| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 29 août 2019, 17BX02640

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... F... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 7 mai 2015 par laquelle le maire d'Artix a sursis à statuer sur la déclaration préalable qu'il a déposée en vue de la division en deux lots d'un terrain situé boulevard du maréchal Juin et Cefi et de prescrire au maire de statuer sur sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 1501219 du 20 juin 2017, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision de sursis à statuer du 7 mai 2015 et a prescrit au maire d'Artix de réexaminer la demande de M. F... dans un délai de deux mois à compter de la notification de son jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 4 août 2017 et le 10 avril 2019, la commune d'Artix, représentée par Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1501219 du tribunal administratif de Pau du 20 juin 2017 ;

2°) de rejeter la demande de première instance par M. F... ;

3°) de mettre à la charge de M. F... la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que :

- le jugement ne contient pas d'analyse des moyens soulevés par les parties contrairement aux exigences de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;

- le sens des conclusions du rapporteur public, mis à la disposition des parties avant l'audience, visait à prescrire à la commune de délivrer au maire un certificat d'urbanisme alors que l'objet du litige portait sur une déclaration préalable en vue d'une division foncière ; ce faisant, les premiers juges ont méconnu les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ;

Elle soutient, au fond, que :

- l'omission de la mention, prévue à l'article A. 410-1 du code de l'urbanisme, selon laquelle le certificat d'urbanisme doit mentionner la possibilité d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable, si elle peut être un motif d'illégalité dudit certificat, ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente oppose un sursis à une déclaration préalable portant sur le terrain objet du certificat d'urbanisme ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que, pour apprécier l'état d'avancement du plan local d'urbanisme susceptible de fonder le sursis à statuer, il convient de se placer à la date de délivrance du certificat d'urbanisme ; l'autorité compétente est en droit, au contraire, d'opposer un sursis en fonction d'éléments du plan en cours d'élaboration postérieurs à la délivrance du certificat ; ainsi, la possibilité d'opposer un sursis à statuer est ouverte dès la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, en vertu de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; tel est le cas en l'espèce, dès lors que la commune a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme le 29 avril 2014, soit antérieurement au certificat d'urbanisme délivré le 25 novembre 2014 ;

- en tout état de cause, M. F... ne pouvait se prévaloir des effets attachés au certificat d'urbanisme du 25 novembre 2014 dès lors que la déclaration préalable qu'il a déposée ultérieurement ne porte ni sur le même terrain d'assiette ni sur la même division ; ainsi, le terrain d'assiette du certificat présentait une superficie de 18 051 m2 alors que la déclaration préalable concernait une unité foncière de 23 070 m2 ; la ligne de division prévue dans la déclaration est située dans le quart du terrain qui n'est pas concerné par le certificat d'urbanisme ; en raison de ces différences substantielles, le certificat d'urbanisme ne permettait pas à M. F... de se prévaloir de la cristallisation des règles d'urbanisme ;

- au regard de l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme, le sursis à statuer était justifié ; en effet, une réflexion sur l'entrée de ville et la modération de la consommation des espaces agricoles avait été entamée dès le mois d'avril 2014 ; cette réflexion s'est poursuivie à l'occasion de l'appel d'offres en vue de confier des études pour l'élaboration du plan, lors de réunions de travail, lors de la réunion des personnes publiques associées d'avril 2015 ; ces réflexions ont enfin abouti à l'élaboration du projet d'aménagement et de développement durables le 5 mai 2015 ; le projet de M. F... visant à construire des bâtiments à usage commercial sur des terrains situés à l'entrée de la ville d'Artix, son projet doit être regardé comme compromettant le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration ;

- le tribunal ne pouvait distinguer entre les parcelles couvertes par le certificat d'urbanisme et celles qui n'étaient pas couvertes par celui-ci ; il convenait de relever que le plan avait atteint un état d'avancement suffisant pour justifier l'octroi du sursis à statuer.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2017 et le 25 avril 2019, M. B... F..., représenté par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune d'Artix la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement, que :

- la circonstance que l'expédition du jugement adressée aux parties ne comporte pas l'analyse des moyens, est sans incidence sur la régularité de la décision rendue par le tribunal ;

- la commune a été informée avant l'audience du sens des conclusions du rapporteur public, lequel concluait à l'annulation de la décision en litige ;

Il soutient, au fond, que :

- contrairement à ce que soutient la commune, lorsque le certificat d'urbanisme ne mentionne pas que le projet pourra faire l'objet d'un sursis à statuer, l'autorité compétente ne pourra faire usage de cette faculté que si les conditions mises au sursis sont remplies, non pas à la date de la décision mais à la date de délivrance du certificat d'urbanisme ;

- ainsi, à la date du certificat d'urbanisme du 25 novembre 2014, seule une délibération prescrivant l'adoption du plan local d'urbanisme avait été adoptée et cet élément ne suffisait pas pour justifier le sursis à statuer en litige ;

- les premiers juges n'ont pas commis d'erreur de droit car ils ont distingué entre la partie du terrain couverte par le certificat d'urbanisme et celle qui n'était pas couverte par celui-ci ;

- c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que les travaux du plan local d'urbanisme n'étaient pas suffisamment avancés pour permettre au maire d'opposer le sursis à statuer ; en tout état de cause, même à la date du sursis, le plan n'avait pas atteint un stade d'avancement suffisant pour permettre l'édiction d'une telle décision ;

- le terrain d'assiette du projet de division n'a jamais été à vocation agricole, de sorte que sa préservation de toute urbanisation n'apparaît pas nécessaire au regard des objectifs du nouveau plan local d'urbanisme ;

- le sursis à statuer procédait en réalité d'un détournement de pouvoir dès lors que M. F... a été un opposant au maire actuel.

Par ordonnance du 11 avril 2019, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 mai 2019 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. E... A...,

- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville , rapporteur public,

- et les observations de Me D..., représentant la commune d'Artix, et de Me C..., représentant M. F....

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 novembre 2014, le maire d'Artix a délivré à la société à responsabilité limitée Vignasse un certificat d'urbanisme déclarant réalisable la division en deux lots d'un ensemble foncier situé boulevard du Maréchal Juin et Cefi. Le 13 avril 2015, M. B... F... a déposé en mairie une déclaration préalable en vue de la division en deux lots du même ensemble foncier que celui ayant fait l'objet du certificat d'urbanisme auquel il a adjoint trois autres parcelles, cadastrées section AL n° 414, 419p et 421p. Par une décision du 7 mai 2015, le maire d'Artix a sursis à statuer sur la déclaration préalable présentée par M. F... au motif que son projet de division était susceptible de compromettre l'exécution du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration. La commune d'Artix relève appel du jugement rendu le 20 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé, à la demande de M. F..., le sursis à statuer du 7 mai 2015.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En vertu des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, le certificat d'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Parmi ces règles, figure la possibilité, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme, d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis. L'omission de la mention d'une telle possibilité dans le certificat d'urbanisme peut être de nature à constituer un motif d'illégalité de ce certificat mais ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente oppose un sursis à statuer à une déclaration préalable ultérieure concernant le terrain objet du certificat d'urbanisme. La possibilité d'opposer un sursis à statuer vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour un projet qui serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme, à la condition que celui-ci ait atteint un stade d'avancement suffisant à la date de délivrance du certificat d'urbanisme.

3. Le certificat d'urbanisme délivré le 25 novembre 2014 a porté sur la création de deux lots en vue de construire sur chacun d'eux un bâtiment à usage commercial/artisanal sur un ensemble foncier constitué des parcelles cadastrées section AL n° 412, 413, 415 à 418, 420, 422 à 425 d'une superficie totale de 18 051 m2. Par suite, à l'égard de ces parcelles, et comme l'a relevé à juste titre le tribunal, l'instruction de la demande présentée par M. F... devait être effectuée en fonction des dispositions d'urbanisme, du régime des taxes et participations d'urbanisme et des limitations administratives au droit de propriété applicables au 25 novembre 2014, date du certificat d'urbanisme délivré. Or à cette date, le plan local d'urbanisme communal, dont l'élaboration avait seulement été prescrite par délibération du 29 avril 2014 mais qui, notamment, n'était pas encore doté d'un projet d'aménagement et de développement durables définissant ses grandes orientations, ne pouvait être regardé comme ayant atteint un stade d'avancement suffisant pour permettre au maire de surseoir à statuer sur la demande de M. F..., du moins en tant qu'elle concernait les parcelles couvertes par le certificat.

4. Toutefois, l'ensemble foncier concerné par la déclaration préalable déposée par M. F... le 13 avril 2015 est constitué non seulement des parcelles ayant fait l'objet du certificat d'urbanisme du 25 novembre 2014 mais aussi de trois parcelles attenantes cadastrées section AL 414, 419p et 421p dont la superficie est de 5 019 m2. Ainsi, dès lors que ces parcelles n'étaient pas concernées par le certificat d'urbanisme du 25 novembre 2014, elles ne pouvaient bénéficier de la garantie attachée à la délivrance de celui-ci. Il en résulte que, en tant que la déclaration préalable portait sur lesdites parcelles, l'appréciation de l'état d'avancement du plan local d'urbanisme susceptible de fonder le sursis à statuer en litige devait s'effectuer à la date de celui-ci, soit le 7 mai 2015, et non à la date du certificat.

5. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal d'Artix a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme par une délibération du 29 avril 2014, laquelle rappelait d'ailleurs la nécessité de mener d'ores et déjà une réflexion sur l'entrée ouest de la ville, où se situe le terrain d'assiette du projet. Plusieurs réunions de travail ont été organisées, notamment celle du 27 avril 2015 avec les personnes publiques associées, au cours desquelles les objectifs du futur plan ont été présentés de manière détaillée. Le projet d'aménagement et de développement durables adopté par le conseil municipal le 5 mai 2015, soit antérieurement au sursis à statuer en litige, comportait un axe 3 intitulé " Préserver le patrimoine naturel et urbain " exprimant la volonté de la commune d'identifier son entrée ouest, où se trouve le terrain d'assiette du projet, comme un " espace agricole et naturel à préserver " en vue de " stopper le mitage de l'espace réalisé depuis de nombreuses années le long de cette route " dans un secteur " à requalifier pour des motifs d'ordre environnementaux et paysager ". La commune a ainsi entendu " offrir à la ville d'Artix une entrée de ville lisible, en évitant la multiplication anarchique de bâtiments à usage mixte (activités et habitats) " et requalifier le secteur concerné en " une zone naturelle, potentiellement agricole (...) offrant des vues préservées vers la vallée du Gave. ". Dans ces conditions, au 7 mai 2015, les orientations et le contenu du plan local d'urbanisme de la commune d'Artix avaient atteint un stade d'élaboration suffisant pour fonder, le cas échéant, une décision de sursis à statuer.

6. Ainsi qu'il a déjà été dit, le projet de M. F... porte sur la création de deux lots en vue de construire sur chacun d'eux un bâtiment à usage commercial/artisanal sur un ensemble foncier de 23 070 m2 en tenant compte des parcelles non couvertes par le certificat d'urbanisme. De plus, il ressort des pièces du dossier que la ligne de division initialement prévue dans la demande de certificat a été décalée sur le côté ouest du terrain d'assiette et se situe en dehors de la partie de ce terrain couverte par le certificat d'urbanisme délivré. La voie destinée à accéder aux futurs lots prévus dans la déclaration préalable se situe également à l'extérieur de la partie du terrain couverte par le certificat d'urbanisme.

7. En vertu de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente de prononcer ou non le sursis à statuer à l'égard de la demande d'autorisation prise dans son ensemble. L'opération projetée par M. F... doit se situer dans une future zone naturelle ou agricole positionnée à l'entrée du bourg, soit dans un secteur que les auteurs du plan local d'urbanisme entendent préserver pour les motifs environnementaux rappelés ci-dessus. M. F... prévoit d'y édifier des bâtiments à destination commerciale ou artisanale, de sorte que son projet est bien de nature à porter atteinte aux objectifs poursuivis par le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration et partant à compromettre l'exécution de ce document.

8. Par suite, c'est à tort que, pour annuler le sursis à statuer du 7 mai 2015, le tribunal administratif de Pau s'est fondé sur le motif tiré de ce que le projet de M. F... n'était pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration.

9. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. F... devant le tribunal administratif de Pau.

Sur la légalité du sursis à statuer du 7 mai 2015 :

10. En premier lieu, la décision en litige rappelle les objectifs poursuivis par le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, lesquels visent entre autres à modérer la consommation des espaces agricoles. Elle précise que l'entrée de ville d'Artix, où se trouve le terrain d'assiette du projet de M. F..., est concernée par une voie à grande circulation entourée d'une urbanisation diffuse. La décision indique que le projet de division en deux lots est de nature à compromettre l'exécution du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration " par sa consommation d'espace, sa division de parcelles en vue de bâtir dans un secteur à fort enjeu paysager ". Par suite, cette décision satisfait à l'exigence de motivation prévue à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles L. 111-9 et L. 111-10 du présent titre, ainsi que par les articles L. 123-6 (dernier alinéa), L. 311-2 et L. 313-2 (alinéa 2) du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-6 du même code : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. ".

12. Il résulte des points 3 à 8 que le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme n'avait pas atteint un état d'avancement suffisant pour justifier le sursis à statuer en litige doit être écarté.

13. En troisième et dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est nullement établi.

14. Il résulte de tout ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision du 7 mai 2015, a prescrit à la commune d'Artix de réexaminer la demande de M. F... et a mis à la charge de ladite commune une somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en conséquence d'annuler ce jugement, sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, et de rejeter la demande de première instance présentée par M. F....

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de M. F... la somme demandée par la commune d'Artix au titre des frais, non compris dans les dépens, qu'elle a exposés. Enfin, les conclusions présentées sur ce même fondement par M. F... doivent être rejetées dès lors qu'il n'est pas la partie gagnante à l'instance.

DECIDE ;

Article 1er : Le jugement n°1501219 du tribunal administratif de Pau du 20 juin 2017 est annulé.

Article 2 : La demande de première instance et les conclusions d'appel présentées par M. F... sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de la commune d'Artix présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Artix et à M. B... F....

Délibéré après l'audience du 9 juillet 2019 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, président,

M. E... A..., président-assesseur,

Mme Florence Madelaigue, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 août 2019.

Le rapporteur,

Frédéric A...Le président,

Elisabeth JayatLe greffier,

Florence Deligey

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 17BX02640