Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Generali Vie a demandé au tribunal administratif de Lille :
- d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2019 par lequel le maire d'Hénin-Beaumont a refusé de lui délivrer un permis de construire un entrepôt logistique de stockage au lieu-dit " Au tilleul " sur le territoire de la commune, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux notifié le 14 novembre 2019 ;
- d'enjoindre au maire d'Hénin-Beaumont de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande.
Par un jugement n° 2002062 du 30 mars 2022, le tribunal administratif de Lille a fait droit à l'essentiel de la demande de la société Generali Vie en annulant l'arrêté du 16 septembre 2019 et en enjoignant au maire d'Hénin-Beaumont de délivrer le permis de construire sollicité par la société Generali Vie.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, complémentaire et de production de pièces, enregistrés les 31 mai 2022, 27 juin 2022 et 1er décembre 2022, la commune d'Hénin-Beaumont, représentée par Me Frédéric-Pierre Vos, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 30 mars 2022 ;
2°) de rejeter la demande de la société Generali Vie tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 septembre 2019 ;
3°) de mettre à la charge de la société Generali Vie la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce que, d'une part, il ne mentionne pas précisément dans les visas les dispositions sur lesquelles il se fonde, en méconnaissance de l'article R.741-2 du code de justice administrative, d'autre part, il est entaché d'une insuffisance de motivation en ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact, en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative ;
- l'arrêté du 16 septembre 2019 est légal :
- le projet est incompatible avec le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale Lens-Liévin et Hénin-Carvin, approuvé le 11 février 2008 et méconnaît les dispositions des articles L. 142-1 et R. 142-1 du code de l'urbanisme, dès lors que, d'une part, il n'est pas situé en extension ni en continuité d'une zone d'activités existantes, d'autre part, il n'est pas compatible avec la vocation industrielle de la zone retranscrite dans le SCot ;
- l'étude d'impact jointe au projet de construction de la société Generali Vie présente un caractère insuffisant en ce qui concerne la prévision des incidences du projet sur son environnement, en méconnaissance de l'article R. 122-1 du code de l'environnement, s'agissant plus précisément, d'une part, des incidences du projet sur l'augmentation du trafic et les conditions de circulation alentours, d'autre part, des nuisances sonores induites par le projet et des conséquences sur les habitations alentours, enfin, des répercussions du projet sur la santé du fait de l'émission de polluants et de particules fines ;
- le projet méconnaît les objectifs de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7, en violation de l'article L.152-1 du code de l'urbanisme ;
Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 octobre 2022 et 24 mars 2023, la société Generali Vie, représentée par Me Valérie Marais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d'Hénin-Beaumont au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés tant en ce qui concerne la régularité du jugement que la légalité de l'arrêté du 16 septembre 2019.
Par des mémoires en intervention volontaire, enregistrés les 28 avril 2023 et 29 novembre 2023, ce dernier non communiqué, M. A... B..., et autres, représentés par Me Muriel Ruef, demandent qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête.
Ils soutiennent que :
- ils ont intérêt à intervenir en tant qu'habitants de la commune ou riverains de la parcelle d'assiette du projet ;
- l'étude d'impact est insuffisante au regard de l'article R.122-5 du code de l'environnement, dans la mesure où elle n'envisage aucune solution de substitution ;
- le projet est incompatible avec les objectifs du SCoT dont le président n'a pas été consulté ;
- l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où il va aggraver le trafic routier, principalement aux abords du rond-point des vaches.
Par une ordonnance du 23 mai 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Par lettre du 1er décembre 2023 prise en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, M. A... B... et autres ont été informés de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des moyens des intervenants (incompatibilité du projet avec le SCoT en raison des nuisances générées par le projet, vice de procédure tiré de l'absence de consultation du président du SCoT, défaut d'indication des principales solutions de substitution dans l'étude d'impact) tendant à substituer de nouveaux motifs à ceux fondant la décision attaquée et à celui invoqué par la commune dans sa requête d'appel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,
- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.
- et les observations de Me Olivier Mathieu, représentant la commune d'Hénin-Beaumont, de Me Valérie Marais, représentant la société Generali Vie et de Me Muriel Ruef, représentant M. B... et autres.
Considérant ce qui suit :
1. La société Parcolog Gestion a déposé le 22 décembre 2017, pour le compte de la société Generali Vie, une demande de permis de construire, complétée les 20 mars et 16 avril 2018, portant sur la réalisation d'un entrepôt logistique de stockage, d'une surface plancher de 83 625 m2 sur un terrain d'une superficie de 217 755 m2, situé à Hénin-Beaumont au lieudit " Au Tilleul ", classé en zone 1AUe du plan local d'urbanisme de la commune. Par un arrêté du 16 septembre 2019, le maire d'Hénin-Beaumont a refusé de délivrer ce permis de construire. Après avoir vainement formé un recours gracieux, la société Generali Vie a saisi le tribunal administratif de Lille qui, par un jugement n°2002062 du 30 mars 2022, a fait droit à sa demande en annulant l'arrêté du 16 septembre 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux et en enjoignant au maire de délivrer le permis sollicité, ce que ce dernier a fait le 2 mai 2022. Par la présente requête, la commune d'Henin Beaumont demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande de la société Generali Vie.
En ce qui concerne la recevabilité de l'intervention de M. B... et autres :
2. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. / (...) / Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. / Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention ". Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation (...). ". Aux termes de l'article R. 600-4 du même code : " Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l' article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation , du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. (...) ".
3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le code de l'urbanisme, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Ces règles sont également applicables à l'appréciation de l'intérêt de personnes, autres que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association, à intervenir volontairement à l'appui d'une requête dirigée contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol.
4. Les circonstances, invoquées par les 36 intervenants, qu'ils habitent dans la commune d'Henin-Beaumont et sont propriétaires de maisons à proximité du projet en litige, ne suffisent pas, par elles-mêmes, à faire regarder le projet, pour lequel le maire a délivré un permis de construire le 2 mai 2022 en exécution du jugement du tribunal administratif de Lille, comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leurs biens, alors qu'aucun d'entre eux n'est voisin immédiat de la parcelle d'assiette du projet. Toutefois, les intervenants font également valoir que le projet va entraîner à ses abords une augmentation de la circulation de poids-lourds qui va engendrer des nuisances sonores, accroître les émissions de polluants et de particules fines et encombrer le trafic automobile. En défense, la société Generali Vie ne conteste pas l'intérêt à intervenir des 36 habitants, dont les parcelles apparaissent situées à une distance comprise entre 500 mètres et 1,7 kilomètre du projet, d'après les données extraites du site public géoportail, et qui sont susceptibles de fréquenter les mêmes axes routiers que ceux empruntés par les personnels travaillant pour le projet. Dans ces conditions, le projet de construction envisagé par cette société doit, en l'état de l'instruction, être regardé comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance des maisons d'habitation des intervenants qui ont intérêt à ce que le jugement du tribunal annulant le refus de permis de construire opposé à la société Generali Vie et enjoignant au maire de procéder à la délivrance du permis soit annulé et à ce que le refus de permis de construire soit maintenu.
Sur la régularité du jugement :
5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ".
6. Si les visas du jugement attaqué font mention, sans autre précision, du code de l'urbanisme, du code de l'environnement et de l'arrêté du 23 janvier 1997, les motifs de ce jugement précisent l'objet de l'arrêté du 23 janvier 1997 " relatif à la limitation des bruits aériens émis dans l'atmosphère par les installations classées pour la protection de l'environnement " (point 13) et citent, reproduisent ou retranscrivent le texte des dispositions des articles L. 122-1, R. 122-2 (point 7) et R.122-5 (point 8) du code de l'environnement et des articles L. 151-2, L. 123-1-4 (point 4), R. 431-9 (point 18), R. 431-10 (point 20), L. 424-3 (point 23) et R. 111-2 (point 24) du code de l'urbanisme dont le tribunal a fait application. Le jugement attaqué satisfait ainsi aux dispositions précitées.
7. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ".
8. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal a répondu aux points 7 à 16 au moyen de la commune tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact. En particulier, alors que la commune critiquait le fait que les valeurs des concentrations initiales y figurant ne provenaient pas de mesures réalisées autour des routes concernées, le tribunal a écarté cet argument en considérant que ces valeurs résultant d'estimations sur la France n'étaient pas dépourvues de tout lien avec les caractéristiques du projet.
9. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour défaut de visas et de motivation manque en fait et doit, lors, être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le motif tiré des insuffisances de l'étude d'impact :
10. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable alors applicable : " (...) II. -Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. (...) ". Aux termes de l'article R. 122-2 du même code, dans sa rédaction applicable : " I. Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (...) / IV. - Lorsqu'un même projet relève de plusieurs rubriques du tableau annexé, une évaluation environnementale est requise dès lors que le projet atteint les seuils et remplit les conditions de l'une des rubriques applicables. Dans ce cas, une seule évaluation environnementale est réalisée pour le projet. ". Il résulte de la rubrique 39 du tableau annexé à l'article R. 122-2, dans sa rédaction applicable, que sont soumis à la réalisation d'une évaluation environnementale les travaux, constructions et opérations constitués ou en création qui créent une surface de plancher supérieure ou égale à 40 000 m2 ou dont le terrain d'assiette couvre une superficie supérieure ou égale à 10 hectares. Dès lors que le projet en cause prévoit, sur un terrain d'assiette de près de 21,8 hectares, la création d'une surface de plancher de 83 265 m², il est soumis à la réalisation d'une évaluation environnementale.
11. D'autre part, en vertu de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. L'étude d'impact comporte notamment, d'abord, une estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus, tels que la pollution de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement, ensuite, une description des facteurs susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet, à l'instar de la population, la santé humaine, l'air, et enfin, une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres de l'émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement.
12. Enfin, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
13. Tout d'abord, le refus de permis opposé à la société est fondé sur le fait qu'alors que l'augmentation du trafic routier engendrée par le projet est susceptible de provoquer l'aggravation des conditions de circulation et des embouteillages plus importants aux abords du terrain d'assiette, plus particulièrement au niveau du rond-point dit des vaches, l'étude d'impact ne comporte aucune indication objective chiffrée sur le fonctionnement de ce rond-point aux heures de pointe et sur le niveau de saturation du réseau routier et ne permet pas d'apprécier de manière appropriée les incidences de l'augmentation du trafic sur les conditions de circulation alentours.
14. Il ressort de l'évaluation environnementale et de son résumé non technique que " 80 poids lourds et 250 véhicules légers transiteront chaque jour sur le site, soit au total 660 mouvements ", que ces véhicules accéderont à l'entrepôt directement depuis l'autoroute A1 en empruntant la route départementale (40) sur une distance d'environ deux kilomètres, sans traverser de zones d'habitation et que le trafic routier sur la route départementale 40, estimé en moyenne à 11 328 véhicules par jour, dont 398 poids-lourds à hauteur du terrain d'assiette, augmentera de moins de 6 % du fait du projet. A la suite des observations du commissaire-enquêteur sur les incohérences ou insuffisances des données, qu'il a toutefois jugées non substantielles, la société a précisé que l'essentiel de sa flotte automobile circulerait en dehors des heures de pointe du matin et du soir et a fait réaliser, le 29 octobre 2019 soit après l'enquête publique qui s'est déroulée du 3 juin au 5 juillet 2019, une étude complémentaire de trafic et de circulation qui a procédé à des analyses statiques, dynamiques, de trafics directionnels, sur la RD 40 et notamment sur l'ensemble des giratoires qui seront empruntés par les véhicules de la société, y compris le rond-point des vaches. Cette étude souligne que, sur la base d'un nombre total de véhicules circulant chaque jour sur la RD 40 estimé entre 14 760 et 20 340, tous les carrefours ont la capacité d'écouler le trafic et l'impact des 330 véhicules de la société sur le trafic routier est de moins de 3%. Cette étude objectivise ainsi le constat du commissaire-enquêteur de l'absence de files d'attente importantes lors de plusieurs de ses passages au rond-point des vaches en soirée les jours de semaine et le samedi après-midi. Enfin, si les intervenants reprochent à l'étude d'impact de ne pas prendre en compte le passage de la ligne de bus dans le secteur ni les nouvelles activités développées en direction de Rouvroy et de Méricourt, ils n'apportent aucun commencement de justification au soutien de leurs allégations qui ne peuvent, ainsi, qu'être écartées. Dans ces conditions, le manque de précisions de l'évaluation environnementale sur le trafic routier n'a pu ni avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ni avoir été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
15. Ensuite, le refus de permis opposé à la société est fondé sur le fait qu'alors que l'augmentation du trafic routier induit par le projet et les opérations de maintenance sur le site vont engendrer des nuisances sonores, notamment la nuit, pour les habitations situées à proximité, l'étude acoustique fournie est fondée sur des données trop anciennes datant de 2012 et ne précise pas si les projections effectuées tiennent compte de la réalisation des merlons.
16. Il ressort de l'évaluation environnementale et de son résumé non technique que la société pétitionnaire a produit une étude acoustique réalisée en 2012 à l'appui d'un dossier de demande d'autorisation d'exploiter portant sur le même terrain par un bureau d'études acoustiques et de vibration, dont les principes et méthodes de mesure ont été précisés. Après des mesures de l'environnement sonore du terrain depuis sept points, dont trois en Zone à Emergence Réglementée (ZER), l'étude a conclu que le niveau de bruit ambiant existant ne dépassait pas les limites prévues par la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), en particulier pour les habitations les plus proches du site, et a précisé les niveaux acoustiques à ne pas dépasser au niveau des ZER afin de se conformer aux exigences de l'arrêté du 23 janvier 1997 relatif à la limitation des bruits aériens émis dans l'atmosphère par les ICPE. A la suite des observations du commissaire-enquêteur sur l'ancienneté de cette étude et l'absence de prise en compte des effets des merlons à aménager, qu'il a toutefois jugé non substantielles, la société a produit le 19 septembre 2019, soit après l'enquête publique, une nouvelle étude acoustique qui procède aux mêmes types de mesures à partir de quatre points depuis le terrain d'assiette du projet, dans un rayon maximum de 500 mètres. Cette nouvelle étude ne révèle pas d'évolution significative de l'environnement du site depuis 2012, hormis la protection apportée par les merlons, et conclut au respect des objectifs réglementaires de bruit dans un secteur marqué par la proximité de l'autoroute A1 et la circulation des véhicules alentours pour les besoins des activités secondaires et tertiaires. Enfin, pour remédier aux nuisances sonores provenant du site lui-même, des dispositions complémentaires ont été annoncées dans l'étude d'impact tenant à la limitation de la vitesse des poids lourds, l'arrêt des moteurs pendant le chargement et le déchargement, l'absence de signaux sonores et la limitation de la circulation des chariots élévateurs à l'intérieur de l'entrepôt. Dans ces conditions, l'ancienneté de l'étude acoustique citée par l'évaluation environnementale et l'absence de mention de la protection sonore apportée par l'installation des merlons n'ont pu ni avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ni avoir été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
17. Enfin, le refus de permis opposé à la société est fondé sur le fait que les calculs de concentration des polluants générés par l'augmentation du trafic routier sont sans lien avec les caractéristiques du projet et son terrain d'assiette, de sorte que l'étude d'impact ne permet pas d'apprécier de manière appropriée les incidences du projet sur la qualité de l'air et la santé.
18. Il ressort de l'évaluation environnementale qu'une étude technique d'impact du trafic généré par le projet a été réalisée, puis révisée en août 2019 après enquête publique, afin d'estimer la concentration des polluants et l'évaluation de l'exposition humaine autour du site d'implantation. Cette étude a consisté à agréger trois types de données : les données spécifiques du projet concernant le trafic routier engendré par l'exploitation du site à l'intérieur du terrain d'assiette du projet et dans un rayon de 2 kilomètres, les valeurs initiales d'émissions polluantes générées par chaque type de véhicules (légers et poids lourds) en fonction de leur taux de présence dans la circulation et les données générales de concentration moyenne des différents polluants constatée en milieu rural en France. Le choix des polluants analysés s'est fondé sur l'avis et le rapport de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail du 12 juillet 2012 relatif à la sélection des polluants à prendre en compte dans les évaluations des risques sanitaires réalisées dans le cadre des études d'impact des infrastructures routières, tandis que les données générales de concentration moyenne des différents polluants constatée en milieu rural en France proviennent d'une étude réalisée par l'association Airparif en 2007. L'étude technique produite par la société pétitionnaire conclut à l'absence d'impact significatif du projet sur la santé de la population environnante constituée d'environ 2 000 personnes, en relevant une augmentation des principaux polluants inférieure à 10%, résultat obtenu grâce aux horaires décalés de travail de la plupart des employés du site et à des mesures compensatoires telles que l'arrêt des moteurs lors des opérations de chargement et déchargement ou le respect des normes anti-pollution par la flotte de poids-lourds. Si les valeurs de concentration initiale des polluants proviennent d'estimations nationales et non de mesures réalisées autour des routes de desserte du projet, elles ne sauraient disqualifier les résultats de l'étude, alors qu'elles sont associées avec le nombre et les types de véhicules générés par le projet et sont donc en lien avec ses caractéristiques propres. Dans ces conditions, les éléments figurant dans l'étude d'impact n'ont pu ni avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ni avoir été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
19. Au surplus, aux termes de l'article R. 122 -5 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " (...) II. (...) l'étude d'impact comporte (...) : 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction di projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué (...) ".
20. Si les intervenants volontaires reprochent à l'étude d'impact de ne pas avoir évoqué les principales solutions de substitution, ils ne sont pas recevables à invoquer ce moyen, dès lors que le refus de permis de construire n'est pas fondé sur ce point et que l'autorité administrative est la seule à pouvoir demander une substitution de motif pour fonder sa décision. En tout état de cause, si la société pétitionnaire indique dans son étude d'impact n'avoir envisagé aucune solution de substitution, elle développe de manière détaillée les raisons pour lesquelles le projet a été retenu, tenant à la situation géographique du terrain, à sa disponibilité, à son caractère prêt à aménager, à son classement en zone à urbaniser du PLU destinée à l'accueil d'activités économiques et à sa desserte par les voies de communication. Dans ces conditions, la lacune invoquée n'a pu, en tout état de cause, ni avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ni avoir été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
21. Par suite, le motif tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact ne peut légalement fonder le refus de permis de construire en litige.
En ce qui concerne le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7 :
22. En vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L.152-1 de ce code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. /Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ". Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.
23. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles d'assiette du projet sont englobées dans un secteur compris entre la rue des Chauffours et la rue de la Fontaine, qui fait l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 7 en faveur d'un site d'étude dédié à l'accueil d'activités économiques. Cette OAP prévoit, au titre de l'intégration paysagère et de la préservation des ressources naturelles, l'aménagement d'un merlon paysager, qui " pourra être de hauteur variable ", " en façade de la route départementale (RD) 40E " pour " masquer les constructions implantées sur la zone ". D'après le schéma joint, le merlon devrait être situé sur la moitié du périmètre de l'OAP, à savoir sur toute la longueur de la RD 40 E mais aussi de la RD 40 E1 et sur une petite partie de la rue des Chauffours et de la limite ouest de l'OAP, sur une ligne parallèle à la rue de la Fontaine, à faible distance de cette dernière.
24. La commune reproche à la société de n'avoir pas prévu un merlon paysager sur l'ensemble de la façade des deux routes qui bordent l'OAP au profit d'autres dispositifs palliatifs insuffisants.
25. Il ressort des études et plans produits par la société à l'appui de sa demande de permis de construire que l'implantation d'un merlon n'est pas prévue sur l'ensemble du périmètre schématisé par le PLU mais que sont envisagés un merlon continu sur toute la longueur de la rue des Chauffours qui borde le projet de construction, au-delà des règles arrêtées par le schéma, des merlons discontinus le long de la RD 40E et aucun merlon le long de la RD 40E1 et de la rue parallèle à la rue Fontaine, en deçà de ces règles. Si, pour justifier cette réalisation partielle, la société ne peut utilement faire valoir que la construction projetée ne couvrira pas l'ensemble du secteur compris dans l'OAP, il lui est loisible de faire état des autres moyens entrepris pour masquer la construction, pourvu qu'ils soient efficaces. Il ressort des pièces du dossier que la société a prévu des plantations en ordre diffus le long de la RD 40E1 et sur une ligne parallèle à la rue Fontaine située le long du terrain d'assiette et non le long de la limite ouest de l'OAP. Toutefois, à la suite de la décision de refus de permis, elle a ajouté un merlon paysager sur cette ligne et une allée d'arbres à feuilles persistantes le long de la RD 40E1, tout en modifiant la hauteur de certains merlons de façon à favoriser la dissimulation de la construction aux yeux des riverains. Si le projet n'est pas parfaitement conforme aux prévisions de l'OAP, les aménagements prévus ne peuvent le faire regarder comme incompatible avec celles-ci. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'OAP n°7 ne peut légalement fonder le refus de permis de construire en litige.
En ce qui concerne la substitution de motifs demandée par la commune d'Hénin-Beaumont :
26. D'une part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
27. D'autre part, aux termes de l'article L.424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. /Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (...) ". Il résulte de ces dispositions que, saisi d'une demande d'annulation d'un refus de permis de construire, le juge administratif doit examiner l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision et qu'elle a pu invoquer en cours d'instance.
28. La commune d'Hénin-Beaumont demande pour la première fois en appel une substitution de motif et invoque celui tiré de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCot) approuvé en 2008.
29. Aux termes de l'article L.142-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs [qui s'est substitué au document d'orientations générales] du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...) 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; (...) ". Aux termes de l'article R.142-1 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : (...) 3° Les lotissements, les remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés ; (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs avec lesquels les opérations foncières et d'aménagement sont soumises à une simple obligation de compatibilité. Pour apprécier la compatibilité d'une opération foncière ou d'aménagement avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si cette opération ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision.
30. Premièrement, la commune fait valoir que la parcelle d'assiette du projet n'est pas située dans une zone d'activité existante, ni en extension ou continuité avec une telle zone.
31. Le DOG du SCot poursuit, en matière de développement économique, l'objectif d'affirmer l'excellence industrielle du territoire, ce qui suppose de promouvoir une stratégie globale d'implantation des activités, de structurer l'offre en parcs d'activités et renforcer l'industrie, et de développer les filières et les pôles d'excellence. Il souligne que l'essentiel des espaces dédiés au développement économique et inscrits dans les plans locaux d'urbanisme ne sont pas encore urbanisés et relève notamment que, pour rentabiliser le foncier, il faut utiliser les zones réglementaires prêtes à être urbanisées. Il ajoute également la nécessité de créer dans les PLU de nouvelles zones d'activités économiques (ZAE) en permettant et anticipant l'extension des zones d'activités existantes au fort potentiel de développement.
32. La carte du SCot relative aux " principales zones économiques prêtes à être urbanisées " englobe les parcelles d'assiette du projet qui ont d'ailleurs été classées en zone 1AUe du plan local d'urbanisme de la commune d'Hénin-Beaumont, adopté en 2016, dont la vocation est " économique ". Ces parcelles sont, en outre, comprises dans un secteur situé entre la rue des Chauffours et la rue de la Fontaine, " dédié à l'accueil d'activités économiques secondaires et tertiaires " en vertu de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7 annexée au PLU qui énonce que ce secteur " vient compléter et prolonger un secteur d'activités économiques existant et en développement localisé à l'est ". A cet égard, le projet répond à l'objectif du SCot d'utilisation des zones réglementaires prêtes à être urbanisées. En outre, il résulte des données issues du site géoportail et des photomontages fournis par la société pétitionnaire que les parcelles d'assiette du projet se situent en continuité ou en extension de ZAE existantes accueillant des activités de logistique et de commerces, sans que la commune ne puisse utilement faire valoir ni que le PLU ne les englobaient pas au sein des quatre ZAE recensées à la date de son adoption, ni que des voies routières les bordant constitueraient des coupures d'urbanisation alors qu'elles desservent les activités en cause.
33. Deuxièmement, la commune fait valoir que l'activité envisagée par la société pétitionnaire ne répond pas à la vocation industrielle que le DOG du SCot entend promouvoir.
34. Le DOG du SCot fixe comme objectif l'affirmation de l'excellence industrielle du territoire, souligne que " l'augmentation du tertiaire est également liée à l'abandon par l'industrie de certains services tels que le nettoyage ou la logistique ou le gardiennage " et recommande notamment de consolider le tissu productif et de stimuler le développement des activités à potentiel.
35. L'activité de stockage de carburant envisagée par la société pétitionnaire sur les parcelles d'assiette du projet se rattache à l'activité de logistique qui est connexe à l'industrie. La commune ne peut donc utilement se prévaloir de la définition étroite donnée à ce terme par son PLU, comme synonyme d'activité de productions de biens à partir de matières brutes, alors que, d'une part, le SCot souligne que le territoire a été reconnu chef de file dans deux filières d'excellence, la logistique et la filière éco-industries, d'autre part, l'article R.151-27 du code de l'urbanisme, qui prévoit que " les destinations de constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; 2° Habitation ; 3° Commerce et activités de service ; 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ", n'isole pas les " industries " au sein d'une destination de constructions mais les englobe au sein des " autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ".
36. Troisièmement, les intervenants au soutien de la requête de la commune font valoir que le projet est en contradiction avec les objectifs du SCot de réduction des nuisances liées au transport subies par les habitants de la zone Hénin-Lens et de développement économique des zones dites d'expansion.
37. Le moyen doit en tout état de cause être écarté comme non assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.
38. Il résulte de tout ce qui précède que le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le DOG du SCot n'est pas de nature à fonder l'arrêté attaqué. La demande de substitution de motif ne saurait donc être accueillie.
39. Si les intervenants au soutien de la requête de la commune font valoir que le président du SCot n'a pas été consulté pour apprécier la compatibilité du projet avec le schéma, ce moyen n'est en tout état de cause pas fondé, le SCot n'étant pas une instance présidée par une autorité à consulter à l'occasion d'une demande d'autorisation d'urbanisme.
40. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Hénin-Beaumont n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé son arrêté en date du 16 septembre 2019 et sa décision implicite rejetant le recours gracieux formé par la société Generali Vie.
Sur les frais liés au litige :
41. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Generali Vie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune requérante et par M. B... et autres et non compris dans les dépens.
42. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Hénin-Beaumont la somme de 2 000 euros à verser à la société Generali Vie au titre de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : L'intervention de M. B... et autres est admise.
Article 2 : La requête de la commune d'Hénin-Beaumont est rejetée.
Article 3 : La commune d'Hénin-Beaumont versera à la société Generali Vie la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions de M. B... et autres présentées en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Hénin-Beaumont, à M. A... B... qui a été désigné à cette fin dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la société Generali Vie.
Délibéré après l'audience publique du 7 décembre 2023 à laquelle siégeaient :
- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,
- M. Denis Perrin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.
La présidente-rapporteure,
Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : C. Sire
La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
Christine Sire
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N°22DA01133
