Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 décembre 2020 et le 24 février 2021, la société GFDI 165, représentée par Me Bolleau, demande à la cour :
1°) d'annuler l'arrêté du 1er décembre 2020 par lequel le maire de Lormont lui a refusé la délivrance d'un permis de construire visant à l'extension d'un ensemble commercial par la création d'un magasin à l'enseigne " Grand Frais ";
2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de délivrer un avis favorable au projet ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'exigence de production d'une analyse d'impact n'était pas applicable à sa demande d'autorisation qui a été déposée avant le 1 er janvier 2020 ; en outre elle a joint cette analyse au dossier présenté devant la Commission nationale d'aménagement commercial ;
- la décision ne pouvait prendre en compte le risque d'atteinte à l'activité commerciale dans la zone de chalandise ; la commission ne caractérise pas l'atteinte à l'animation de la vie urbaine et ne pouvait prendre en compte un simple risque d'une telle atteinte ; elle démontre l'absence d'une telle atteinte ;
- l'augmentation du trafic routier et son impact négatif ne sont pas démontrés ni caractérisés ;
- les critiques sur l'intégration du bâtiment et sa qualité architecturale sont entachées d'erreur d'appréciation ;
- les motifs tirés du caractère excessif de la consommation d'espace et de la contribution à l'étalement urbain ne sont pas fondées ; en outre, il n'existe aucun risque lié à l'imperméabilisation ;
- ses conclusions sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dirigées à l'encontre de la Commission nationale d'aménagement commercial sont recevables ;
- il en est de même de ses conclusions sur le fondement de l'article L. 911-1 de ce code.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 janvier 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- l'Etat n'étant pas partie à l'instance, la demande formulée à son encontre sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est irrecevable ;
- la demande présentée à son encontre sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative est irrecevable, seules les dispositions de l'article L. 911-2 sont applicables ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés;
- la décision est également justifiée par les motifs tirés de l'absence de consommation économe d'espace et de l'insuffisance de desserte par les transports en commun et les modes de déplacement doux.
Par un mémoire enregistré le 20 juin 2022, la commune de Lormont conclut à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle vaut refus d'autorisation commerciale.
Elle soutient que les motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial ne lui semblent pas de nature à justifier un avis défavorable au regard de l'analyse globale du projet.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A... B...,
- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,
- et les observations de Me Bolleau, représentant la société GFDI 165.
Considérant ce qui suit :
1. La société GFDI 165 demande l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2020 par lequel le maire de Lormont lui a refusé la délivrance d'un permis de construire pour l'extension d'un ensemble commercial par la création d'un magasin à l'enseigne " Grand Frais " d'une surface de 934 m2 et d'une cellule de 53 m2, situés avenue de Paris.
Sur la légalité de l'arrêté de refus de permis de construire :
2. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (...) ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (...) ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains; (...) ".
3. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.
4. Pour émettre un avis défavorable au projet présenté par la société GDFI 165, la Commission nationale d'aménagement commercial, après avoir décrit la consistance du projet et précisé qu'il constituera un ensemble commercial avec le magasin " Castorama " existant, a opposé quatre motifs tirés en premier lieu de ce que le projet contribuera à accroître l'offre commerciale au sein d'un pôle de périphérie, de ce que le dossier ne comportait pas d'analyse d'impact exposant la contribution du projet à l'animation, à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Lormont et des communes limitrophes et de ce que les éléments transmis ne lui permettaient pas d'apprécier les effets du projet au regard des équipements commerciaux existants, en deuxième lieu de ce que la desserte se fera principalement en voiture et contribuera à augmenter le trafic routier sur un axe déjà très fréquenté, en troisième lieu de ce que le projet architectural du bâtiment est standardisé, sans effort particulier d'intégration à l'environnement ou d'adaptation à l'architecture locale et, en dernier lieu, de ce que le projet s'implantera sur des parcelles non artificialisées d'une surface totale de 21 434 m² et qu'il contribuera à l'imperméabilisation des sols et à l'étalement urbain.
En ce qui concerne l'effet sur le tissu commercial :
5. D'une part, ainsi que le fait valoir la société GFDI 165, l'obligation de produire une analyse d'impact des effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes ne s'applique, conformément au 2ème alinéa de l'article 12 du décret du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale, qu'aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Or, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale de la société GFDI 165 a été déposée auprès de la mairie de Lormont le 19 décembre 2019 et transmis le 30 décembre à la commission départementale d'aménagement commercial. Il ressort également des pièces du dossier que la société a fait réaliser une étude d'impact en juin 2020, qui a été transmise à la Commission nationale d'aménagement commercial dans le cadre de l'examen des recours déposés contre l'avis favorable de la commission départementale. Ainsi, ce premier motif est entaché d'erreur de droit et d'erreur de fait.
6. D'autre part, alors que la loi n'implique pas que le critère de l'impact sur l'animation de la vie urbaine ne puisse être satisfait que par une implantation en centre-ville, les éléments purement descriptifs relevés dans la décision en litige ne sont pas de nature, à eux seuls, à justifier de l'existence d'un impact négatif du projet dont il s'agit sur l'animation de la vie urbaine et les centres-villes. En outre, lorsqu'elle estime qu'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale est incomplète, il appartient à la Commission nationale d'aménagement commercial, non de refuser d'emblée pour ce motif l'autorisation, mais d'inviter la société à compléter dans cette mesure son dossier afin de combler les insuffisances constatées, puis, le cas échéant, de rejeter la demande en raison de lacunes persistantes. En outre, si la commission reproche à la société des données incomplètes sur la situation du marché dans la zone de chalandise, s'agissant notamment de l'existence de moyennes surfaces équivalentes dans les autres zones commerciales de périphérie, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre des critères qu'elle doit prendre en compte. Enfin, la Commission nationale d'aménagement commercial devait se prononcer au regard du projet qui lui était soumis et ne pouvait fonder son analyse sur un éventuel changement ultérieur de la nature du commerce exploité dans la cellule adjacente. Par suite, ce motif n'était pas de nature à justifier l'avis défavorable qui a été opposé à la société.
En ce qui concerne les conditions de desserte :
7. En se bornant à constater que la desserte se fera principalement en voiture et contribuera à augmenter le trafic routier sur un axe déjà très fréquenté, la Commission nationale d'aménagement commercial ne caractérise pas l'existence d'un impact négatif sur les flux de transport de la zone alors que l'étude de trafic réalisée par la société, non contestée, conclut à une augmentation limitée de l'ordre d'une centaine de véhicule le vendredi soir et cent-trente-six le samedi, sans impact notable sur les axes routiers environnants compte tenu de leurs réserves de capacités, et que le rapport d'instruction et les avis de la direction départementale des territoires et de la mer et des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme ne relèvent pas de difficulté sur ce point. Par suite, ce motif n'était pas de nature à justifier le refus opposé.
En ce qui concerne l'insertion paysagère et architecturale :
8. Il est constant que le projet architectural reprend les codes appliqués aux magasins " Grand Frais " sur l'ensemble du territoire national, " inspiré des halles du XIXème siècle ", sans adaptation à l'architecture locale. Toutefois, il se situe sur un délaissé autoroutier en bordure de l'autoroute A10, dans la continuité d'une zone commerciale et d'activités, et la présence de larges baies vitrées en façade, de haies ainsi que de nombreux arbres à tige haute sur le parking et l'importance des espaces verts qui occuperont la majorité du terrain d'assiette sont de nature à favoriser l'insertion paysagère et architecturale du projet. Par suite, le motif tiré de l'absence d'intégration environnementale et architecturale du projet est entaché d'erreur d'appréciation.
En ce qui concerne l'imperméabilisation des sols :
9. D'une part, au vu de la situation géographique de la parcelle en litige, au cœur d'une zone urbanisée et en bordure de voies de circulation, le motif tiré de ce que ce projet contribuerait à l'étalement urbain est également entaché d'erreur d'appréciation.
10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige est situé sur une parcelle de 21 434 m2 qui constitue un délaissé autoroutier au sein de l'agglomération bordelaise, resté en friche depuis la réalisation des travaux routiers et qui ne fait l'objet d'aucune protection environnementale. Le projet prévoit que les espaces verts en pleine terre occuperont plus de 14 000 m2, le bâtiment 2 054 m2 et les parkings 2 154 m2 dont 412 m2 de places perméables et 77 m2 en pleine terre. Dans ces conditions, la commission a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet conduirait à une imperméabilisation excessive des sols sur un terrain non artificialisé.
En ce qui concerne les nouveaux motifs invoqués en défense :
11. S'agissant du motif tiré de la consommation non économe de l'espace, la circonstance que la surface de vente de 1 000 m2 ne représente qu'une faible proportion de la parcelle totale n'est pas de nature à caractériser une telle situation. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la surface de stationnement respecte le ratio prévu par la loi, que sur soixante-neuf places, trente-trois sont engazonnées et vingt-huit dédiées aux véhicules électriques et qu'une mutualisation est prévue avec les stationnements du magasin Castorama. Par suite, ce motif n'était pas de nature à justifier l'avis défavorable qui a été opposé.
12. S'agissant du motif tiré de l'insuffisance de la desserte du projet par les transports en commun et les modes de transports doux, il ressort des pièces du dossier que l'avenue de Paris, qui dessert le projet, est équipée de pistes cyclables et de trottoirs et que plusieurs aménagements cyclables traversent la zone de chalandise du projet. Le projet est desservi par deux lignes de bus, la première, située à 400 mètres du projet, propose trois allers et retour par jour et la seconde, située à 10 minutes de marche, est desservie toutes les trente minutes en jours ouvrés et toutes les heures le samedi, de 6 heures 15 à 20 heures 45. Ces conditions de desserte sont ainsi de nature à permettre un accès au projet par des modes de transport alternatifs à la voiture. En tout état de cause, en admettant même que la desserte par les transports en commun soit insuffisante et que le positionnement du projet ne favorise pas l'utilisation des modes de déplacement doux, ce motif n'était pas, à lui seul, suffisant pour justifier un avis défavorable.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 22 juillet 2020 est illégal et à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêté du maire de Lormont du 1er décembre 2020 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, qui est uniquement motivé par cet avis défavorable.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ".
15. En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial.
16. Contrairement à ce que soutient la Commission nationale d'aménagement commercial, la circonstance qu'elle soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement.
17. Toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable.
18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les motifs de l'avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial le 22 juillet 2020 ne concernaient que certains des critères d'évaluation des trois objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, la censure, par le présent arrêt, des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour rendre un avis défavorable n'implique pas nécessairement que la commission émette un avis favorable sur le projet. En revanche, les motifs de cet arrêt impliquent nécessairement que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, rende un nouvel avis sur le projet dans un délai de trois mois dans le respect des motifs du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
19. Il résulte des dispositions des articles L. 425-4 du code de l'urbanisme, L. 752-17 du code de commerce et L. 761-1 du code de justice administrative que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale.
20. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre une somme de 1 000 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés par la société GFDI 165 et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : L'arrêté du maire de Lormont du 1er décembre 2020 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de rendre un nouvel avis sur le projet de la société GFDI 165 dans un délai de trois mois.
Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 000 euros à la société GFDI 165 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société GFDI 165 est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société GFDI 165, à la commune de Lormont et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, présidente,
Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,
Mme Charlotte Isoard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 novembre 2022.
La rapporteure,
Christelle B...La présidente,
Marianne Hardy
La greffière,
Marion Azam Marche
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 20BX03951 2
