| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 11 octobre 2018, 16BX04198

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Domaine des Grands Causses, société civile immobilière, et la société FM Promotion, société à responsabilité limitée, ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a refusé d'exécuter la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 autorisant la vente des parcelles nécessaires à l'opération portée par la SARL FM Promotion et d'annuler la délibération du conseil municipal du 25 juillet 2014 refusant d'autoriser le maire à signer la vente de la parcelle ZV n° 56A.

Par un jugement n° 1404580 du 27 octobre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 21 décembre 2016 et un mémoire enregistré le 25 mai 2018, la société Domaine des Grands Causses et la société FM Promotion, représentées par la SCP CGCB et associés, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 27 octobre 2016 ;

2°) d'annuler la décision implicite du maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac portant refus d'exécuter la délibération du 28 février 2008 autorisant la vente des parcelles nécessaires à l'opération portée par la société FM Promotion ;

3°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac du 25 juillet 2014 portant refus d'autoriser le maire à signer la vente de la parcelle ZV n° 56 A ;

4°) de mettre à la charge de la commune une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.

Elles soutiennent que :

- la société Domaine des Grands Causses, dédiée au projet, a intérêt à agir dès lors qu'elle s'est substituée à la société FM Promotion, qui détient 60% de son capital, ainsi que le permettaient les stipulations du compromis de vente conclu le 16 novembre 2002 ;

- la société FM Promotion a également intérêt et qualité pour agir en tant que signataire du compromis de vente et désignée dans les délibérations successives du conseil municipal, et en tant que gérante de la société Domaine des Grands Causses ;

- la convocation datée du 21 juillet 2014 adressée aux membres du conseil municipal en vue de la séance du 25 juillet 2014 au cours de laquelle la délibération du 28 février 2008 a été retirée et le conseil municipal a refusé d'autoriser le maire à signer la vente de la parcelle ZV n° 56A doit s'analyser en une décision implicite de refus du maire d'exécuter la délibération du 28 février 2008 ;

- cette décision implicite lui fait grief ;

- le moyen tiré de ce qu'elle n'aurait jamais demandé au maire d'exécuter la délibération du 28 février 2008 manque en fait et en droit ;

- le moyen tiré de ce qu'elles auraient substantiellement modifié le projet initial, ce qui aurait justifié une nouvelle consultation du conseil municipal, doit être écarté dès lors qu'il ressort du permis de construire délivré le 1er février 2012 que les modifications opérées par rapport au permis de construire délivré le 25 juillet 2009 sont simplement techniques et répondent aux remarques formulées par le sous-préfet de Millau, et que l'origine du document dont se prévaut la commune n'est pas établie, qu'il n'est ni daté ni signé et ne peut engager la société FM Promotion ;

- la commune et les premiers juges ne pouvaient estimer que la vente était résolue en raison du fait que la société FM Promotion n'avait pas versé l'intégralité du prix de vente dans le délai de 2 mois à compter du rejet définitif des recours dirigés contre le permis de construire délivré le 25 septembre 2007, stipulé dans la délibération du conseil municipal du 28 février 2008, dès lors que ce délai de deux mois n'était pas mentionné par le compromis de vente et que le prix de la vente restait à parfaire ;

- la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 avait créé des droits au bénéfice de la société FM Promotion, au moins en réitérant à son profit la condition suspensive d'un permis de construire purgé de tout recours et en lui ouvrant droit à une résolution amiable de la vente en cas d'annulation de ce permis ; les décisions attaquées sont irrégulières dès lors qu'elles ont retiré cette délibération hors du délai de quatre mois suivant son édiction, sans être précédées d'une procédure contradictoire ni motivées ;

- en sollicitant une nouvelle délibération du conseil municipal afin qu'il retire la délibération du 28 février 2008 alors qu'il se trouvait en situation de compétence liée pour en assurer l'exécution, le maire de la commune a méconnu les dispositions de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales ;

- la décision implicite du maire portant refus d'exécuter la délibération du 28 février 2008 est entachée d'incompétence négative dès lors qu'il lui appartenait d'exécuter cette délibération sans s'en remettre à son assemblée délibérante ;

- la convocation à la séance du conseil municipal du 25 juillet 2014 ne mentionnait pas les questions portées à l'ordre du jour et n'a pas été adressée au domicile de tous les conseillers municipaux dans le délai de 3 jours francs, en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2017, la commune de l'Hospitalet-du- Larzac, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire de la société Domaine des Grands Causses et de la société FM Promotion une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société Domaine des Grands Causses étant substituée depuis le 21 avril 2008 à la société FM Promotion, cette dernière n'a pas d'intérêt pour agir dès lors que la circonstance qu'elle soit également gérante de la société Domaine des Grands Causses ne lui confère pas un intérêt à agir en son nom propre ; la société FM Promotion ne pouvait plus prétendre à la réitération de l'acte de vente en 2014 ;

- aucune décision implicite de refus d'exécution de la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 n'a pu naître, dès lors que les requérantes n'avaient pas saisi le maire d'une demande d'exécution de celle-ci, que les conditions fixées par la délibération du 28 février 2008 n'étant pas remplies, c'est à bon droit que le maire a convoqué le conseil municipal afin qu'il statue sur la demande de la société FM Promotion en date du 23 avril 2014 et cette convocation ne peut être considérée comme révélant une décision, et, enfin, que les sociétés requérantes ayant en outre modifié leur projet initial, le maire était au contraire tenu de convoquer le conseil municipal pour qu'il délibère de nouveau sur la vente ;

- la convocation du conseil municipal en date du 21 juillet 2014 est un acte préparatoire qui ne fait pas grief ;

- contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le tribunal administratif de Toulouse a jugé qu'aucune décision implicite n'était née du prétendu refus du maire d'exécuter la délibération du 28 février 2008, et que la convocation du conseil municipal ne faisait pas grief ;

- si les dispositions de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales ne conditionnent pas l'obligation à la charge du maire d'exécuter les délibérations du conseil municipal à l'existence d'une demande en ce sens, la délibération dont les appelantes demandent l'exécution concernait la vente d'une parcelle en vue de la réalisation d'un projet d'aménagement et les conditions qu'elle prévoyait n'étaient pas remplies, le maire ne pouvait donc l'exécuter sans une telle demande ;

- les courriers produits aux débats par les requérantes ne constituent pas une demande d'exécution de la délibération du 28 février 2008 ;

- les appelantes ont modifié leur projet de manière substantielle puisque dans le cadre d'une réunion qui s'est tenue le 16 juillet 2014, le gérant de la société FM Promotion et de la société Domaine des Grands Causses a porté à la connaissance du conseil municipal un nouveau projet qu'il envisageait de mettre en oeuvre sur la parcelle litigieuse, renonçant au golf pour envisager un centre de remise en forme ; cette modification substantielle nécessitait une nouvelle délibération du conseil municipal ;

- la circonstance que le délai de deux mois fixé par la délibération du 28 février 2008 aux appelantes pour finaliser la vente n'ait pas été mentionné dans le compromis de vente est sans incidence sur l'opposabilité de ce délai et les requérantes n'établissent pas avoir seulement cherché à calculer le prix de vente dont elles soutiennent qu'il était encore " à parfaire " ; elles ont en réalité renoncé à exécuter le permis de construire et son modificatif, comme en témoigne le recours indemnitaire qu'elles ont déposé au tribunal administratif sous le n° 0905659, au demeurant rejeté le 11 juin 2013 ;

- la délibération par laquelle le conseil municipal d'une commune décide de procéder à la vente d'une parcelle relevant de son domaine privé et autorise le maire à signer les pièces relatives à cette vente n'est pas créatrice de droits, par suite les moyens tirés de ce que la délibération du 28 février 2008 aurait été retirée tardivement et sans procédure contradictoire préalable ne peuvent qu'être écartés ;

- la séance du conseil municipal prévue le 25 juillet 2014 a été régulièrement convoquée.

Par ordonnance du 27 avril 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 28 mai 2018 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. David Terme,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- les observations de MeB..., représentant le Domaine des Grands Causses et la société FM Promotion,

- et les observations de MeC..., représentant la commune de l'Hospitalet-du-Larzac.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 novembre 2002, dans le cadre d'un projet immobilier comprenant une résidence de tourisme et un golf compact de neuf trous porté par la société FM Promotion, la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a signé avec cette société un compromis de vente d'une parcelle d'une contenance approximative de 15 hectares cadastrée section ZV n° 56 A, à détacher d'une parcelle plus grande dont la commune est propriétaire. La validité de ce compromis a ensuite été prorogée par avenants en date des 27 janvier 2005 et 17 janvier 2006 jusqu'à la purge des recours dirigés contre le permis de construire délivré le 25 septembre 2007 et contre l'autorisation de création d'une unité touristique nouvelle délivrée par le préfet coordonnateur du Massif Central par arrêté du 2 juillet 2005. Par délibération du 28 février 2008, le conseil municipal de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a autorisé sous conditions la vente de l'immeuble à la société FM Promotion et a autorisé son maire à signer les différents actes nécessaires à cet effet. Par jugements du 3 novembre 2011, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les recours qui avaient été déposés contre le permis de construire délivré à la société FM Promotion le 25 septembre 2007, et annulé le refus du maire d'y apporter un modificatif en date du 22 juillet 2008. Le permis de construire modificatif a été accordé le 1er février 2012. Le 16 juillet 2012, la société Domaine des Grands Causses, substituée à la société FM Promotion ainsi que le compromis de vente du 16 novembre 2002 l'y autorisait, a obtenu le transfert du permis de construire délivré à la société FM Promotion le 25 septembre 2007. La société FM Promotion avait sollicité l'indemnisation de ses préjudices, demande que le tribunal administratif de Toulouse a rejetée le 11 juin 2013. Par courrier du 23 avril 2014, le gérant de la société FM Promotion a sollicité du maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac la signature de l'acte de vente de la parcelle concernée. Toutefois, par délibération du 25 juillet 2014, le conseil municipal de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a refusé d'autoriser le maire à signer cette vente. La société Domaine des Grands Causses et la société FM Promotion relèvent appel du jugement du 27 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a refusé d'exécuter la délibération du 28 février 2008 ainsi que de la délibération du conseil municipal en date du 25 juillet 2014.

Sur les conclusions à fin d'annulation, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir :

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite du maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac de ne pas exécuter la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 :

2. Si la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 avait pour objet d'autoriser la vente du bien décrit au point 1 à la société FM Promotion moyennant un prix minimum de 336 000 euros, à parfaire dans les hypothèses où le coût des travaux de voirie et de raccordement aux réseaux divers serait inférieur à 457 347 euros ou si la société pouvait réaliser une construction d'une surface hors oeuvre nette supérieure à 8 000 mètres carrés, et d'autoriser le maire à signer tous actes nécessaires à la vente, elle prévoyait également que la vente serait subordonnée à plusieurs conditions, tenant notamment à ce que le paiement du prix en principal soit garanti par un privilège de vendeur assorti d'une action résolutoire au bénéfice de la commune jusqu'au 31 décembre 2014, que les recours dirigés contre le permis de construire du 25 septembre 2007 soient rejetés avant le 31 décembre 2013, et que la société FM Promotion procède au paiement de la totalité du prix de vente, calculé selon les modalités prévues par la délibération, dans un délai de deux mois suivant le rejet définitif de ces recours.

3. En outre, il ressort tant de l'exposé des motifs de la délibération, qui mentionne expressément le projet de résidence touristique et de golf à neuf trous initialement prévu par la société FM Promotion, que des conditions suspensives décrites au point précédent relatives au permis de construire délivré à la société, que cette délibération doit être regardée comme comportant également une condition tenant à la réalisation, sur la parcelle en cause, de ce projet spécifique.

4. Or, il ressort des pièces du dossier que, par un jugement du 3 novembre 2011 non frappé d'appel, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les recours formés à l'encontre du permis de construire délivré à la société FM Promotion le 25 septembre 2007 et annulé le refus du maire de lui délivrer un permis de construire modificatif aux fins de répondre aux remarques techniques formulées par le sous-préfet de Millau, sans qu'il ressorte des pièces du dossier ou soit même allégué que les sociétés requérantes auraient sollicité pour autant la réalisation de la vente. Ainsi, dès lors qu'à la date du courrier du 23 avril 2014 mentionné au point 1 la condition tenant au paiement du prix dans les délais prévus par la délibération, qui devait être prescrite à peine de résolution de la vente, ne pouvait être remplie, le maire de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac ne pouvait que transmettre la nouvelle demande dont il était saisi au conseil municipal à fin d'examen de l'opportunité de la réitération des accords envisagés avec ce promoteur. Par suite les moyens tirés de ce que le maire aurait ce faisant méconnu les dispositions de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales et entaché sa décision d'incompétence négative ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 25 juillet 2014 :

Sur la légalité externe :

5. Les requérantes se bornent à reprendre en appel, sans les assortir de précisions de droit ou de fait nouvelles, leurs moyens tirés de ce que la délibération du 25 juillet 2014 serait illégale faute pour la convocation des membres du conseil municipal de mentionner les questions portées à l'ordre du jour et d'avoir été adressée au domicile de tous les conseillers municipaux dans un délai de trois jours francs précédant la séance. Il y a lieu de les écarter par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.

Sur la légalité interne :

6. Si la délibération d'un conseil municipal autorisant la cession d'un immeuble du domaine privé de la commune constitue en principe un acte créateur de droits, elle n'acquiert toutefois ce caractère, lorsqu'une condition est mise à la cession, que lorsque cette condition est réalisée.

7. Ainsi qu'il a été dit aux points 2 à 4, à la date de la délibération attaquée, l'une des conditions résolutoires prévues par la délibération du 28 février 2008 ne pouvait plus être remplie. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations produites pour la première fois en appel par la commune de L'Hospitalet-du-Larzac, que le gérant de la société FM Promotion a indiqué aux membres du conseil municipal au cours d'une réunion tenue le 16 juillet 2014 qu'il souhaitait abandonner son projet initial de construction d'une résidence de tourisme et de golf à neuf trous au profit d'un centre de remise en forme pour sportifs de haut niveau, remettant ainsi en cause une autre condition substantielle fixée par la délibération du 28 février 2008. Par suite, cette délibération ne peut être regardée comme ayant créé des droits au profit des sociétés requérantes.

8. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce que la délibération du 25 juillet 2014 aurait retiré la délibération du 28 février 2008 au-delà du délai prévu par les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, de ce qu'elle devait être motivée en application du 4° de l'article L. 211-2 du même code et de ce qu'elle aurait dû être précédée d'une procédure contradictoire en application de l'article L. 121-1 du même code doivent, en tout état de cause, être écartés.

9. Si les requérantes soutiennent encore que la délibération du 28 février 2008 ne pouvait unilatéralement modifier les conditions de versement du prix, le compromis de 2002 n'ayant pas prévu de délai pour l'acquitter, un tel moyen relatif au consentement à une convention de droit privé ne peut utilement être soulevé pour contester la légalité de la délibération du 25 juillet 2014.

10. Il résulte de ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à se plaindre que les premiers juges ont rejeté leur demande.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les sociétés requérantes demandent sur ce fondement. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérantes une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de L'Hospitalet-du-Larzac et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Domaine des Grands Causses et la société

FM Promotion est rejetée.

Article 2 : La société Domaine des Grands Causses et la société FM Promotion verseront solidairement une somme globale de 1 500 euros à la commune de L'Hospitalet-du-Larzac au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Domaine des Grands Causses, à la société FM Promotion et à la commune de l'Hospitalet-du-Larzac.

Délibéré après l'audience du 13 septembre 2018 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. David Terme, premier-conseiller.

Lu en audience publique, le 11 octobre 2018.

Le rapporteur,

David TERMELe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 16BX04198