| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 21 février 2019, 17BX00618

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Collectif pour les déplacements en Béarn, M. C...E..., M. A...F...et M. H...D...ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler les décisions par lesquelles le conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques a implicitement rejeté leurs demandes tendant à l'abrogation de la délibération du 30 juin 2011 portant prise en considération de la mise à l'étude du projet de liaison routière entre Pau et Oloron et délimitant les terrains affectés par le projet, d'annuler cette délibération ou de prescrire au département de l'abroger, d'ordonner au département de faire publier le jugement, à ses frais, dans deux journaux locaux dans un délai d'un mois à compter de sa notification sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et de le communiquer dans les mêmes conditions à la direction départementale des territoires et de la mer ainsi qu'aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux propriétaires concernés.

Par un jugement n° 1600070 du 20 décembre 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 février 2017 et un mémoire enregistré le 18 juillet 2018, l'association Collectif pour les déplacements en Béarn, M. C...E..., M. A... F...et M. H...D..., représentés par la SCPA Coudevylle-Labat-B..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 20 décembre 2016 ;

2°) d'annuler les décisions implicites nées le 17 novembre 2015 et le 9 décembre 2015 par lesquelles le conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques a implicitement rejeté leurs demandes tendant à l'abrogation de la délibération du 30 juin 2011 ;

3°) d'annuler la délibération du 30 juin 2011 portant prise en considération de la mise à l'étude du projet de liaison routière entre Pau et Oloron et délimitant les terrains affectés par le projet, ou à tout le moins d'en ordonner l'abrogation ;

4°) de mettre à la charge du département des Pyrénées-Atlantiques une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de l'insuffisance de la motivation de la délibération litigieuse ;

- la délibération en date du 30 juin 2011 est affectée d'une erreur dans sa motivation dès lors que la future liaison revêtait un intérêt national et non local ainsi que cela résulte du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005, qui a classé dans le réseau d'intérêt national la liaison Pau-Oloron ; cette liaison ne pouvait relever en 2011 d'un projet de route départementale, et le conseil général n'était pas compétent pour prendre en considération la mise à l'étude d'un projet de travaux publics relatif à cette liaison ;

- le conseil général des Pyrénées-Atlantiques ne pouvait légalement prolonger les effets de l'arrêté préfectoral en date du 7 juillet 1998, qui était devenu caduc, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la délibération du 30 juin 2011 ; il était donc tenu d'abroger la délibération du 30 juin 2011 qui a procédé à cette prorogation ;

- contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, la délibération du 30 juin 2011 n'a pas pour objet la prise en considération d'un nouveau projet par rapport à celui ayant fait l'objet de l'arrêté préfectoral du 7 juillet 1998, mais vise à faire obstacle à la caducité de ce dernier, comme en atteste le courrier adressé le 27 janvier 2011 par le président du conseil général du département des Pyrénées-Atlantiques au maire de Poey-de-Lescar ; en effet les projets envisagés en 1998 et en 2011 concernaient tous deux la réalisation d'une infrastructure à 2 x 1 voie avec créneaux de dépassement et non une infrastructure à 2 x 2 voies, avec créneaux de dépassement sans variante ainsi que l'ont indiqué les premiers juges ;

- la délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des orientations de la loi 2009-967 du 3 août 2009 qui ont fondé la décision d'abandon du projet initial par l'Etat en 2008 ;

- la délibération méconnaît l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'elle a pour effet de reconduire sans limite de durée et en tout cas pour une deuxième période de dix années une servitude telle que prévue à l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ;

- le tribunal a commis une erreur manifeste dans l'appréciation du moyen tiré de la méconnaissance des orientations de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009. La voie ferroviaire entre Pau et Oloron permet le transport de fret.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 mai 2018, le département des Pyrénées-Atlantiques, représenté par MeG..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération litigieuse ne peut être regardée comme une prorogation de l'arrêté du 7 juillet 1998, caduc depuis 3 ans, et le moyen tiré de l'incompétence du département pour la proroger doit donc être écarté ;

- pour déterminer les caractéristiques de l'ouvrage envisagé en 1998 il y a lieu de s'en tenir à la lettre de l'arrêté du 7 juillet 1998 sans qu'importe l'évolution des caractéristiques ultérieures du projet de l'Etat ; le projet objet de la délibération litigieuse est donc différent de celui pris en considération au titre de l'arrêté du 7 juillet 1998, qui consistait en l'étude de la réalisation d'une liaison " autoroutière Pau-Oloron, autoroute A 650 " ;

- dès lors que le projet ne présente qu'un intérêt local et qu'il n'y a pas de modalités alternatives de transport, le département n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article 10 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 ;

- dès lors que l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme ne méconnaît pas les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et que les propriétaires des terrains affectés par les servitudes sont en mesure de mettre en demeure la collectivité ayant prononcé un sursis à statuer d'acquérir le bien et de prétendre à une indemnisation de la charge spéciale et exorbitante qu'ils estimeraient avoir subie, la délibération litigieuse ne méconnaît pas les stipulations de l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par ordonnance du 4 juillet 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 4 septembre 2018 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de la voirie routière ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

- la loi n° 2009-967 du 3 août 2009, de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

- le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. David Terme,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant l'association Collectif pour les déplacements en Béarn, M. C...E..., M. A... F...et M. H...D....

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 7 juillet 1998, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé la prise en considération d'une zone d'étude de 300 mètres en vue de la réalisation de la liaison " Autoroute A. 650 - Pau-Oloron ". L'abandon du projet a été annoncé en 2008. Par une délibération du 30 juin 2011, le conseil général des Pyrénées-Atlantiques a décidé la prise en considération de la mise à l'étude d'un projet de liaison routière Pau-Oloron et adopté la délimitation des terrains affectés par ce projet en retenant la même bande de 300 mètres. Par courriers des 15, 28 et 30 septembre 2015, l'association Collectif pour les déplacements en Béarn, M. E...puis MM F...et D...ont demandé au président du conseil départemental d'abroger cette délibération. Ces demandes ayant été implicitement rejetées, ils ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler ces refus ainsi que la délibération du 30 juin 2011. Ils relèvent appel du jugement du 20 décembre 2016 par lequel le tribunal a rejeté ces demandes.

Sur la régularité du jugement :

2. Si les requérants soutiennent que le tribunal aurait omis de répondre à leur moyen tiré de ce que la délibération du 30 juin 2011 serait illégale en raison de l'insuffisance de sa motivation, il ressort des pièces du dossier, en tout état de cause, qu'ils n'ont pas invoqué ce moyen en première instance, leurs arguments sur l'erreur de fait de la délibération en ce qu'elle retient un intérêt local de la liaison routière envisagée se rattachant au bien-fondé de la délibération.

Sur la légalité de la délibération du 30 juin 2011 et des décisions implicites de refus d'abrogation :

3. Aux termes de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l'article L. 111-8, dès lors que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été prise en considération par l'autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. / (...) La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. ". L'article L. 111-8 du même code précisait alors que : " Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. / Lorsqu'une décision de sursis a été prise en application des articles visés à l'article L. 111-7, l'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial (...) ".

4. L'autorité compétente pour prendre en considération la mise à l'étude d'un projet de travaux publics, au sens des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, est l'autorité publique qui est, en vertu des textes applicables, compétente pour décider du projet. Aux termes de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : " Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département ". Aux termes de l'article L. 3213-3 du même code applicable : " Le conseil général délibère sur les questions relatives à la voirie départementale dans les conditions prévues par les dispositions des articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière ".

5. La liaison routière en cause consiste en une route à deux fois une voie sans échangeur, comportant des créneaux de dépassement. Sa création a pour finalité de diminuer le caractère accidentogène de la RN 134 en réduisant le trafic qu'elle supporte, de créer une voie de communication rapide et fiable permettant d'améliorer la desserte du bassin de vie d'Oloron-Sainte-Marie, et de favoriser son développement économique, tout en désengorgeant l'agglomération paloise. Ainsi, compte tenu de ses caractéristiques et de l'intérêt qu'elle présente pour le département des Pyrénées-Atlantiques, celui-ci a pu à bon droit la regarder comme d'intérêt local. A cet égard, est sans incidence la circonstance que le décret du 5 décembre 2005 ait classé " la liaison Pau-Oloron en projet " dans le réseau routier national, dès lors qu'il ne peut être interprété que comme prenant en compte, à la date de sa signature, le projet de liaison autoroutière alors à l'étude, et qu'il ne prévoit son classement qu'à compter de sa mise en service. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée du 30 juin 2011 aurait été prise par une autorité incompétente doit être écarté.

6. Il est constant que faute de tout commencement d'exécution des travaux, l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 7 juillet 1998 décidant la prise en considération du projet de liaison autoroutière Pau-Oloron-Sainte-Marie, publié le 20 août 1998, est devenu caduc le 21 août 2008, soit, conformément à l'article L. 111-10 précité, dix années après son entrée en vigueur. Par suite, quelles que soient les caractéristiques respectives des projets concernés par cet arrêté et par la délibération litigieuse, cette dernière ne peut être regardée, eu égard au délai qui la sépare de la date de caducité de l'arrêté, comme ayant prorogé l'arrêté préfectoral du 7 juillet 1998. A cet égard, la circonstance que le président du conseil général ait cru pouvoir indiquer dans un courrier du 27 janvier 2011 adressé au maire de la commune de Poey-de-Lescar, à l'occasion de la révision de son plan local d'urbanisme, que " la bande des 300 mètres fixée par l'arrêté préfectoral de prise en considération du 7 juillet 1998 reste le fuseau ciblé des actuelles investigations et doit être préservée de toute urbanisation " est sans incidence sur la portée de la délibération attaquée.

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet pris en considération par l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 7 juillet 1998 portait sur une liaison autoroutière réalisée sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat, soit une route à chaussées séparées comportant chacune au moins deux voies en section courante, isolée de son environnement et dont les carrefours sont dénivelés, alors que le projet pris en considération par la délibération attaquée envisageait la réalisation d'une route départementale à deux fois une voie avec créneaux de dépassement, et comportait des variantes supplémentaires par rapport au projet pris en considération par l'arrêté du 7 juillet 1998 notamment concernant le franchissement du coteau d'Arbus et le raccordement de la nouvelle voie aux autoroutes A64 et A65. Par ailleurs, si ce projet reprenait en partie les études réalisées dans le cadre du projet de liaison autoroutière, de nouvelles études avaient été réalisées entre 2010 et 2011 pour le compte du syndicat mixte d'études de la liaison routière Pau-Oloron. Par suite, le moyen tiré de ce que le département ne pouvait légalement prendre en considération ce projet dès lors qu'il serait identique à celui objet de l'arrêté du 7 juillet 1998 doit être écarté.

8. Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

9. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision de prise en considération édictée sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 111-10 n'a pas pour effet de " geler " leur terrains, mais seulement de conférer à la collectivité publique la possibilité d'opposer un sursis à statuer sur les demandes d'autorisation de travaux, de constructions ou d'installations susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux les travaux pris en considération, et constitue ainsi une réglementation de l'usage de leurs biens. Par ailleurs, compte tenu de la nature et de l'ampleur du projet litigieux, la délibération attaquée est justifiée par un objectif d'intérêt général. Enfin, la seule circonstance que la durée de la servitude serait supérieure à dix ans du fait de la succession des décisions de prise en considération ne permet pas de caractériser en l'espèce une violation des stipulations précitées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, eu égard à l'ampleur du projet, au délai séparant la délibération attaquée de la date de caducité du précédent arrêté et à la circonstance que les mesures prises en application de l'article L. 111-10 précité sont limitées dans le temps et dans leur étendue et peuvent le cas échéant donner lieu à indemnisation.

10. Enfin, l'association requérante se prévaut des dispositions des articles 1er et 10 et du I de l'article 11 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, qui énoncent des principes tels que la nécessité de privilégier les solutions respectueuses de l'environnement en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable, la contribution de la politique des transports au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière d'émissions de gaz à effet de serre et d'autres polluants, et la priorité donnée pour le transport des marchandises au développement de l'usage du transport fluvial, ferroviaire et maritime. Ces dispositions, qui sont contenues dans une loi de programmation et se bornent à fixer des objectifs généraux à l'action de l'Etat en matière de développement durable, sont par elles-mêmes dépourvues de portée normative. Les moyens tirés de leur méconnaissance doivent donc être écartés comme inopérants.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à se plaindre que le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 30 juin 2011 et des décisions implicites portant refus de leur demande d'abrogation. Il y a lieu par suite de rejeter leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Pyrénées-Atlantiques la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à leur charge à ce titre une somme globale de 1 500 euros au bénéfice du département des Pyrénées-Atlantiques.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'association Collectif pour les déplacements en Béarn, de M.E..., de M. F... et de M. D...est rejetée.

Article 2 : L'association Collectif pour les déplacements en Béarn, M. E..., M. F... et M. D... verseront collectivement au département des Pyrénées-Atlantiques une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Collectif pour les déplacements en Béarn, à M. C... E..., à M. A... F..., à M. H... D...et au département des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2019 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. David Terme, premier-conseiller.

Lu en audience publique, le 21 février 2019.

Le rapporteur,

David TERMELe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 17BX00618