| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre, 04 février 2020, 18BX00174

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme I... F... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 15 juillet 2016 par lequel le président de la communauté de communes Val de Charente a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle.

Par un jugement n° 1601837 du 22 novembre 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 15 janvier 2018 et le 24 juin 2019, Mme F..., représentée par Me B..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 22 novembre 2017 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 15 juillet 2016 du président de la communauté de communes Val de Charente ;

3°) d'enjoindre au président de la communauté de communes Val de Charente de procéder à la reconstitution de sa carrière à compter du 27 novembre 2017 dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, en application des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes Val de Charente la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure de licenciement prise à son encontre et a méconnu pour ce motif les dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative ;

- l'arrêté contesté est entaché du vice d'incompétence, faute pour son signataire de justifier d'une délégation de signature, régulièrement publiée, intéressant la matière des ressources humaines ;

- le signataire de l'arrêté contesté est difficilement identifiable, alors qu'il semble avoir été signé par le président de la communauté de communes, et qu'il est, en outre, revêtu du sceau du directeur général des services, en méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, devenu l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur de droit, liée à la méconnaissance de l'article 2 du décret du 10 janvier 1995 portant statut particulier des éducateurs territoriaux de jeunes enfants, dès lors que les missions d'encadrement qui lui ont été confiées appartiennent à celles normalement dévolues à un agent de catégorie A, alors qu'elle relève du cadre d'emplois des agents de catégorie B en qualité d'éducatrice de jeunes enfants ; l'administration ne conteste pas qu'elle a été confrontée à une montée en charge de ses missions, sans soutien de sa hiérarchie ;

- la matérialité des faits d'inaptitude professionnelle n'est pas établie, dès lors que le rapport d'audit produit par la collectivité émanant du cabinet Chorus est à charge et de faible valeur probante compte tenu de son manque de base factuelle précise et de son manque d'objectivité ; les plaintes déposées par certains personnels du service sont tardives, imprécises et ont fait l'objet d'un classement sans suite ;

- le licenciement contesté pour inaptitude professionnelle est entaché d'erreur d'appréciation, dès lors qu'elle a toujours reçu des appréciations élogieuses sur sa manière de servir et ses compétences techniques sont reconnues ; elle a pris l'initiative de se former en management ; les conclusions d'une psychologue ayant suivi le service de 2012 à 2015 ne révèlent aucune forme de maltraitance de sa part à l'égard du personnel ou de souffrance au travail ;

- la mesure de licenciement pour inaptitude professionnelle est disproportionnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2018, la communauté de communes Val de Charente, représentée par la SCP KPL Avocats, conclut au rejet de la requête de Mme F....

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré du vice de procédure est inopérant ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre l'administration et le public manque en fait, dès lors que l'arrêté contesté a été signé par M. C... D..., en sa qualité de vice-président de la communauté de communes Val de Charente en l'absence établie de son président et dont la signature n'est pas illisible ;

- au regard de son cadre d'emplois de catégorie B dans la filière sanitaire et sociale, l'intéressée pouvait légalement assurer la direction des personnels d'un service d'accueil de jeunes enfants ; la prétendue montée en charge des missions confiées à Mme F... correspond à une période où la communauté de communes Val de Charente n'était pas encore son employeur ;

- les difficultés d'encadrement et de management ayant justifié le licenciement de Mme F... tiennent à ses méthodes de management, basées sur le rapport de force, ayant entraîné un climat de défiance et de démotivation des agents placés sous ses ordres, qui sont de nature à compromettre gravement la marche du service ;

- la matérialité des faits est établie, sur la base d'une enquête administrative, de la saisine par le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) des élus de la communauté de communes, dénonçant un problème relationnel existant entre Mme F... et l'ensemble des agents de la structure, des conclusions du rapport d'enquête du cabinet Chorus qui a mis en évidence que le comportement managérial de Mme F... était source de souffrance de la part de son personnel ;

- la mesure de licenciement adoptée était proportionnée dès lors qu'elle était la seule envisageable au regard des faits reprochés et du poste occupé par Mme F....

Un mémoire et des pièces complémentaires ont été présentées pour Mme F... le 26 juillet 2019 et le 13 décembre 2019 qui n'ont pas été communiqués.

Par ordonnance du 24 juin 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 28 juillet 2019 à 12 heures.

Un mémoire a été présenté pour la communauté de communes Val de Charente le 23 décembre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre l'administration et le public ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ;

- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 modifié ;

- le décret n° 95-31 du 10 janvier 1995 modifié ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A... E...,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., représentant Mme F....

Considérant ce qui suit :

1. Mme F... a été recrutée le 1er avril 2008 en qualité d'éducatrice de jeunes enfants non titulaire par la communauté de communes de Ruffec et nommée sur les postes de coordinatrice de la " maison de la petite enfance " et de directrice du service multi-accueil, qu'elle occupe depuis 2010. Elle a été titularisée le 30 juin 2014 par le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) de La Petite Enfance, dont les compétences en la matière ont ensuite été transférées, au 1er juillet 2014, à la communauté de communes Val de Charente. Par un arrêté en date du 15 juillet 2016, le président de la communauté de communes Val de Charente a licencié Mme F... pour insuffisance professionnelle, à compter du 12 août 2016. Par une ordonnance du 29 août 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a ordonné la suspension de l'exécution de cet arrêté en enjoignant à la communauté de communes Val de Charente de la réintégrer dans ses fonctions. Mme F... relève appel du jugement n°1601837 du 22 novembre 2017 du tribunal administratif de Poitiers qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. L'article 2 du décret du 10 janvier 1995 portant statut particulier des éducateurs territoriaux de jeunes enfants dispose que : " Les éducateurs de jeunes enfants sont des fonctionnaires qualifiés chargés de mener des actions qui contribuent à l'éveil et au développement global des enfants d'âge préscolaire. (...)Ils peuvent avoir pour mission, en liaison avec les autres travailleurs sociaux et avec l'équipe soignante, de favoriser le développement et l'épanouissement des enfants âgés de six ans au plus qui se trouvent pour un temps plus ou moins long hors de leur famille ou qui sont confiés à un établissement ou à un service de protection de l'enfance. Ils peuvent également exercer leurs fonctions au sein d'un établissement ou service d'accueil des enfants de moins de six ans dans les conditions fixées par les articles R. 2324-16 et suivants du code de la santé publique. ". Il résulte de la fiche de poste de Mme F... que ses missions principales, en qualité de directrice du service multi-accueil, consistaient en : l'accueil de l'enfant et de la famille, l'accompagnement de l'enfant dans son développement, concourir au développement de l'autonomie et veiller à son bien-être, l'accompagnement à la fonction parentale et à un rôle de prévention, mise en oeuvre du projet d'établissement de la structure en lien avec l'ensemble des services de la maison de la petite enfance, être garante du projet éducatif de la structure, participer au travail d'analyse de la pratique, des missions de direction auprès de l'ensemble des agents du service du multi-accueil, développer le partenariat sur l'ensemble du territoire, assistance et conseil technique auprès des élus, des fonctions administratives et d'évaluation des actions du multi accueil, et de gestion administrative et budgétaire en lien avec le service comptabilité et de gestion de l'équipement.

3. Pour licencier Mme F... pour inaptitude professionnelle, le président de la communauté de communes Val de Charente s'est fondé sur son incapacité à développer des relations de travail adéquates avec ses équipes, précisant que cette insuffisance managériale était susceptible de compromettre le bon fonctionnement du service public. Il s'appuyait notamment sur un rapport d'analyse des risques psychosociaux rédigé le 10 décembre 2015 par un cabinet d'audit privé qui concluait à l'insuffisance professionnelle de Mme F... dans la gestion et le management du personnel, sur les résultats d'une enquête interne confirmant cette insuffisance, sur l'alerte donnée par les représentants du personnel au sein du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et sur la circonstance que de nombreux agents de " La Maison de La Petite Enfance " se plaignaient des méthodes de management de la directrice.

4. A supposer, comme le fait valoir la communauté de communes Val de Charente, que les fonctions de directrice de l'intéressée étaient au nombre de celles pouvant normalement être confiées à une éducatrice de jeunes enfants, agent de catégorie B, et qu'elles étaient conformes à son grade et à son cadre d'emplois, il ressort toutefois des pièces du dossier que la commission administrative paritaire, siégeant en conseil de discipline, dans son avis rendu le 22 juin 2016, a émis un avis défavorable au licenciement de l'intéressée pour insuffisance professionnelle, après avoir relevé que, depuis son recrutement en 2008, l'administration ne contestait pas une montée en charge des missions qui lui étaient confiées consistant en : la réorganisation de la halte-garderie en service multi-accueil, la conduite de projets et notamment la définition d'une nouvelle organisation de travail, la professionnalisation des pratiques, ayant nécessité un investissement important dans des domaines nouveaux, et une capacité d'adaptation aux changements politique et administratif. Le conseil de discipline conclut que ces missions excédaient les missions qui pouvaient être confiées à un agent de son grade, alors que l'intéressée n'avait pas bénéficié de la part de sa hiérarchie d'un accompagnement suffisant, et que " les difficultés de management, qui n'affectent en toute hypothèse qu'une partie des missions qui lui sont confiées, ne suffisent pas, en l'espèce, à caractériser l'insuffisance professionnelle de Mme F... ". Il ressort également du rapport d'activité rédigé par une psychologue clinicienne, diligentée par l'administration, sur l'analyse de la pratique auprès des équipes de la " Maison de La Petite Enfance " sur la période de janvier 2012 à décembre 2015, " qu'il n'a jamais été question en groupe des difficultés inhérentes à la souffrance de l'équipe en lien avec la direction et à un aucun moment l'équipe ne nous a interpellées pour nous en faire part ". Si sept agents, membres de la structure, ont déposé plainte auprès du Procureur de la République en mars 2016 en critiquant les méthodes de management de Mme F..., ces plaintes ont été classées sans suite. Même si les difficultés relationnelles de Mme F... avec certains de ses agents sont établies, elles ne sauraient suffire à révéler l'inaptitude de l'intéressée à exercer les fonctions pour lesquelles elle avait été engagée en 2008, ou des fonctions correspondant à son grade d'agent territorial de catégorie B, qui ne sont pas de nature essentiellement managériale, au sens de l'article 2 précité du décret du 10 janvier 1995 et de sa fiche de poste, et alors qu'il n'est pas établi par l'administration qu'elle ait bénéficié de l'assistance et de l'accompagnement de sa hiérarchie dans l'exercice de ses fonctions. Dans ces conditions, l'inaptitude de Mme F... à exercer les fonctions qui lui ont été confiées, ou des fonctions correspondant à son grade, ne peut être regardée comme établie. Par suite, l'arrêté du 15 juillet 2016 par lequel le président de la communauté de communes Val de Charente a prononcé le licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme F... est entaché d'une erreur d'appréciation.

5. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement ainsi que les autres moyens de la requête, que Mme F... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 juillet 2016 prononçant son licenciement pour inaptitude professionnelle.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

6. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Toute annulation par le juge administratif d'une décision d'éviction du service d'un agent public implique nécessairement, en principe, la réintégration juridique de l'agent à la date de l'éviction, ainsi que la reconstitution de sa carrière à compter de cette date, s'agissant notamment de ses droits à pension. Si l'agent le demande, l'administration doit également procéder, pour l'avenir, à une réintégration dite " effective ", en l'affectant de nouveau soit sur l'emploi qu'il occupait précédemment, soit sur un emploi identique ou équivalent correspondant à son grade.

7. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la communauté de communes Val de Charente de procéder à la réintégration juridique de Mme F... comme elle le demande, ainsi qu'à la reconstitution de la carrière de l'agent, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

8. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la communauté de communes Val de Charente doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes Val de Charente une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme F... et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n°1601837 du tribunal administratif de Poitiers du 22 novembre 2017 et l'arrêté du 15 juillet 2015 du président de la communauté de communes Val de Charente sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la communauté de communes Val de Charente de prononcer la réintégration juridique de Mme F... ainsi que la reconstitution de sa carrière dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La communauté de communes Val de Charente versera à Mme F... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme F... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Val de Charente tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme I... F... et au président de la communauté de communes Val de Charente.

Délibéré après l'audience du 7 janvier 2020 à laquelle siégeaient :

Mme G... H..., présidente,

Mme Déborah de Paz, premier conseiller,

Mme A... E..., premier conseiller,

Lu en audience publique, le 4 février 2020.

Le rapporteur,

Agnès E...La présidente,

Fabienne H...Le greffier,

Christophe PELLETIER

La République mande et ordonne au Préfet de la Charente en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 18BX00174