Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... A..., M. B... F... et Mme G... E... épouse D..., ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Roquebrune-Cap-Martin a rejeté leur demande tendant à ce que soient prises des mesures de police pour mettre fin à un empiètement sur le domaine public communal et a refusé de sanctionner la violation des règles d'urbanisme en vigueur du fait de constructions illicites.
Par un jugement n° 1902819 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, annulé la décision du 30 mars 2022, à l'article 2, enjoint à la commune de Roquebrune-Cap-Martin de faire usage de ses pouvoirs de police afin de mettre fin à l'empiètement sur la voie publique au droit de la copropriété " L'Horizon Bleu " dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, à l'article 3, condamné la commune à verser à M. A... et autres une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à l'article 4, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 décembre 2022 et 27 octobre 2023, sous le n° 22MA03073, la commune de Roquebrune-Cap-Martin, représentée par Me Jacquemin, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 18 octobre 2022 ;
2°) de rejeter la demande de M. A... et autres ;
3°) de mettre à la charge de M. A... et autres la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'un défaut de motivation :
- le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l'arrêté d'alignement est toujours applicable, quand bien même la cession de parcelle n'était pas intervenue à la date de réalisation des emplacements de stationnement litigieux ;
- le Conseil constitutionnel n'a pas considéré que l'alinéa e du 2° de l'article L. 332- 6-1 du code de l'urbanisme était inconstitutionnel du fait de sa gratuité ;
- il a estimé à tort qu'elle pouvait mettre en œuvre ses pouvoirs de police dès lors que la cession n'était pas intervenue, le transfert n'avait pas pu être opéré ;
- les aménagements contestés ne violent pas l'article L. 112-5 du code de la voirie routière ;
- ils ne méconnaissent pas le plan local d'urbanisme ;
- la décision contestée n'est pas contraire au principe d'égalité devant les charges publiques et à l'ordre public.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er mars 2023, M. A..., M. F... et Mme E... épouse D... représentés par Me Richard, concluent au rejet de la requête de la commune de Roquebrune-Cap-Martin et demandent à la Cour :
1°) d'assortir l'injonction prononcée à l'encontre de la commune de Roquebrune-Cap-Martin d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir ;
2°) de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens soulevés par la commune de Roquebrune-Cap-Martin ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010 ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de la voirie routière ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Gaglio, représentant M. A... et autres.
Considérant ce qui suit :
1. La copropriété " L'Horizon Bleu ", situé au 9 avenue Vilarem à Roquebrune-Cap- Martin, section cadastrée AO n° 148, 414, 424 et 425 a fait procéder à l'aménagement d'emplacements de stationnements privatifs au droit de son fond, le long de l'avenue Vilarem. M. A..., M. F... et Mme D..., résidants respectivement au 11 et au 21 de cette avenue, ont saisi, le 7 février 2019, le maire de la commune de Roquebrune-Cap-Martin d'une demande tendant à ce qu'il constate l'empiètement sur le domaine public des emplacements de stationnement et use de ses pouvoirs de police afin de mettre fin à cet empiètement. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet puis d'une décision explicite de rejet du 30 mars 2022. La commune de Roquebrune-Cap-Martin relève appel du jugement du 18 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé cette décision du 30 mars 2022 et lui a enjoint de faire usage de ses pouvoirs de police afin de mettre fin à l'empiètement sur la voie publique au droit de la copropriété " L'Horizon Bleu " dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ". Selon le premier alinéa de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : " Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales (...) ". Aux termes de l'article L. 112-1 du même code : " L'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel (...) ". Selon l'article L. 112-2 de ce code : " La publication d'un plan d'alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties dans les limites qu'il détermine (...) ". L'article L. 112-5 du code précité dispose que : " Aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l'alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies ". Aux termes de l'article L. 116-1 du même code : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative ". Et aux termes de l'article R. 116-2 du même code : " Seront punis d'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ceux qui : / 1° sans autorisation auront empiété sur le domaine public routier ou accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l'intégrité de ce domaine ou de ses dépendances (...) ".
3. D'une part, s'il résulte de ces dispositions que la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire, il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire d'une commune a refusé d'engager des poursuites contre un contrevenant afin de faire cesser l'occupation irrégulière d'une voie publique communale, de se prononcer sur l'appartenance au domaine public de la dépendance faisant l'objet de cette occupation. D'autre part, les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public routier sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale de la voirie routière et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge compétent pour statuer sur la répression des atteintes portées à ce domaine, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s'opposent à l'exercice par le public de son droit à l'usage du domaine. Si l'obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public, elles ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative.
4. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'autre partie de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas l'autre partie d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
5. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Roquebrune-Cap-Martin a accordé, le 20 novembre 1991, à la Sarl Terres du Sud, un permis de construire une maison individuelle située au 9 avenue Vilarem lequel précisait que " le terrain nécessaire à l'élargissement de l'avenue Vilarem sera cédé gratuitement dans la limite de 10 % de la superficie de la propriété ". Puis, à la demande de la Sarl Terres du Sud, le maire de la commune a procédé, par un arrêté du 20 novembre 1991 à l'alignement sollicité. Selon l'article 1er de cet arrêté, l'alignement demandé était déterminé par les lettres A/B conformément au trait rouge du plan annexé lequel faisait apparaître une surface de 150 m². Son article 4 prévoyait que la Sarl Terres du Sud céderait à la voie publique une surface d'environ 150 m² de terrain. Puis un immeuble collectif d'habitation a été édifié sur ces parcelles devenu la copropriété " L'Horizon Bleu ", ainsi que des places de parking au droit de cet immeuble dont les intimés estiment qu'elles empiètent sur le domaine public routier. Pour rejeter par la décision du 30 mars 2022 la demande de M. A... et autres tendant à ce que soit constaté l'empiètement sur le domaine public des emplacements de stationnement, la commune de Roquebrune-Cap-Martin a estimé qu'ils ne fournissaient aucun élément établissent cet empiètement.
6. Toutefois, la commune se prévaut d'un autre motif tiré de l'absence de transfert de propriété de la surface de 150 m² appartenant à la copropriété " L'Horizon Bleu ". En effet, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette surface aurait fait l'objet d'un transfert de propriété ni d'une cession par voie amiable ou d'expropriation. Par ailleurs, ni le permis de construire ni l'arrêté individuel d'alignement, qui est un acte purement déclaratif sans effet sur les questions de propriété, ne valent transfert de propriété. En outre, la cession prévue par le permis de construire et l'arrêté d'alignement n'a pas eu lieu. Par suite, la commune de Roquebrune-Cap-Martin a pu légalement, pour ce motif lié à l'absence de transfert de propriété de cette surface, refuser par sa décision du 30 mars 2022 de faire droit à la demande de M. A... et autres tendant à ce qu'elle constate l'empiètement sur le domaine public des emplacements de stationnement créés par le syndicat de copropriétaires " L'Horizon Bleu " et use de ses pouvoirs de police afin de mettre fin à cet empiètement. Dès lors, il y a lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée par la commune appelante, cette substitution ne privant M. A... et autres d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué.
7. Par suite, c'est à tort que le tribunal a estimé que la décision du Conseil constitutionnel n'a pas eu pour effet de remettre en cause le principe même d'une cession, mais seulement sa gratuité et que l'arrêté d'alignement était toujours applicable, quand bien même la cession de parcelle n'était toujours pas intervenue à la date de réalisation des emplacements de stationnement litigieux pour annuler la décision du 30 mars 2022.
8. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... et autres devant le tribunal administratif de Nice et devant la Cour.
9. M. A... et autres ne peuvent utilement se prévaloir du défaut de motivation de la décision implicite de rejet de leur demande dès lors qu'en cours d'instance, une décision expresse de rejet a été prise le 30 mars 2022 par la commune de Roquebrune-Cap-Martin qui s'est entièrement substituée à la décision implicite de rejet. En tout état de cause, cette décision explicite qui comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement est suffisamment motivée.
10. Compte tenu de ce qui a été dit au point 6, M. A... et autres ne peuvent utilement se prévaloir du non-respect de l'arrêté d'alignement du 20 novembre 1991 et de la méconnaissance de l'article L. 112-5 du code de la voirie routière.
11. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Selon l'article L. 151-41 du code précité : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; (...) ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".
12. M. A... et autres ne peuvent utilement faire valoir que les places de stationnement ont été érigées sur l'emplacement réservé n° 9 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Roquebrune-Cap-Martin dès lors que cette circonstance est sans incidence sur la délimitation du domaine public routier.
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête et la fin de non-recevoir opposée par la commune de Roquebrune-Cap-Martin, que cette dernière est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision du 30 mars 2022 et lui a enjoint de faire usage de ses pouvoirs de police afin de mettre fin à l'empiètement sur la voie publique au droit de la copropriété " L'Horizon Bleu " dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.
Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte de M. A... et autres :
14. Le présent arrêt qui annule le jugement du tribunal administratif de Nice du 18 octobre 2022 et rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A... et autres n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte de M. A... et autres.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Roquebrune-Cap-Martin qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A... et autres au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... et autres la somme globale de 2 000 euros à verser à la commune de Roquebrune-Cap-Martin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 18 octobre 2022 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A... et autres devant le tribunal administratif de Nice et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés.
Article 3 : M. A... et autres verseront à la commune de Roquebrune-Cap-Martin une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Roquebrune-Cap-Martin et à M. C... A..., M. B... F... et Mme G... E... épouse D....
Délibéré après l'audience du 8 décembre 2023, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2023.
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