de l'Etat ne peut être regardée comme portant atteinte au droit à la protection de la santé.

14. En troisième lieu, d'une part, les dispositions du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution ne peuvent être utilement invoquées à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité. D'autre part, contrairement à ce que soutient la commune, les dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime n'ont ni pour objet ni pour effet de restreindre la libre administration des communes, la compétence qu'elles tiennent des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et la compétence dévolue par la loi aux autorités de l'Etat pour réglementer les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques ayant un objet distinct. Dès lors, le grief tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune de Bègles, qui ne sont pas nouvelles, ne présentent pas un caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de les transmettre au Conseil d'Etat.

Sur la légalité de l'arrêté du maire de Bègles du 20 septembre 2019 :

16. La commune de Bègles se prévaut en premier lieu de l'illégalité des articles R. 253-1 et R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime, qui désignent les autorités de l'Etat titulaires de la police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. La commune fait valoir que ces dispositions sont issues du décret du 9 mai 2012 relatif à la mise en conformité des dispositions nationales avec le droit de l'Union européenne en ce qui concerne la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, lequel a été illégalement adopté faute de respect du principe de la participation du public garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement et l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Toutefois, les dispositions du décret en cause attribuant cette police spéciale aux ministres chargés de l'agriculture et de la santé publique, eu égard à leur finalité et à leur portée, ne peuvent être regardées comme ayant une incidence sur l'environnement au sens des dispositions invoquées. Le moyen ne peut dès lors qu'être écarté.

17. En deuxième lieu, la commune de Bègles fait valoir que son maire était compétent pour édicter l'arrêté en litige en raison, d'une part, de circonstances locales particulières, d'autre part, de la carence des autorités de l'Etat détentrices de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques. Cependant, en interdisant l'utilisation de tout produit phytopharmaceutique contenant du glyphosate et autres substances chimiques utilisés pour lutter contre les organismes considérés comme nuisibles sur l'ensemble du territoire communal, le maire de Bègles a pris une mesure de réglementation relative aux conditions générales d'utilisation de ces produits. Or, ainsi qu'il a été rappelé au point 10, le maire ne peut légalement user de sa compétence de police générale pour édicter une telle réglementation, qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre.

18. La commune de Bègles fait enfin valoir que l'utilisation de produits phytopharmaceutiques entraînant nécessairement des résidus qui peuvent s'épandre au-delà de la zone traitée et qui, une fois déversés, deviennent des déchets, le maire était compétent pour prononcer l'interdiction litigieuse au titre de ses pouvoirs de police spéciale des déchets lui appartenant en vertu de l'article L. 541-1 du code de l'environnement et sur le fondement de ses pouvoirs de police sanitaire en vertu des articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique et des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. La commune sollicite en conséquence une substitution de base légale et de motifs.

19. Aux termes de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté en litige : " I.- Lorsque des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente avise le producteur ou détenteur de déchets des faits qui lui sont reprochés ainsi que des sanctions qu'il encourt et, après l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai de dix jours, le cas échéant assisté par un conseil ou représenté par un mandataire de son choix, peut le mettre en demeure d'effectuer les opérations nécessaires au respect de cette réglementation dans un délai déterminé./ Au terme de cette procédure, si la personne concernée n'a pas obtempéré à cette injonction dans le délai imparti par la mise en demeure, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente peut, par une décision motivée qui indique les voies et délais de recours : 1° L'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des mesures prescrites, laquelle est restituée au fur et à mesure de l'exécution de ces mesures (...) 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites (...) 3° Suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations, ou l'exercice des activités qui sont à l'origine des infractions constatées jusqu'à l'exécution complète des mesures imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; 4° Ordonner le versement d'une astreinte journalière (...)5° Ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 150 000 €/ II.- En cas d'urgence, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente fixe les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement (...) ".

20. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique : " Sans préjudice de l'application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d'Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière (...) d'exercice d'activités non soumises à la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement / (...) de lutte contre les nuisances sonores et la pollution atmosphérique (...) ". Aux termes de l'article L. 1311-2 du même code : " Les décrets mentionnés à l'article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l'Etat dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d'édicter des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune. (...) ". Les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent enfin le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires, notamment, à la salubrité publique.

21. Si les articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement ont créé un régime juridique destiné à prévenir ou à remédier à toute atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement causée par des déchets et, qu'à ce titre, l'article L. 541-3 confère notamment à l'autorité investie des pouvoirs de police municipale la compétence pour prendre les mesures nécessaires pour assurer l'élimination des déchets dont l'abandon, le dépôt ou le traitement présentent de tels dangers, l'arrêté en litige, qui interdit l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate et autres substances chimiques utilisés pour lutter contre les organismes considérés comme nuisibles sur l'ensemble du territoire communal, se rapporte aux conditions générales d'utilisation de tels produits, lesquels ne sauraient être assimilés à un dépôt de déchets, qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre. Cette interdiction ne pouvait dès lors être légalement fondée sur la compétence du maire en matière de police spéciale des déchets. Elle ne pouvait pas davantage être fondée, pour les mêmes motifs, sur les articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique et L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

22. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, qu'il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune de Bègles, d'autre part, que cette commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l'arrêté de son maire du 20 septembre 2019, sans qu'il y ait lieu de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice de l'Union européenne. Les conclusions de la commune de Bègles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies.

DÉCIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune de Bègles.

Article 2 : La requête de la commune de Bègles est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bègles, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la préfète de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,

Mme Agnès Bourjol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 décembre 2022.

La rapporteure,

Marie-Pierre Beuve A...

Le président,

Didier Artus

La greffière,

Sylvie Hayet

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 21BX02359