| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 28 octobre 2021, 19BX03097

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler partiellement les titres exécutoires émis à son encontre les 15 septembre 2015, 19 décembre 2016 et 29 décembre 2017 par le département de La Réunion, de condamner le département à lui rembourser les sommes indument payées et à lui verser la somme de 300 000 euros en réparation du préjudice subi en raison de la décision de ne pas renouveler son autorisation d'occupation temporaire du domaine public.

Par un jugement n° 1700326 du 6 juin 2019, le tribunal administratif de La Réunion a condamné le département de La Réunion à verser à M. B... la somme de 226 250 euros en réparation de son préjudice et a rejeté le surplus de ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 5 août 2019, le département de la Réunion, représenté par Me Renaudin, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 6 juin 2019 ;

2°) de rejeter les conclusions et demandes de M. B... ;

3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la régularité du jugement n'est pas établie en l'absence de preuve de la signature de la minute du jugement ;

- sa responsabilité ne peut être engagée pour refus de renouvellement dès lors que la convention d'occupation du domaine public excluait toute possibilité de renouvellement et que la signature d'une nouvelle convention ne pouvait se faire sans mise en concurrence ;

- il ne peut être tenu pour responsable de l'infructuosité de la procédure de mise en concurrence qu'il avait régulièrement engagée et il ne peut lui être reproché aucun retard ni délai excessif dans le cadre de cette procédure ;

- la jurisprudence n'a jamais admis de droit à indemnité en cas de non renouvellement d'un titre d'occupation du domaine public ; le droit au renouvellement consacré par la jurisprudence ne peut pas s'appliquer en l'espèce du fait de son exclusion par la convention signée en 2009 ;

- le courrier du 5 janvier 2016 constitue un simple document d'information et ne peut s'analyser comme un refus de renouvellement, il s'agit au mieux d'un refus de conclure une nouvelle convention qui n'est pas soumise à obligation de motivation ;

- les motifs de son refus constituent des motifs d'intérêt général légitimes ; en outre, il a décidé de confier la gestion de l'exploitation des espaces commerciaux du jardin de l'Etat à la société publique locale culture ;

- l'existence d'un préjudice moral n'est pas établie dès lors que l'occupation du domaine public est par nature précaire ;

- il a pu légalement décider d'appliquer aux autorisations temporaires d'occupation du domaine public les conditions de la convention d'occupation du domaine public antérieure, ce qui correspondait d'ailleurs à la demande de M. B....

Par un mémoire en défense, enregistrés le 24 octobre 2019, M. B..., représenté par Me Hibert, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête du département de La Réunion ;

2°) par la voie de l'appel incident, de porter le montant de la condamnation à 300 000 euros et d'annuler le jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre les titres exécutoires ;

3°) d'annuler les titres de recettes émis les 15 septembre 2015, 19 décembre 2016 et 29 décembre 2017 à hauteur respectivement de 13 600,92 euros, 32 642,25 euros et 16 733,63 euros et de condamner le département à lui rembourser les sommes de 13 600,92 euros et 32 642,25 euros assorties des intérêts au taux légal depuis la date de leur paiement ;

4°) à titre subsidiaire d'annuler le titre de recettes émis le 29 décembre 2017 à hauteur de 14 758,63 euros et de juger que la somme de 4 937,50 euros dont il est redevable pour la période du 1er janvier 2017 au 8 juin 2017 se compensera avec les sommes qui lui sont dues par le département ;

5°) de mettre à la charge du département de La Réunion une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- le jugement est régulier ;

- ses demandes étaient recevables dès lors que les titres exécutoires ne mentionnaient pas les voies et délais de recours et que les autres demandes ont été présentées dans le délai de recours ;

- la décision de refus de renouvellement est illégale, et donc fautive, en raison de sa tardiveté et du non-respect de la procédure d'appel à projet à laquelle le département avait choisi de se soumettre ainsi que de la différence de traitement avec l'autre commerçant du parc dont la situation n'a jamais été soumise à concurrence ; elle est également insuffisamment motivée et n'est pas justifiée par un motif légitime ;

- c'est à tort que le tribunal a limité l'indemnisation du préjudice économique à la période postérieure au 31 janvier 2017 dès lors que sa situation s'est dégradée avant cette date et que sa perte de chance de poursuivre une activité équivalente est effective à compter du refus de signature ;

- il justifie de la réalité et de l'étendue de son préjudice moral ;

- s'agissant des titres exécutoires, l'application à ces autorisations de très courte durée des conditions de la convention antérieure de 6 ans est abusive et entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- pour tenir compte de cette situation, le tarif doit être déterminé par l'application d'un coefficient réducteur sur la valeur locative ;

- du fait de l'illégalité de ces titres, il est fondé à obtenir la répétition des sommes indûment versées avec intérêts à la date de chaque versement ;

- à titre subsidiaire, il sera fait droit à sa demande d'annulation concernant le titre émis en décembre 2017 dès lors qu'aucune décision ne précisait les modalités de détermination de la redevance pour cette période, et que le bilan de l'exercice 2017 a été négatif en raison de l'arrêt de son activité ; seule la part fixe de la redevance pourra lui être appliquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Christelle Brouard-Lucas,

- et les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public.

1. A la suite d'une procédure d'appel à projets, M. B... a conclu le 30 juillet 2009 une convention d'occupation du domaine public avec le département de La Réunion pour l'exploitation d'un espace de restauration situé dans le Jardin de l'Etat. Le 3 juin 2015, le département a informé M. B... de ce qu'à l'expiration de cette convention, un nouvel appel à candidature allait être lancé pour une durée de 6 ans. En raison des délais nécessaires pour organiser cette procédure, M. B... a été autorisé, par un courrier du 20 juillet 2015, à poursuivre temporairement son activité pour la période du 1er août au 31 décembre 2015 dans les mêmes conditions que celles prévues dans la convention. Dans le cadre de l'appel à projet publié le 1er septembre 2015, le département n'a retenu aucune proposition et a autorisé, par un courrier du 24 décembre 2015, M. B... à poursuivre son activité pour la période du 1er janvier au 30 juin 2016, dans des conditions identiques, dans l'attente d'un nouvel appel à candidature. Par un courrier du 5 janvier 2016, il a informé M. B..., qui avait présenté sa candidature, qu'aucune proposition n'avait été retenue. Un nouvel avis d'appel à candidature a été publié le 1er mars 2016, auquel M. B... a répondu le 28 avril 2016. Par un courrier du 3 novembre 2016, le département lui a indiqué que l'appel à candidature était toujours en cours d'instruction et qu'il était autorisé à poursuivre son activité jusqu'au 31 janvier 2017. En l'absence de décision du département, M. B... l'a saisi, en février 2017, d'une réclamation préalable et a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler partiellement les titres exécutoires émis pour les redevances dues au titre des années 2015, 2016 et 2017, de condamner le département à lui rembourser les sommes correspondantes et à l'indemniser à hauteur de 300 000 euros des préjudices financier et moral qu'il estimait avoir subis du fait du refus de renouvellement de la convention d'occupation du domaine public.

2. Par un jugement n° 1700326 du 6 juin 2019, le tribunal administratif de La Réunion a condamné le département de La Réunion à verser à M. B... la somme de 226 250 euros en réparation de son préjudice et a rejeté le surplus de ses demandes. Le département relève appel de ce jugement. M. B..., par la voie de l'appel incident, demande la réformation de ce jugement en tant que son indemnisation a été limitée à 226 250 euros et son annulation en tant qu'il a rejeté ses demandes d'annulation des titres exécutoire et de remboursement des sommes versées à ce titre et, à titre subsidiaire, que la redevance due au titre de l'année 2017 soit limitée à 4 937,50 €.

Sur la régularité du jugement :

3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement comporte les signatures prévues par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré du défaut de signature de la minute manque ainsi en fait.

Sur les conclusions du département de La Réunion :

4. Il résulte de l'instruction que la convention d'occupation du domaine public dont bénéficiait M. B..., qui était venue à échéance le 30 juin 2015, ne comportait aucune clause de tacite reconduction et excluait toute prolongation ou prorogation et qu'il ne bénéficiait plus, depuis cette date, que d'autorisations provisoires d'occuper le domaine public dans l'attente de la désignation d'un titulaire dans le cadre de la nouvelle procédure d'appel à projets qui avait été publiée le 1er septembre 2015. Par suite, en l'absence de droit à renouvellement dans le cadre de la convention initiale, la décision du 5 janvier 2016 du département de La Réunion de ne pas retenir son offre ne constitue pas un refus de renouvellement mais un rejet de sa candidature présentée dans le cadre de l'appel à projets ainsi publié. Dès lors, M. B... n'est pas fondé à se prévaloir des fautes qu'aurait commises le département dans le cadre d'un prétendu refus de renouvellement. Par suite, le département de La Réunion est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de La Réunion a considéré que sa responsabilité était engagée du fait de cette décision sur le fondement des principes applicables en cas de demande de renouvellement d'une autorisation d'occupation du domaine public.

5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B... devant le tribunal administratif de La Réunion et devant la cour à l'appui de ses demandes indemnitaires.

6. Ainsi qu'il a été dit au point 4, M. B... n'est pas fondé à se prévaloir de fautes commises dans le cadre d'un prétendu refus de renouvellement de l'autorisation d'occupation du domaine public dont il bénéficiait jusqu'en juin 2015.

7. Par ailleurs, en admettant que M. B... puisse être regardé comme recherchant la responsabilité du département de La Réunion à raison du rejet de la candidature qu'il avait présentée dans le cadre de l'appel à projets qu'elle avait publié, il ne pourrait être indemnisé qu'en cas d'irrégularité de son éviction et s'il existe un lien entre la faute résultant de cette éviction irrégulière et les préjudices invoqués.

8. Or, d'une part, si la décision du 5 janvier 2016, qui se borne à indiquer à M. B... qu'aucune offre n'a été retenue sans préciser les raisons qui ont conduit le département à rejeter son offre, est insuffisamment motivée, cette illégalité est toutefois sans lien avec les préjudices invoqués par M. B... liés au rejet de sa candidature. D'autre part, ni le délai mis par le département à engager, le 1er septembre 2015, une procédure d'appel à projets après l'échéance, le 30 juin 2015, de la convention conclue avec M. B... ni le délai d'examen des candidatures dans le cadre de la seconde procédure d'appel à projets lancée le 1er mars 2016 ne sont de nature à caractériser une irrégularité affectant le rejet de sa candidature dans le cadre la procédure d'appel à projets lancée le 1er septembre 2015. Il en est de même de la circonstance que l'autorisation d'occupation du domaine public accordée pour le second espace de restauration situé dans le Jardin de l'Etat n'aurait pas fait l'objet d'une mise en concurrence.

9. Dans ces conditions, la responsabilité du département de La Réunion n'est pas engagée à l'égard de M. B... en raison du rejet de sa candidature. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

10. Il résulte de tout ce qui précède le département de La Réunion est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion l'a condamné à verser la somme de 226 250 euros à M. B... et a mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions de M. B... :

11. Selon l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique (...) donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ".

12. D'une part, en l'absence de dispositions contraires, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public en cause, qu'elle en soit ou non le propriétaire, d'octroyer les permissions d'occupation et de fixer les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public.

13. D'autre part, dès lors que toute occupation du domaine public doit donner lieu au paiement d'une redevance, le gestionnaire d'une dépendance du domaine public est fondé à réclamer à un occupant sans titre, à raison de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public dont il a la charge.

14. En premier lieu, en application de ces principes, la circonstance que les autorisations provisoires d'occupation du domaine public accordées à M. B... pour les périodes du 1er août au 31 décembre 2015, du 1er janvier au 30 juin 2016 et du 1er juillet 2016 au 31 janvier 2017, qui constituent le fondement des titres exécutoires en litige, résulteraient d'une carence de l'administration à anticiper la fin de la convention et à mener à bien la procédure de consultation pour mettre en place une nouvelle convention d'occupation du domaine public n'est pas de nature à entacher d'illégalité ces autorisations. De même, la circonstance que M. B... n'a pas donné son accord explicite s'agissant des conditions matérielles et financières de cette occupation est sans incidence sur la légalité de ces autorisations provisoires qui ont été accordées unilatéralement par le département. Enfin, M. B... ne se prévaut d'aucun texte ni d'aucun principe qui aurait obligé le département à procéder par voie de convention plutôt que d'accorder des autorisations unilatérales pour les périodes dont il s'agit. Par suite le moyen tiré de ce que ces titres exécutoires seraient privées de base légale en raison de l'illégalité des autorisations d'occupation temporaires doit être écarté. Au demeurant, même en l'absence d'autorisation régulière, le département aurait été fondé à lui demander le versement d'une redevance.

15. En deuxième lieu, M. B... se prévaut, pour contester l'application de modalités de détermination de la redevance identiques à celles prévues dans la convention parvenue à terme le 31 juillet 2015, de ce que les conditions d'exploitation étaient totalement différentes en raison de la très courte durée et de la grande précarité de ces autorisations temporaires. Il résulte toutefois de l'instruction, d'une part, qu'il s'agissait de la poursuite de la même activité, qui ne nécessitait ni investissement supplémentaire, ni recrutement de personnel et, d'autre part, que le chiffre d'affaires de l'établissement s'est maintenu et a même augmenté durant cette période, passant de 315 138 euros en 2014 à 328 035 euros en 2015 et 346 678 en 2016. Dès lors, les redevances ainsi calculées n'apparaissent pas manifestement disproportionnées aux avantages que M. B... a retiré de l'occupation du domaine public. Par suite, le département de La Réunion a pu déterminer les redevances relatives aux autorisations d'occupation temporaires accordées pour la période du 1er août 2015 au 31 janvier 2017 par référence aux conditions financières fixées par la convention dont avait bénéficié M. B... jusqu'au 31 juillet 2015.

16. Enfin, s'agissant de la période postérieure au 31 janvier 2017, le département a pu, en application des principes exposés au point 13, réclamer à M. B... une redevance pour l'occupation du domaine public alors même qu'il ne disposait d'aucune autorisation. Dans ces circonstances, alors que les conditions d'exploitation restaient les mêmes, il ne résulte pas de l'instruction que les modalités de détermination de l'indemnité due au titre de cette période n'auraient pas tenu compte des avantages retirés par l'intéressé de l'occupation du domaine public. A cet égard, M. B... ne saurait se prévaloir de la situation déficitaire de son activité, laquelle résulte principalement de son choix de recourir à des ruptures conventionnelles dans le cadre de la cessation de son activité et non d'un changement dans les conditions de son exploitation, alors en outre qu'en l'absence de droit au renouvellement, son activité était susceptible de cesser à la fin de la convention initialement conclue.

17. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des conclusions dirigés contre les titres émis les 15 septembre 2015 et 19 décembre 2016 ni la recevabilité de son appel incident, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes tendant à l'annulation partielle des titres exécutoires émis pour le paiement des redevances des années 2015, 2016 et 2017 ainsi que ses conclusions tendant au remboursement des sommes versées en paiement des titres émis les 15 septembre 2015 et 19 décembre 2016 et sa demande de compensation.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de La Réunion, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit à la demande du département de La Réunion présentée sur le même fondement.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de La Réunion sont annulés.

Article 2 : Les demandes de M. B... présentées devant le tribunal administratif de La Réunion et ses conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : La demande du département de La Réunion au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département de La Réunion et à M. A... B....

Délibéré après l'audience du 30 septembre 2021, à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,

Mme Christelle Brouard-Lucas, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2021.

La rapporteure,

Christelle Brouard-LucasLa présidente,

Marianne Hardy

La greffière,

Sophie Lecarpentier

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 19BX03097 7