Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par trois requêtes enregistrées respectivement sous les numéros 1503428, 1601932 et 1602603, la société par actions simplifiée Pioneer Semences a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 19 février 2015 par laquelle le préfet de la Haute-Garonne a déclaré non conforme 900 sacs de semences de maïs de la variété P9213 à la réglementation européenne sur les organismes génétiquement modifiés autorisés pour la culture en raison de la présence dans ce lot de maïs transgénique DAS 59122, ces semences devant être détruites ou réexpédiées hors de l'Union européenne, ensemble le rejet du recours gracieux contre cette décision, la décision du même préfet du 3 mars 2016 ayant déclaré non conformes à cette réglementation 180 sacs de semences de maïs de la variété P 9175 pour le même motif et la décision du 30 mai 2016 ayant confirmé la non conformité de ces 180 sacs de semences de maïs et suspendu leur destruction tout en interdisant leur mise sur le marché.
Par une requête enregistrée sous le n° 1702258, la société à responsabilité limitée Pioneer Génétique a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 16 mars 2017 lui ayant ordonné de réexporter 864 sacs de semences de maïs non conforme à la réglementation du fait de la présence dans ce lot de maïs transgéniques NK 603 et TC 1507 non autorisés dans l'Union européenne.
Par un jugement n° 1503428, 1601932, 1602603, 1702258 du 6 mars 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 mai 2018, le 29 novembre 2018, le 13 juin 2019 et un mémoire présenté conjointement avec l'Union française des semenciers, le 24 janvier 2020, les sociétés Pioneer Semences et Pioneer Génétique représentées par la SCP A...-Stoclet demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 6 mars 2018 ;
2°) d'annuler les décisions en litige du 19 févier 2015, du 20 avril 2015, du 3 mars 2016, du 30 mai 2016 et du 16 mars 2017 du préfet de la Haute-Garonne ;
3°) de poser à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la minute n'a pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- le jugement n'a pas répondu à son argumentation relative à l'application aux litiges de la " limite de performance minimale requise " LPMR de 0,1 % admise par le règlement (UE) n° 619/2011 et est ainsi insuffisamment motivé ;
- les organismes génétiquement modifiés (OGM) en litige (DAS 59122, NK 603 et TC 1507) relèvent du règlement n° 1829/2003 et non de la directive 2001/18/CE dès lors que les maïs transgéniques détectés sont utilisés dans l'alimentation humaine et animale et en tant que semence ;
- aucune réglementation nationale ou européenne n'interdit la commercialisation de semences contenant des traces infimes, fortuites et inévitables d'OGM, qu'ils soient ou non autorisés pour la culture ; les dispositions régissant la mise sur le marché des semences OGM ne s'appliquent pas à des semences conventionnelles non OGM contenant des traces d'OGM ;
- les OGM en litige ne présentent pas de danger pour la santé humaine ou animale ni pour l'environnement, a fortiori lorsqu'ils se trouvent à l'état de trace inférieure au seuil de 0,1 % ; ils sont autorisés pour l'alimentation humaine et ont fait l'objet d'un avis favorable de l'agence européenne de sécurité des aliments (EFSA) ; le préfet a d'ailleurs admis que ces OGM n'étaient pas dangereux mais fondé ses décisions sur le fait que les semences en litige n'étaient pas conformes en raison du fait qu'elles présentaient des traces d'OGM non autorisés pour la culture ;
- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, l'évaluation des risques pour l'environnement imposée par le règlement n° 1829/2003 est la même que celle prévue par la directive 2001/18/CE et présente des garanties similaires ;
- la dispense d'étiquetage pour les traces d'OGM permet de déduire que les traces infimes et fortuites d'OGM n'entrent pas dans le champ d'application des textes régissant l'autorisation de mise en culture des semences génétiquement modifiées ;
- en l'absence de normes spécifiques, il y a lieu de se référer au règlement (UE) n° 619/2011 de la Commission du 24 juin 2011 qui fixe le seuil de présence fortuite d'OGM dans les aliments pour animaux à un " zéro technique " dénommé limite de performance minimale requise (LPMR) ;
- un certain nombre d'Etats membres de l'Union européenne admettent la commercialisation des semences contenant des traces fortuites en fonction d'un seuil technique ;
- les premiers juges ont ainsi jugé à tort que la conformité des semences au catalogue commun des variétés d'espèces ne faisait pas obstacle au contrôle de la présence d'organismes génétiquement modifiés (OGM) , que le caractère involontaire de la dissémination d'OGM ne les soustrayait pas au régime de mise sur le marché des semences destinées à la culture, que la réglementation instituée par la directive 2001/18/CE et le règlement n° 1829/2003 s'appliquait à l'ensemble des situations de dissémination d'OGM et que la " limite de performance minimale requise " (LPMR) ne pouvait pas être étendue par analogie à des semences destinées à la culture ; enfin, que des traces mêmes infimes d'OGM non autorisées permettaient d'en interdire la commercialisation pour la culture dans l'Union européenne ;
- les premiers juges ont encore à tort écartés comme inopérants les moyens selon lesquels les décisions attaquées méconnaissaient les principes généraux d'égalité, de sécurité juridique et de proportionnalité ainsi que le principe de libre circulation des marchandises applicables en droit européen au motif que le régime d'autorisation des OGM avait fait l'objet d'une harmonisation complète; il existait sur ce point une difficulté sérieuse d'interprétation du droit européen qui nécessite qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour de justice de l'Union européenne ;
- les résultats des laboratoires ne sont pas fiables car il n'est pas tenu compte d'une limite technique de détection ; en l'absence d'harmonisation sur ce point dans la législation européenne, les Etats membres conservent le pouvoir de fixer une telle limite.
Par des mémoires, enregistrés le 22 février 2019, le 4 juin 2019 et le 28 octobre 2019, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la directive 2001/18/CE est applicable ; ce n'est pas parce qu'une autorisation de mise sur le marché peut être sollicitée pour les trois maïs transgéniques en litige sur la base du règlement n° 1829/2003 mais il n'en résulte pas que ces maïs seraient dispensés d'une évaluation de leur dangerosité pour l'environnement en vue de l'autorisation de leur mise sur le marché pour la mise en culture ; or, aucun des trois maïs transgéniques en litige n'a obtenu cette autorisation ; s'ils ont bénéficié d'une autorisation de mise sur le marché en tant que denrées alimentaires ou aliments pour animaux, les décisions les concernant excluent expressément la culture du champ d'application ;
- les refus en litige sont fondés non sur leur dangerosité mais sur le risque de dissémination d'OGM non autorisés pour la mise en culture ; or, il ne peut pas être dérogé au principe d'autorisation préalable pour la mise sur le marché même si les OGM sont présents dans les semences contrôlées en quantités infimes, en l'absence d'une telle dérogation fixée par la réglementation ; il n'existe aucune tolérance à la discrétion des Etats membres ; la Commission a elle-même rappelé que la règle en la matière est la tolérance zéro ;
- la réglementation européenne est cohérente et complète ; à chaque fois qu'un seuil de tolérance est admis, il est fixé et encadré par la réglementation ; ni la directive 2001/18/CE ni le règlement n° 1829/2003 ne prévoient une telle règle ; la Commission a rappelé que seule la réglementation européenne, et non celle des Etats membres, pouvait fixer un seuil de tolérance ;
- par conséquent, les Etats membres qui admette un tel seuil de tolérance sont en situation de manquement par rapport à leurs obligations communautaires alors que d'autres Etats membres appliquent la même règle de tolérance zéro et considèrent comme non conformes des semences conventionnelles contenant des OGM non autorisés sous le seuil de 0,1 % ;
- l'EFSA n'a émis aucun avis favorable à l'utilisation des OGM en litige dans les cultures ;
- la règlementation européenne est applicable y compris en cas de présence fortuite d'OGM non autorisés ;
- les résultats de laboratoire ont été obtenus en appliquant des méthodes fiables ;
- les moyens relatifs à la méconnaissance de plusieurs principes de droit européen ne sont pas fondés ;
- il n'y a pas lieu de transmettre une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 25 avril 2019, l'Union française des semenciers représentés par la SCP Monod-A...-Stoclet conclut au soutien des conclusions de la requête des sociétés Pioneer Semences et Pioneer Génétique, par les mêmes moyens. Elle fait valoir qu'elle est un syndicat professionnel regroupant des opérateurs ayant pour activité l'obtention, la production et la mise sur le marché français de semences et de plants et qu'elle justifie ainsi d'un intérêt pour agir au soutien des deux sociétés qui en sont membres.
Par un mémoire enregistré le 10 mai 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation déclare s'associer aux conclusions du ministre de l'économie et des finances.
Par ordonnance du 24 janvier 2020 la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 février 2020 à 12h00.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil ;
- la directive 2002/53/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles ;
- la directive (UE) 2015/412 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne la possibilité pour les Etats membres de restreindre ou d'interdire la culture d'organismes génétiquement modifiés sur leur territoire ;
- le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 81-605 du 18 mai 1981 pris pour l'application de la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes en ce qui concerne le commerce des semences et plants ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B... C...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant la société Pioneer Semences SAS, la société Pioneer Génétique SARL et l'Union française des semenciers.
Considérant ce qui suit :
1. Les sociétés Pioneer Semences et Pionner Génétique, ayant leur siège à Aussonne (Haute-Garonne), exploitent une activité de production et commercialisation de semences, notamment de maïs, de colza et de tournesol. A la suite d'un contrôle réalisé le 7 janvier 2015 sur un lot de 900 sacs de graines de maïs de la variété P9213 appartenant à la société Pioneer semences et révélant la présence de traces de maïs transgénique DAS 59122 non autorisé à la culture dans l'Union européenne, le préfet de la Haute-Garonne, le 19 février 2015, a déclaré ces semences non conformes et devant être détruites ou expédiées dans un pays tiers à l'Union européenne autorisant la culture de cet OGM. La société a formé, le 10 avril 2015, un recours gracieux contre cette décision dont il a été accusé réception le 20 avril suivant. Par une requête n° 1503428, la société Pioneer semences a demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de la décision du 19 février 2015 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
2. A la suite d'un nouveau contrôle opéré le 4 février 2016 sur un lot de 180 sacs de graines de maïs de la variété P 9175 provenant du Chili et faisant apparaître des traces du même maïs transgénique à un taux " inférieur à 0,1 % ", la direction départementale de la protection des populations de la Haute-Garonne, le 3 mars 2016, a déclaré ces semences non conformes puis, le 30 mai 2016, confirmé cette anomalie et suspendu la mesure de destruction initialement envisagée tout en interdisant la mise sur le marché de l'échantillon litigieux. Par des requêtes n° 1601932 et 1602603, la société Pioneer semences a demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de ces deux décisions.
3. A la suite d'un prélèvement réalisé le 20 janvier 2017 sur un lot de 864 sacs de graines de maïs PR 21B10 provenant des Etats-Unis et révélant la présence de traces des maïs transgéniques NK 603 et TC 1507 à des taux " non quantifiés ", le préfet de la Haute-Garonne, par un arrêté du 16 mars 2017, a ordonné à la société Pioneer génétique de procéder à la réexportation des semences concernées à destination d'un pays tiers à l'Union européenne autorisant la culture de ces deux OGM. Par une requête n° 1702258, la société demande l'annulation de l'arrêté préfectoral.
4. Le tribunal administratif a joint ses demandes et les a rejetées par un jugement du 6 mars 2018. Les deux sociétés relèvent appel du jugement.
Sur l'intervention de l'Union française des semenciers :
5. L'Union française des semenciers, syndicat professionnel regroupant des opérateurs ayant pour activité l'obtention, la production et la mise sur le marché français de semences et de plants, justifie ainsi d'un intérêt pour agir au soutien des conclusions des deux sociétés requérantes, membres de ce syndicat, tendant à l'annulation du jugement et des décisions en litige.
Sur la régularité du jugement :
6. Il ressort de la minute du jugement attaqué qu'elle a été signée par le président, le magistrat rapporteur et le greffier, conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit ainsi être écarté.
7. Il ressort du point 8 du jugement que le tribunal a écarté le moyen tiré de ce que la " limite de performance minimale requise " (LPMR) instituée par le règlement (UE) n° 619/2011 était applicable aux litiges. Il n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des sociétés requérantes sur ce point. Les moyens tirés de l'omission à statuer sur un moyen et du défaut de motivation du jugement doivent aussi être écartés.
Au fond :
8. Pour contester le jugement attaqué et les décisions en litige, les sociétés soutiennent principalement que, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le préfet aurait dû se fonder non sur la directive 2001/18/CE qui n'était pas applicable mais sur le règlement n° 1829/2003 dès lors que les maïs transgéniques détectés sont autorisés dans l'Union européenne et utilisés dans l'alimentation humaine et animale après avoir fait l'objet d'une évaluation des risques dont les garanties sont similaires à celles imposées par l'annexe II à la directive 2001/18/CE. De plus, le préfet ne tenait ni de la réglementation européenne, notamment du règlement n° 1829/2003, ni non plus de la réglementation nationale le pouvoir de refuser la mise sur le marché de semences destinées à la mise en culture dans lesquelles des traces fortuites d'organismes génétiquement modifiés, dont la mise sur le marché aux fins de cultures n'était pas autorisée, avaient été détectées seulement en quantité infime et inférieure à une limite technique de détection en deçà de laquelle les résultats des contrôle ne peuvent pas être regardés comme fiables. Les OGM contenus en traces infimes et fortuites sont en effet exclus du champ d'application des textes régissant la dissémination des OGM car ils ne présentent alors aucun danger pour la santé ou pour l'environnement.
9. L'administration soutient en revanche que, même si la dangerosité de ces maïs transgéniques n'est pas établie, le seul fait que les semences en litige en contiennent même en traces infimes, dès lors qu'ils ne sont pas autorisés pour la culture, justifie l'interdiction de mise en culture des semences dans l'Union européenne, les OGM contenus dans ces semences n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation préalable à leur dissémination dans l'environnement.
Sur le cadre juridique du litige :
10. Selon les termes de l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Parlement européen et le Conseil arrêtent, sur proposition de la Commission, les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en vue de la réalisation du marché intérieur, notamment en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, en prenant pour base un niveau de protection élevé tenant compte de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques.
11. Sur cette base juridique, la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 et le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil ont établi pour l'autorisation des OGM un cadre juridique complet pleinement applicable aux OGM destinés à la culture dans l'ensemble de l'Union européenne en tant que semences ou autres matériels de multiplication végétale.
12. La directive 2001/18/CE se fonde notamment sur les considérations suivantes énoncées dans son préambule : " 4) Les organismes vivants disséminés dans l'environnement, en grande ou en petite quantité, à des fins expérimentales ou en tant que produits commerciaux, peuvent se reproduire dans l'environnement et franchir les frontières nationales, affectant ainsi d'autres États membres. Une telle dissémination peut produire des effets irréversibles sur l'environnement. (...) (6) Conformément au traité, l'action de la Communauté en matière d'environnement devrait se fonder sur le principe de l'action préventive. (...) (8) Il a été tenu compte du principe de précaution lors de la rédaction de la présente directive et il devra en être tenu compte lors de sa mise en oeuvre. (...) (11) La mise sur le marché concerne également les importations. Les produits contenant des OGM et/ou consistant en de tels organismes visés par la présente directive ne peuvent pas être importés dans la Communauté s'ils ne satisfont pas aux dispositions de ladite directive. (...) (19) Une évaluation cas par cas des risques pour l'environnement devrait toujours être effectuée avant toute dissémination. Elle devrait également tenir dûment compte des effets cumulés potentiels à long terme liés à l'interaction avec d'autres OGM et avec l'environnement. (...) (24) L'introduction d'OGM dans l'environnement devrait se faire selon le principe d'une progression par étapes. Cela signifie que le confinement des OGM est réduit et l'ampleur de leur dissémination augmentée progressivement, par étapes, mais seulement si l'évaluation des étapes antérieures du point de vue de la protection de la santé humaine et de l'environnement indique que l'on peut passer à l'étape suivante. (...) (25) Il convient de n'envisager la mise sur le marché d'aucun OGM en tant que produit ou élément de produits et devant faire l'objet d'une dissémination volontaire sans qu'il ait au préalable été soumis, au stade de la recherche et du développement, à des essais sur le terrain satisfaisants, dans les écosystèmes qui sont susceptibles d'être affectés par son utilisation ".
13. L'article 2 de la directive a défini la " dissémination volontaire " comme : " toute introduction intentionnelle dans l'environnement d'un OGM ou d'une combinaison d'OGM pour laquelle aucune mesure de confinement spécifique n'est prise pour limiter leur contact avec l'ensemble de la population et l'environnement et pour assurer à ces derniers un niveau élevé de sécurité ".
14. L'article 4 de la directive a notamment fixé aux Etats membres les obligations générales suivantes ; " 1. Les États membres veillent, conformément au principe de précaution, à ce que toutes les mesures appropriées soient prises afin d'éviter les effets négatifs sur la santé humaine et l'environnement qui pourrait résulter de la dissémination volontaire ou de la mise sur le marché d'OGM. Les OGM ne peuvent être disséminés volontairement dans l'environnement ou mis sur le marché que selon les dispositions prévues respectivement dans la partie B ou C... ".
15. Ainsi que l'explicite le point 31 du préambule de la directive : " La partie C de la présente directive (Mise sur le marché d'OGM en tant que produits ou éléments de produits, comprenant les articles 12 à 24) ne s'applique pas aux produits visés par le règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour l'évaluation des médicaments(6), sous réserve qu'il prenne en compte une évaluation du risque pour l'environnement équivalente à celle prévue par la présente directive. ".
16. L'article 12 énonce ainsi : " ... 2. Les articles 13 à 24 ne s'appliquent pas aux OGM en tant que produits ou éléments de produits dans la mesure où ils sont autorisés par le règlement (CEE) n° 2309/93, à condition qu'une évaluation spécifique des risques pour l'environnement soit effectuée conformément aux principes énoncés à l'annexe II et sur la base du type d'informations spécifiées à l'annexe III, sans préjudice des autres exigences pertinentes en matière d'évaluation et de gestion des risques, d'étiquetage, de surveillance, le cas échéant, d'information du public et de clause de sauvegarde prévues par la législation communautaire relative aux médicaments à usage humain et vétérinaire. 3. Les procédures destinées à garantir que l'évaluation des risques, les exigences en matière de gestion des risques, d'étiquetage, de surveillance le cas échéant, d'information du public et de clause de sauvegarde sont équivalentes à celles contenues dans la présente directive sont introduites dans un règlement du Parlement européen et du Conseil. La future législation sectorielle fondée sur les dispositions dudit règlement fait référence à la présente directive. Jusqu'à l'entrée en vigueur dudit règlement, tout OGM en tant que produit ou élément de produit, dans la mesure où il est autorisé par d'autres textes législatifs communautaires, n'est mis sur le marché qu'après avoir été agréé à cette fin conformément à la présente directive. ".
17. Aux termes de l'article 19 de la directive : " Autorisation.1. Sans préjudice des exigences prévues par d'autres textes législatifs communautaires, c'est uniquement lorsqu'un OGM a fait l'objet d'une autorisation par écrit de mise sur le marché en tant que produit ou élément de produit qu'il peut être utilisé sans autre notification sur tout le territoire de la Communauté pour autant que les conditions spécifiques d'utilisation et les environnements et/ou les zones géographiques précisés dans ces conditions soient strictement respectés.2. Le notifiant ne peut effectuer la mise sur le marché que s'il a reçu l'autorisation écrite de l'autorité compétente conformément aux articles 15, 17 et 18, et conformément aux conditions requises dans cette autorisation... ".
18. Pour la transposition de cette directive, le législateur a adopté les dispositions du titre III du livre V du code de l'environnement, applicables au litige.
19. Selon l'article L531-2-1 de ce code : " Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées "sans organismes génétiquement modifiés", et en toute transparence. La définition du "sans organismes génétiquement modifiés" se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire. Dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut Conseil des biotechnologies, espèce par espèce. / Les décisions d'autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité./ .../ La liberté de consommer et de produire avec ou sans organismes génétiquement modifiés, sans que cela nuise à l'intégrité de l'environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité, est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d'information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l'environnement de 2004 et dans le respect des dispositions communautaires.".
20. L'article L533-4 du même code précise : " Au sens du présent chapitre, on entend par mise sur le marché la mise à disposition de tiers, à titre gratuit ou onéreux, de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés. " Selon l'article L. 533-5 : " La mise sur le marché doit faire l'objet d'une autorisation préalable... ".
21. Aux termes de l'article L. 533-5 du code de l'environnement : " La mise sur le marché doit faire l'objet d'une autorisation préalable./La demande d'autorisation est accompagnée d'un dossier technique comprenant notamment l'évaluation des risques pour la santé publique et l'environnement et les conclusions concernant les incidences potentielles sur l'environnement et la santé humaine de la dissémination ou de la mise sur le marché du produit, les conditions pour la mise sur le marché du produit, la durée proposée pour l'autorisation dans la limite de dix ans, les projets d'étiquetage et d'emballage et une synthèse du dossier destinée à être transmise à la Commission européenne et aux Etats membres pour information./Le dossier comprend également un plan de surveillance, y compris une proposition relative à la durée de ce plan qui peut être différente de la durée de l'autorisation./La composition du dossier technique, le contenu du plan de surveillance et les règles auxquelles doivent satisfaire l'étiquetage et l'emballage sont précisés par décret en Conseil d'Etat. ".
22 .Article L. 533-5-1 du code applicable au litige ajoute : " L'autorisation est délivrée par l'autorité administrative après examen des risques que présente la mise sur le marché pour la santé publique ou pour l'environnement et après avis du Haut Conseil des biotechnologies. Elle peut être assortie de prescriptions. Elle ne vaut que pour l'usage qu'elle prévoit. / Ne peut être autorisée la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés qui contiennent des gènes codant des facteurs de résistance aux antibiotiques utilisés pour des traitements médicaux ou vétérinaires, pour lesquels l'évaluation des risques conclut qu'ils sont susceptibles d'avoir des effets préjudiciables sur l'environnement ou la santé publique. ".
23. Ainsi que la Cour de justice de l'Union européenne l'a rappelé (cf arrêt du 8 septembre 2011, affaires jointes C-58/10 à C-68/10, Monsanto SAS e.a., point 47), le règlement (CE) n° 1829/2003 constitue une mise en oeuvre de l'article 12, paragraphe 3, de la directive 2001/18. Selon son article premier, il a pour objet de garantir un niveau élevé de protection de la vie et de la santé humaine et animale ainsi que de l'environnement en ce qui concerne les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, de fixer des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés et de fixer des dispositions concernant l'étiquetage de ces denrées et aliments. Le point 9 du préambule du règlement indique que " les nouvelles procédures d'autorisation des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés devraient reprendre les nouveaux principes introduits dans la directive (2001/18) ".
24. Les points 33 et 34 du préambule du règlement précisent : " 33. Lorsque la demande porte sur des produits contenant des OGM ou consistant en de tels organismes, le demandeur devrait pouvoir choisir soit de présenter une autorisation de dissémination volontaire dans l'environnement qu'il a déjà obtenue au titre de la partie C de la directive 2001/18/CE - sans préjudice des conditions fixées par cette autorisation - soit de demander que l'évaluation des risques pour l'environnement soit effectuée en même temps que l'évaluation de la sécurité prévue par le présent règlement. Dans ce dernier cas, il faut que l'évaluation des risques pour l'environnement respecte les exigences de la directive 2001/18/CE et que l'Autorité consulte les autorités nationales compétentes désignées par les États membres à cette fin. En outre, il convient de donner à l'Autorité la possibilité de demander à l'une de ces autorités compétentes de procéder à l'évaluation des risques pour l'environnement. Il convient aussi, conformément à l'article 12, paragraphe 4, de la directive 2001/18/CE, que l'Autorité consulte les autorités nationales compétentes désignées en application de ladite directive dans tous les cas concernant des OGM et des denrées alimentaires ou aliments pour animaux contenant des OGM ou consistant en de tels organismes, avant d'achever la mise au point de l'évaluation des risques pour l'environnement. 34. Si les OGM relevant du champ d'application du présent règlement doivent être utilisés comme semences ou autre matériel de multiplication de plantes, l'Autorité devrait être tenue de faire procéder à l'évaluation des risques pour l'environnement par une autorité nationale compétente. Toutefois, les autorisations octroyées en application du présent règlement sont sans préjudice des directives 68/193/CEE(17), 2002/53/CE(18) et 2002/55/CE(19), qui contiennent notamment les règles et les critères pour l'admission de variétés et leur inscription officielle dans des catalogues communs, ni des directives 66/401/CEE(20), 66/402/CEE(21), 68/193/CEE, 92/33/CEE(22), 92/34/CEE(23), 2002/54/CE(24), 2002/55/CE, 2002/56/CE(25) et 2002/57/CE(26), qui réglementent notamment la certification et la commercialisation de semences et autres matériels de multiplication de plantes. ".
Sur les exigences imposées à la mise sur le marché des semences contenant des OGM :
25. Il résulte des dispositions précitées qu'une semence contenant des OGM, intentionnellement ou non, ne peut pas être mise sur le marché dans l'Union européenne sans avoir fait l'objet d'une autorisation préalable après évaluation au cas par cas des risques pour l'environnement que comporte la dissémination de ces OGM. Ainsi que cela résulte expressément du point 33 du préambule du règlement n° 1829/2003, précité, la circonstance que, s'agissant d'une semence contenant des OGM qui peut servir à la production d'aliments pour animaux, un opérateur puisse présenter pour des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux, y compris des semences, contenant des OGM, une demande d'autorisation de dissémination volontaire de tels OGM dans l'environnement, sur le fondement du règlement n° 1829/2003, est sans incidence sur l'obligation de soumettre ces OGM à une évaluation des risques pour l'environnement équivalente à celle exigée par la directive 2001/18/CE en même temps que l'évaluation de sécurité imposée par le règlement n° 1829/2003 pour les produits destinés seulement à l'alimentation humain ou animale.
26. Par suite, et ainsi que le fait valoir l'administration, que la demande d'autorisation de mise sur le marché soit présentée par l'opérateur au titre de la directive 2001/18/CE, comme c'est le cas pour le maïs transgénique TC 1507 ou au titre du règlement n° 1829/2003, comme c'est le cas du maïs transgénique DAS 59122, les semences contenant des OGM et destinées à la mise en culture doivent dans tous les cas être soumises à une évaluation des risques pour l'environnement selon les exigences prévues par la directive 2001/18/CE. Ainsi, contrairement à ce que laissent entendre les sociétés requérantes, l'inscription des semences telles que les semences conventionnelles P9213, P9175 et PR32B10 contrôlées au catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles institué en application de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 et leur conformité aux normes exigées par ces directives, ne saurait avoir pour conséquence d'exclure la mise en oeuvre des règles particulières applicables aux semences OGM contenues dans des lots de ces semences cataloguées telles qu'elles sont notamment issues de la directive 2001/18/CE et du règlement (CE) n° 1829/2003. De plus, l'introduction intentionnelle d'une substance OGM ne saurait être érigée en condition d'application du régime d'autorisation prévu par le règlement (CE) n° 1829/2003 et a fortiori par la directive 2001/18/CE, le risque pour la santé humaine et l'environnement que le règlement et la directive entendent prévenir étant indépendant du caractère intentionnel ou fortuit de l'introduction de la substance concernée et donc de sa mise sur le marché, même involontaire.
27. Il résulte de l'instruction, en premier lieu, que l'évaluation environnementale du maïs transgénique DAS 59122 était en cours d'instruction lorsque l'interdiction de la mise sur le marché des semences en contenant a été prise, en second lieu, qu'en raison de l'opposition de 19 Etats membres, l'autorisation de mise en culture du maïs TC 1507 relevait de la Commission européenne mais n'avait pas été prise à la date d'interdiction de mise sur le marché des semences en contenant et en troisième lieu que, s'agissant du maïs transgénique NK 603, aucune demande d'autorisation de dissémination n'avait été présentée. Par conséquent, l'autorisation de mise sur le marché obtenue pour ces OGM, en tant qu'ils sont présents dans les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux, ne peut être regardée comme valant autorisation de dissémination dans l'environnement lors de la mise en culture.
Sur le statut des OGM non autorisés détectés en quantité minime dans les semences en litige :
28. Il y a donc lieu d'examiner si toutefois, comme le prétendent les sociétés requérantes, la présence de ces OGM à titre fortuit et en quantité minime dans les lots de semence contrôlées ne fait pas obstacle à la commercialisation de ces dernières, aucune autorisation de dissémination n'étant alors requise.
29. En raison du fait que la dissémination dans l'environnement de tels OGM peut produire des effets irréversibles et du niveau élevé de sécurité imposé par la directive 2001/18/CE, une telle dérogation ne peut être admise que si elle est autorisée par le droit européen.
30. Il ne résulte ni de la directive 2001/18/CE ni non plus des dispositions du règlement n° 1829/2003 que le législateur aurait fixé un seuil minimal en dessous duquel la dissémination dans l'environnement de quantités même infimes, et même fortuitement, d'OGM présents dans des semences destinées à la mise en culture dans l'Union européenne serait néanmoins admissible en vertu d'une dérogation instituée par le droit européen ou par le droit des Etats membres sous le contrôle préalable des autorités européennes compétentes. Aussi bien, ainsi que le rappelle l'administration, les représentants de la Commission au sein du comité permanent sur les plantes, les animaux, l'alimentation humaine et animale dans sa formation spécialisée " alimentation génétiquement modifiée ", qui a siégé le 3 décembre 2018, ont-ils rappelé que la règle était celle de la " tolérance zéro " pour les OGM non autorisés dans les semences conventionnelles, compte tenu des risques spécifiques susceptibles de résulter de la dissémination d'OGM dans l'environnement.
31. De plus, la circonstance que l'article 21 de la directive 2001/18/CE prévoit un assouplissement des règles d'étiquetage des produits contenant des " traces accidentelles ou techniquement inévitables d'OGM autorisés " est sans incidence sur l'application des règles de contrôle préalable aux OGM non autorisés même détectés en quantité infime dans une semence destinée à la mise en culture.
32. Pas davantage les sociétés requérantes ne sauraient utilement se prévaloir d'une application par analogie du règlement (UE) n° 619/2011 de la Commission du 24 juin 2011 qui fixe le seuil de présence fortuite d'OGM dans les aliments pour animaux à un " zéro technique " dénommé limite de performance minimale requise (LPMR).
33. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 10 ci-dessus, la directive 2001/18/CE et le règlement n° 1829/2003 qui la met en oeuvre en ce qui concerne les denrées alimentaires et l'alimentation des animaux constitue le cadre complet de la réglementation européenne en matière de dissémination d'OGM. Par suite, les sociétés requérantes ne sauraient utilement se prévaloir du principe de libre circulation des marchandises alors qu'il est mis en oeuvre par une réglementation spécifique et complète en ce qui concerne la dissémination d'OGM dans les produits mis sur le marché dans l'Union européenne. En raison des risques spécifiques et des conséquences, qui peuvent être irréversibles, pouvant résulter de la mise en culture d' OGM dont l'innocuité pour l'environnement n'a pas été évaluée, les sociétés ne peuvent pas non plus se prévaloir d'une violation du principe d'égalité ou de proportionnalité en raison des exigences spécifiques et appropriées imposées par la réglementation communautaire à l'autorisation de mise sur le marché d'OGM contenus dans les semences destinées à la mise en culture. Et elles ne peuvent sérieusement soutenir qu'une réglementation qui interdit aux Etats membres de décider eux-mêmes, et en fonction de règles d'évaluation qui peuvent s'avérer divergentes, d'instituer un seuil de tolérance sans aucun encadrement communautaire méconnaîtrait le principe de sécurité juridique.
34. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs demandes d'annulation. Par voie de conséquence, leurs conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DECIDE :
Article 1er : L'intervention de L'Union française des semenciers est admise.
Article 2 : La requête des sociétés Pioneer Semences et Pioneer Génétique est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pioneer Semences, à la société Pioneer Génétique, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'Union française des semenciers.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.
Délibéré après l'audience du 8 septembre 2020 à laquelle siégeaient :
M. B... C..., président,
M. Dominique Ferrari, président-assesseur,
M. Stéphane Gueguein, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 22 septembre 2020.
Le président-assesseur,
Dominique FerrariLe président-rapporteur,
Philippe C... Le greffier,
Virginie Guillout
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 18BX01910 2
