Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Saint-Coutant a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté interministériel du 24 octobre 2017 refusant de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus en 2016. La commune de Saint-Coutant a aussi demandé au tribunal d'enjoindre à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir.
Par un jugement n° 1800963 du 17 juillet 2020, le tribunal a annulé l'arrêté du 24 octobre 2017 en tant qu'il n'a pas inscrit la commune de Saint-Coutant sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle et a enjoint à l'Etat de procéder à un nouvel examen de la demande de la commune.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 9 septembre 2020, le ministre de l'intérieur, représenté par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 17 juillet 2020 ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la commune ;
3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'arrêté en litige a été pris sur la base d'un avis de la commission interministérielle qui n'a pas procédé d'un examen circonstancié de sa situation ; cette commission a été instituée pour éclairer par ses avis les ministres compétents ; elle a été destinataire des rapports météorologiques établis par Météo-France, de tableaux indiquant pour chaque commune si les critères permettant de reconnaitre ou non un état de catastrophe naturelle sont remplis ; la commission et les ministres compétents ont donc examiné chacune des demandes dont ils étaient saisis ;
- la cour écartera le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de la décision attaquée ; ces derniers étaient habilités à signer la décision en litige en application du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signatures dans les administrations centrales ;
- l'arrêté en litige n'est pas entaché d'erreur de droit dès lors que les critères utilisés pour déterminer l'état de catastrophe naturelle répondent aux conditions de l'article L. 125-1 du code des assurances ; la demande a été instruite sur la base d'un bilan hydrique des sols fondé sur le dernier état des connaissances scientifiques, savoir le référentiel SIM et l'index SWI ; ce bilan ne s'en tient pas aux seuls critères d'ordre météorologiques ; il est bien plus précis que les anciens modèles ;
- l'arrêté en litige n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il est fondé sur l'application aux mailles qui recouvrent le territoire de la commune des critères retenus pour reconnaitre l'existence d'un état de catastrophe naturelle ; les données observées sur le territoire de la commune, pour la période considérée, montrent que ces critères n'étaient pas remplis pour les périodes hivernales, printanières et estivales.
Par ordonnance du 8 mars 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 30 mars 2021 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des assurances ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. E... A...,
- et les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Le 4 août 2017, la commune de Saint-Coutant (Charente) a adressé au préfet de la Charente une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de son territoire au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols pour la période du 1er avril au 31 décembre 2016. Par un arrêté du 24 octobre 2017, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, parmi lesquelles ne figure pas la commune de Saint-Coutant. La commune, à laquelle le préfet de la Charente a notifié l'arrêté interministériel par courrier du 3 novembre 2017, a présenté au ministre de l'intérieur un recours gracieux du 4 décembre 2017 qui a fait l'objet d'une décision de rejet du 22 février 2018. Elle a saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 24 octobre 2017, à l'annulation de la décision de rejet de son recours gracieux et à ce qu'il soit prescrit à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. Par jugement du 17 juillet 2020, le tribunal a fait droit aux conclusions à fin d'annulation présentées par la commune et prescrit à l'Etat de procéder à une nouvelle instruction de la demande de cette dernière. Le ministre de l'intérieur relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il était saisi, le tribunal a estimé, en l'absence de mémoire en défense du ministre, qu'il n'était pas établi que l'arrêté du 24 octobre 2017 avait été pris au terme d'un examen particulier de la situation de la commune de Saint-Coutant.
3. Les ministres, à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité, ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir. Dans ce cadre, la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 a institué une commission interministérielle dont la mission est d'éclairer les ministres sur l'application de la législation relative aux catastrophes naturelles, les avis émis par cette instance ne liant pas, toutefois, les autorités dont relève la décision.
4. Il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle s'est réunie le 17 octobre 2017 pour examiner les données fournies par Météo-France permettant d'apprécier l'intensité de l'agent naturel ayant motivé la demande de reconnaissance d'un état de catastrophe naturel. Eu égard au travail préparatoire effectué antérieurement à cette réunion par les services de Météo-France, dont les données climatiques mis à disposition ont permis d'apprécier pour chaque commune auteur d'une demande l'intensité de l'épisode naturel considéré, la circonstance que la commission ait examiné au cours de la même séance la situation de plusieurs dizaines de communes n'est pas, à elle seule, de nature à établir que la commission, et les ministres compétents, ne se seraient pas effectivement prononcés sur la situation particulière de la commune de Saint-Coutant.
5. Dans ces conditions, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 24 octobre 2017 et la décision de rejet du recours gracieux de la commune.
6. Il y a lieu, pour la cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par la commune de Saint-Coutant.
Sur les autres moyens :
7. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (...) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (...) ".
8. En vertu de ces dispositions, le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, le sous-directeur des assurances au ministère de l'économie et le sous-directeur de la 5ème sous-direction de la direction du budget au ministère du budget, dont les actes de nomination ont été publiés au Journal officiel de la République française respectivement les 25 février 2017, 14 novembre 2013 et 15 juin 2017, avaient qualité pour signer l'arrêté du 24 octobre 2017 au nom des ministres compétents. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de l'arrêté en litige doit être écarté.
9. Par ailleurs, la circonstance que le signataire de la décision du 22 février 2018, portant rejet du recours gracieux présenté par la commune à l'encontre de l'arrêté du 24 octobre 2017, ne justifierait pas d'une délégation de signature est sans incidence sur la légalité de cet arrêté du 24 octobre 2017, lequel, comme il vient d'être dit, a été pris compétemment.
10. En second lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles (...) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. (...). ".
11. Il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.
12. Pour apprécier, afin de mettre en application les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, si la sécheresse constatée en 2016 présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur les données fournies par Météo France et l'outil SIM (Safran/Isba/Modcou) mis au point par cet établissement public pour modéliser le bilan hydrique du territoire français. Cette modélisation a conduit à couvrir le territoire français métropolitain d'une grille composée de 9 000 mailles de 8 km de côté. Le modèle Safran est un système d'analyse à mésoéchelle de variables atmosphériques qui utilise des observations de surface, combinées à des données d'analyse de modèles météorologiques pour produire les paramètres horaires nécessaires au fonctionnement d'ISBA au pas de temps horaire. Ces paramètres (température, humidité, vent, précipitations solides et liquides, rayonnement solaire et infrarouge incident), sont analysés par pas de 300 m d'altitude puis interpolés sur une grille de calcul régulière (8 x 8 km). Le modèle ISBA (Interaction sol-biosphère-atmosphère) simule les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère en tenant compte de trois couches de sol (surface, zone racinaire, zone profonde) et de deux températures (température de surface globale du continuum sol-végétation et température profonde) pour modéliser les flux d'eau avec l'atmosphère (interception, évaporation, transpiration) et avec le sol (ruissellement des précipitations et drainage dans le sol). Le modèle Modcou est un modèle hydrologique qui utilise en entrée les données de ruissellement et de drainage d'ISBA pour calculer l'évolution des nappes et le débit des rivières à l'aide de 900 points de simulation. La grille mise au point à l'aide de l'outil SIM doit permettre d'apprécier pour chaque maille le niveau d'intensité de l'aléa naturel en fonction de critères permettant d'étudier le bilan hydrique des sols argileux, lequel ne s'arrête pas à la seule prise en compte de données strictement météorologiques de pluviométrie, afin d'apprécier avec une plus grande précision que les anciens modèles les mouvements de terrains différentiels consécutifs à la succession d'épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols.
13. Les outils élaborés permettent d'intégrer dans le bilan hydrique un paramètre de teneur en eau des sols, laquelle est mesurée par l'index SWI (Soil Wetness Index). Cet index fournit des moyennes d'humidité du sol par rapport auxquelles est comparée la période concernée par la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les données de mesure sont fournies par les 4 500 postes d'observation répartis sur l'ensemble du territoire et sont disponibles depuis 1958. Ainsi, la sécheresse hivernale est en principe considérée comme revêtant une intensité anormale lorsque l'indice d'humidité du sol superficiel moyen est inférieur à la normale sur les quatre trimestres de l'année et lorsqu'il est constaté, au cours du 1er trimestre, un indice d'humidité du sol inférieur à 80% de la normale pendant 4 trimestres consécutifs (choc hivernal). La sécheresse printanière est en principe retenue comme catastrophe naturelle lorsque la moyenne de l'index SWI, calculée sur les trois mois du second trimestre est si faible que la durée de retour d'un tel épisode est au moins de 25 années, correspondant à une année de sécheresse de rang 1 ou 2 sur la période courant de 1959 à 2015. Quant à l'intensité anormale de la sécheresse estivale, elle est, selon cette méthode, retenue lorsque la teneur en eau des sols est inférieure à 70 % de son niveau habituel durant le 3ème trimestre de l'année considérée et que le nombre de décades au cours desquelles le niveau d'humidité du sol superficiel mesuré par l'index SWI est inférieur à 0,27, soit l'une des trois périodes les plus longues sur la période 1989-2016. L'intensité anormale de la sécheresse estivale peut aussi être retenue notamment lorsque l'index SWI des neuf décades composant la période de juillet à septembre de l'année considérée est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne SWI représente au moins 25 années.
14. Les critères ainsi retenus ne s'en tiennent pas aux seules données strictement météorologiques de pluviométrie et ont été adaptés au cours des années 2000 pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques à la disposition des ministres décisionnaires lorsqu'ils ont pris l'arrêté en litige du 24 octobre 2017. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée et la période de référence retenue, qui permettent d'apprécier la situation particulière de chaque commune y compris, comme en l'espèce, la commune de Saint-Coutant, seraient inappropriées pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2016.
15. Il n'est pas contesté que les " mailles " n° 6042, 6043, 6128 et 6129 auxquelles a été rattaché le territoire de la commune de Saint-Coutant ne permettraient pas d'appréhender avec une pertinence et une précision suffisantes l'intensité de l'aléa naturel observé au cours de l'année 2016 pour cette commune. Les données propres à Saint-Coutant analysées par l'administration ont montré qu'aucun des critères mentionnés ci-dessus et permettant de retenir l'existence d'un aléa naturel d'intensité anormale n'était rempli pour les périodes hivernale, printanière et estivale. S'il ressort notamment du compte-rendu de la réunion de l'Observatoire départemental de l'eau du 12 décembre 2016 qu'à l'échelle du département et des bassins dont relève la commune de Saint-Coutant un déficit hydrique important a été constaté en 2016, ces constatations sont insuffisantes pour permettre d'estimer que les auteurs de l'arrêté en litige ont commis une illégalité en n'inscrivant pas la commune de Saint-Coutant sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle.
16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise, que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé les décisions en litige et prescrit à l'Etat de réexaminer la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune. Ce jugement, dès lors, doit être annulé et la demande de première instance doit être rejetée.
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de la commune de Saint-Coutant une somme de 100 euros au titre des frais exposés par le ministre de l'intérieur et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1800963 du tribunal administratif de Poitiers du 17 juillet 2020 est annulé.
Article 2 : La demande présentée en première instance par la commune de Saint-Coutant est rejetée.
Article 3 : La commune de Saint-Coutant versera à l'Etat la somme de 100 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Coutant, au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Copie pour information en sera délivré à la préfète de la Charente.
Délibéré après l'audience du 1er juin 2021 à laquelle siégeaient :
M. E... A..., président,
Mme D... F..., première conseillère,
Mme B... G..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2021.
L'assesseure la plus ancienne,
Caroline F...
Le président-rapporteur,
Frédéric A...
La greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance chargé des comptes publics, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 20BX03028
